个人学习账户制度研究-基于发达国家的实践

1、    “个人学习账户”制度研究基于发达国家的实践    摘要：作为一种提升个人技能和促进终身教育发展的手段，“个人学习账户”制度已被世界范围内数十个发达国家所采用。从历史来源上看，“个人学习账户”制度是“教育券”制度的进一步发展和延伸；从理论基础上看，“个人学习账户”制度以新公共管理理论、公共选择理论和教育公平理论为基础；从价值取向上看，“个人学习账户”制度融合了“以资产为本”和“以能力为本”两种价值取向；从实践模式上看，“个人学习账户”制度衍生了储蓄型和拨款型两种模式。“个人学习账户”制度理论层面和实践层面的经验，值得我国借鉴。关键词：“个人学习账户

2、”制度，历史来源，理论基础，价值取向，实践模式本文系国家社科基金管理学青年课题“我国技工荒问题及对策研究”(项目编号：11cgl067)的阶段性研究成果之一。本文核心观点出自作者硕士论文英格兰“个人学习账户”制度研究，本人对恩师王雁林教授给予的指导和帮助表示感谢。“个人学习账户”制度(individual learning accounts，ila)是指为满足个人终身教育而设立的由政府、个人和企业共同负担，为个人学习提供费用的专门账户。“个人学习账户”制度一词最早出现在1998年2月英国就业及养老大臣戴维·布朗克(david blunket)向国会提交的报告学习的时代(the lea

3、rning age)，其实施标志是2000年里斯本战略(lisbon strategy)的制定，它的兴起是终身教育在全世界范围内深化的一个重要标志。1本文将探索“个人学习账户”制度的历史来源、理论基础、价值取向与实践模式。一、追根溯源：从“教育券”制度到“个人学习账户”制度“教育券”制度又称为“教育凭证”制度，最初是由美国自由主义经济学家弥尔顿·弗里德曼(milton friedman)在1955年提出的，目的是针对美国当时官僚主义和集权政治所导致的教育低效和不公平，政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均经费折算后以有价证券(即“教育券”)的方式发放给学生或家庭，学生凭“教育券

4、”选择政府认可的任意一所学校就读。“教育券”冲抵全部或部分学习费用，学校凭借收到的“教育券”可以到政府部门换取相应的教育经费。弗里德曼设计之初的“教育券”模型仅限于义务教育，对于高等教育和其他非义务教育没有涉及。直到2002年，在德国波恩举行的“继续教育和终身学习”大会上，美国经济学家亨利·莱文(henry levin)才对“教育券”思想做了进一步阐释，他认为“教育券”应以一种义务后教育津贴的形式出现，支持中学后教育。之后，众多国家纷纷采取措施将“教育券”应用于职业教育领域，并将其称为“培训券”，其中代表国家有德国、瑞士、比利时和意大利等。“培训券”制度的最大创新之处在于它转变了公共

5、教育资源配置的路径模式，即由传统的“政府培训机构”路径模式转变为“政府个人培训机构”路径模式。“培训券”制度的益处主要体现在以下方面：一是选择的自由性。“培训券”具有较长的时间效力，可以说为参培者提供了一个伸缩性极强的时间框架，参培者可以根据自身的需要灵活安排时间接受相应的培训。二是促进了市场竞争。通过使用“培训券”，参培者可以根据自身条件和需求选择适合自己的培训机构进行学习；为了获得更多的经费，各培训机构会按照相关的标准来做好培训工作，从而发挥出自身特色，吸引更多的参与者；三是有助于增进社会公平。“培训券”实现了公共教育资源对个人的直接配置，强化了个人对公共教育资源的诉求，帮助弱势家庭获得优

6、质教育的机会，体现了教育的平等性。2随着终身学习理念的逐步深入和不断发展，“培训券”制度逐渐显现出其内在的、无法克服的缺陷，即它无法设计出一个适合终身教育和终身学习的票面价值体系。如果“培训券”面值过大则无法找零，因此会对个人造成损失，同时也会导致公共教育资源的浪费；如果面值过小，个人又不得不额外补足，从而加重个人的负担。3因而如何建设一个浮动的货币体系成为解决这一问题的关键。在现实条件下，能较好实现这一目标的方式是通过建立一个可以自由支付的“账户”来实现，于是“个人学习账户”制度应运而生。较“培训券”制度而言，“个人学习账户”制度适用性更强，效率更高。“个人学习账户”制度与“培训券”制度的比

7、较详见表1。表1 “个人学习账户”制度与“培训券”制度内容比较“个人学习账户”制度“培训券”制度投资主体由政府、企业和个人三方共同投资完成，但更加强调个人投资的导向性由个人与政府或企业共同投资完成使用特点可终身使用，有助于进行个人职业生涯规划在规定有效期内使用，多用于短期培训或一次性培训受众对象通常面向全社会低技能者开放通常为某类特定人群，如企业内员工或再就业人员支付方式通过账户进行支付，可充分利用账户内的存款凭券支付，可能导致培训费用的浪费其他效用有助于参与者习得良好的金融习惯无二、理念探寻：“个人学习账户”制度的三种理论基础“个人学习账户”制度的建立主要源于三种理论基础：新公共管理理论、公

8、共选择理论和教育公平理论。(一)新公共管理理论新公共管理理论是20世纪80年代以来盛行于英、美等国家的一种新的国家行政管理理论。它以现代经济学理论为基础，强调政府等公共部门采取私营部门的管理模式和方法进行国家治理，主张公共部门广泛引入私营部门成功的管理模式和竞争机制，进行富有成效的管理。新公共管理理论对“个人学习账户”制度的影响主要表现在三方面：第一，新公共管理理论的基本目的就是要破除科层制的管理体制，将政府的部分职能转交给有能力的私营部门承担。“个人学习账户”制度有效地借鉴了该理论，主张打破政府对教育的垄断，将教育的部分职能转交给社会和企业，即由政府、企业和个人共同投资教育。第二，新公共管理

9、理论倡导在公共部门引入竞争机制，提高公共部门的管理效率。长期以来，人们一直认为教育是一种公共产品，因而只能采取行政化的单一运作方式，市场化的运作方式完全被排斥在外。随着人们对市场机制认识的加深，人们发现引入市场机制管理有限的教育资源不失为改善政府管理职能、提高学校效率的一个良好手段。“个人学习账户”制度的核心在于选择与竞争，这与新公共管理理论的诉求不谋而合。第三，新公共管理理论改变了传统公共模式下公共部门与社会间的关系。在教育领域，表现为学生不再是被动的消费者，而是至上的“顾客”，学校要重视和满足学生的不同需求和愿望，不断提高教育服务质量。“个人学习账户”制度的一个前提条件就是学习由学习者自主

10、决定，这也与新公共管理的顾客参与原理如出一辙。(二)公共选择理论公共选择理论是一种以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的现代性学科。公共选择可以定义为非市场决策的经济学研究，或者说是将经济学应用于政治科学。公共选择理论对“个人学习账户”制度的影响主要表现在两个方面：第一，对教育产品属性的再定义。公共产品理论主要对社会中普遍存在的物品进行了归类分析，并将其分别定义为公共产品、准公共产品和私人产品，从而加深了人们对产品属性的了解。公共选择理论下对教育产品有了另一种认识，即教育不再是理所当然的公共产品，而更多的是一种准公共产品。这种准公共产品完全可以通过制度设计转化为私人产品，由私营部门和市场来

11、提供。政府或教育行政部门只需与私营教育培训部门签订“合同”，委托其提供教育产品和服务。第二，对教育产品的外部性分析。公共选择理论对公共服务中三个基本参与主体：消费者、生产者和安排者的重新解读。公共选择理论认为服务的生产与安排两者之间存在着明显的区别。4就教育产品而言，政府本质上是一个安排者，政府可以决定由谁来提供这种服务，而并不一定由政府自身来生产这种服务。政府由教育产品的生产者转变为安排者，可以大大减轻政府的负担，从而更好地履行其职能。公共选择理论关于社会物品的分类和服务生产、安排等观点深化了人们对教育属性和提供方式的认识，为“个人学习账户”制度的政策推行和实施提供了深厚的理论基础。(三)教

12、育公平理论教育公平是公平理论在教育领域的延伸和体现。总体来说，教育公平有三重含义：首先是起点的平等，即每个人都有不受任何歧视地开始其学习生涯的机会；其次是过程的平等，即考虑各种不同但却以平等为基础的方式来对待每一个人的教育活动；最后是目标的平等，即保证不同个体学习成功的机会更平等。5然而，教育公平只能是一种接近，永远也不可能完全实现。因此，在教育公平理论中还应隐含以下三方面原则：教育资源配置过程中的平等性原则；教育过程中的差异性原则；教育资源配置中的补偿性原则。“个人学习账户”制度的设计自始至终贯穿着教育公平的理念，力图通过教育来改变社会中存在的不平等。在所有实施“个人学习账户”制度的国家和地

13、区中，实现教育公平已经成为其内在的主要目标。几乎所有的“个人学习账户”制度设计都体现了教育资源配置过程中的平等性原则和教育资源配置中的补偿性原则，即极力提高社会上处于最不利地位者的福利，并使其效用达到最大。三、价值皈依：“个人学习账户”制度的两种价值观“个人学习账户”制度在价值取向上主要融合了“以资产为主”的价值观和“以能力为主”两种价值观。(一)“以资产为主”(asset-based view)的价值观“以资产为主”最早是由迈克尔·谢若登(michael sherraden)在资产与穷人(assets and the poor：a new american welfare poli

14、cy)一书中所提出的。该理论指出：“以资产为主的社会福利政策是比以收入为的福利政策更有力的反贫困措施。”6这一理论打破了传统意义上“收入即福利”的观点，指出要使低收入者摆脱贫困，最为根本的方法不是增加他们的收入，而是要增加他们所拥有的资产。个人只有对自己投资，才能摆脱自己不适当的或是欠缺的生产性行为，从根本上摆脱贫困。“以资产为主”的观点强调赋予人们更大的自主性。它不仅改变了再分配的形式，比如说社会福利、收入分配等资源的配置，而且建立起了一种新型的国家、社会与个人的关系。此外，“以资产为主”的观点力图通过赋予人们资产从根本上改变人们的行为，使每个人都能为自己的未来做好规划，从而使人们感到更有责

15、任感和前途。“以资产为主”价值观下的“个人学习账户”制度有以下三方面特点：第一，“以资产为主”的“个人学习账户”制度采用的是契约主义方法，即“个人学习账户”的资金投入者有权要求个人学习账户的持有者考虑其利益。比如，政府作为“个人学习账户”的资金投入者有权限定“个人学习账户”使用者将其资金用于当地劳动力市场急缺职位的培训。如果企业作为“个人学习账户”的资金投入者，它们也有权对培训的项目进行规定。也就是说，“以资产为主”的“个人学习账户”制度更加强调投资方与受益方之间的权利与义务。第二，“以资产为主”的“个人学习账户”制度强调学习者选择的自由性。这样做的根本目的是要从根本上改变“以供给为导向”的培

16、训模式，从而形成“以需求为导向”的培训模式。在此种情况下，学习者由被动的接受转为主动的选择，就需要具备敏锐的眼光和较强的辨别力来进行甄别。第三，“以资产为主”的“个人学习账户”制度要求学习者的培训不仅要适应当前工作的需要，而且更要适应未来工作的需要。在“以资产为主”的价值观下，经济安全主要指的是劳动者的就业能力。然而，从一般意义上来讲，企业是不愿意增强劳动者的就业能力的。因为企业如果对员工进行一定类型的培训，那么员工在掌握一定程度的技能之后，他们的适应性与流动性就会增大，从而会造成员工与现有企业间的一种不稳定关系。也就是说，企业给予员工的培训将会直接导致企业当前利益的损失。在这种情况下，企业不愿对劳动者进行培训就是理所当然的。如何化解这一矛盾是摆在政府面前的一道难题。然而从工作者角