我国教育政策过程的前瞻性研究

1、    我国教育政策过程的前瞻性研究    摘要：教育政策决策、执行、评价形成教育政策过程。对我国教育政策过程的现状及存在的问题进行爬梳，发现教育政策决策存在地方参与空间有限、忽视“事前预防”、公众参与渠道不畅通；教育政策执行存在象征性执行、照搬性执行、选择性执行、替代性执行；以及教育政策评价实践模式效度不高、“第三方”教育政策评价机构不健全、教育政策评价标准缺乏科学性等问题。针对这些问题，应从机制、制度、评价标准层面采取重视多元主体参与、畅通教育政策决策途径、构建教育政策执行的制度框架、遵循教育政策执行合理性与合法性相统一、形成教育政策执行网络路径、构

2、建教育政策评价的实践模式、培育“第三方”教育政策评价机构以及加强教育政策评价标准研究等改进策略，从而为教育政策过程的前瞻性研究提供学理依据和实践框架。关键词：教育政策，教育政策过程，前瞻性研究，教育政策决策，教育政策执行，教育政策评价教育政策的决策、执行、评价构成了教育政策过程的完整环节。教育政策决策是教育政策过程的基础，它决定着教育政策理性决策，是教育政策过程科学化程度的体现，是教育政策前瞻性研究之根；教育政策执行是教育政策过程的写照，它决定着教育政策目标实现，是教育政策过程民主化程度的体现，是教育政策前瞻性研究之源；教育政策评价是教育政策过程的关键，它决定着教育政策过程价值引导，是教育政策

3、过程有效性程度的体现，是教育政策前瞻性研究之旨。其中，教育政策决策从教育问题发现、进入教育政策议程直至教育政策合法化表达，这一过程既是教育政策决策理性的张扬，也是教育政策利益整合与表达的彰显，最终实现教育政策决策的合法化；教育政策执行承担着政策目标实现的承上启下的关键环节，但常常遭遇因主观和客观因素的影响而导致政策执行走样的问题。众多因素中，制度建设是教育政策执行的基础和命脉。因此，既要搭建教育政策执行制度规范的平台，又要关注教育政策执行的合理性；关注教育政策评价的标准、教育政策评价的方式以及教育政策评价的主体的研究，不仅是教育政策评价充分尊重教育规律的体现，也是教育政策逐步走向客观公正价值取

4、向的突显，最终实现教育政策评价的有效性。一、教育政策决策的前瞻性研究在教育政策议程中，无论是公众议程还是政府议程，教育问题进入政府议程是政策之窗开启的过程。政府的主导、公众的参与，信息的沟通、利益的表达、专家的论证、科学的预测、合法性的审查等必经程序的运用，既是教育政策决策理性的张扬，也是教育政策利益整合与表达的彰显，也是教育政策决策合法化的体现，更是问题源流、利益源流、表达源流、整合源流共同汇聚的时刻，这些共同保障了教育政策决策的科学、民主、法治。统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）的制定和颁布，使一流大学和一流学科建设受到国际社会广泛关注；国务院关于深化考试招生制度改革的实施

5、意见的制定和颁布，是恢复高考以来比较系统的改革措施；国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）的制定和实施，取得了较高的人民满意率。关于深化教育体制机制改革的意见的制定和实施，充分关注顶层设计与基层探索有机互动。政府能够坚持基于证据和科学的论证完成教育政策决策过程，实现了教育政策决策的科学化，而且某种程度上克服了人类理性认识的有限性，践行着基于理性的教育政策决策的实践路径。特别是近些年教育政策决策更加注重民意的表达以及不同利益主体的利益表达与整合。尽管我国教育政策决策取得了较好的成效，但在教育政策决策过程中仍存在地方参与空间有限，忽视教育政策决策的“事前预防”以及公众参与渠道不够畅

6、通等问题。（一）教育政策决策存在的问题1.地方参与空间有限教育政策决策地方参与空间有限主要表现为教育政策决策以精英决策模式为主导，过于强调集中决策，也就是教育政策决策所偏好采用的“自上而下”行政驱动的“单极决策”模式。这种以集权化为特征的垄断式教育政策决策，不仅容易滋生权力腐败，而且还会造成教育政策无法满足教育发展多样性、地方性与特色性的需求。如“撤点并校”政策的紧急叫停，“异地高考”政策中入选门槛设置高、随意性强以及招生考试制度中政策受众利益群体家长和学生在政策决策过程中“利益表达失语”而被政策边缘化等问题，都显现出这种单一“精英决策”模式带来的弊端。因此，为了满足教育改革系统性、整体性、协

7、调性的需要，一方面，应坚持教育政策决策的顶层设计，确保改革的方向性以实现教育政策的效率；另一方面，对于“问题解决”型政策，既要避免政策决策中利益相关者“代表性不足”，同时也要避免“代表性过度”的问题。尊重不同利益群体的平等话语权，使得教育政策决策不只停留在解决问题的层面，而应该有更强的预见性和对各方利益主体的整体考虑，并为地方参与教育政策决策预留充分空间和自由裁量权，充分考虑教育政策决策的多元参与，均衡利益相关者的利益结构，做到顶层设计与基层探索的有机互动，精英决策与公众参与的双向沟通。2.忽视教育政策决策的“事前预防”教育政策决策过于关注“事后处理”，忽略了教育政策决策的“事前预防”。教育现

8、象和问题始终处在新情况和新问题不断出现的变化之中。由于政策决策者难以实现精确地对教育政策决策的事前预测，造成了教育政策决策过于关注和依赖教育政策决策的“事后处理”，忽略和回避了教育政策决策“事前预防”的弊端。比如“高校扩招政策”的目标是建立在通过高校扩招拉动社会经济增长以满足教育需求的政策预期之上。但是这种政策预期由于缺乏系统科学的“事前预防”的政策论证与科学预测，使得此项政策执行一段时间后产生许多政策效应的不确定性，如政策利益主体会因对高等教育的投资而缩减对其他领域的投资；过高地估计了高等教育对社会经济的拉升作用；过高估计了高等教育对就业产生的促进作用等。因此，缺乏“事前预防”的政策决策，并

9、不能确保教育政策的实现具有针对性、合理性和可行性。规范的教育政策决策研究“主张使用因果推断，不说应该做什么，也不从伦理上寻找理由来证实，而是通过识别因果关系来解释、理解和预测政策。这种具有因果关系的推断和结论将帮助制定有效的政策”1。因此，教育政策决策要关注教育政策决策“事后处理”。3.公众参与渠道不畅通教育政策决策的公众参与不仅有助于满足教育政策目标的需求，而且也会影响到教育政策目标的达成和教育政策效益的实现。然而在现实中，公民参与教育政策决策的渠道并不畅通。一方面，公民参与“制度化”表达途径不畅通，这使得教育政策决策过程中的公民参与很难抵达政策中枢；另一方面，这种制度化的参与途径因承载了社

10、会上绝大部分公民意见的表达而产生阻塞或拥堵，导致教育政策决策公民参与途径的不顺畅，使得部分民众在常规手段不能解决问题时转而采取非常规、非理性手段。“教育政策决策过程中，难免会听到因教育政策利益分配缺乏公正和正义而使得公民发出的宣泄和不和谐的声音；难免会看到因民意表达渠道不顺畅而导致的教育政策执行阻滞现象”2。因此，公民参与教育政策决策渠道是否畅通，直接影响和制约着公民参与的意愿、参与的深度与广度。（二）优化教育政策决策的策略1.完善教育政策决策多元主体参与机制教育政策决策过程多元主体参与是保障教育政策决策过程科学化与民主化的重要条件之一，是对教育政策决策理性的尊重。“教育政策过程应该向公众开放

11、，改变少数精英把持教育决策的状况，做到直接利益相关人在场。”3其决策过程的公开透明，兼顾不同群体、不同阶层利益群体的不同发声，满足政策群体的多样利益诉求，尊重不同的观点和理性的判断，保证教育政策利益分配的程序正义，完善教育政策决策利益相关方有序参与机制。通过政策研究与政策实验共存，智慧与经验共进，高层与基层互动，保证教育政策决策能够获取全面的决策信息，减少教育政策决策失误的风险，纠正教育政策决策中发生的问题，增强教育政策决策的合法性，以保障教育政策过程的有效性，以共治求善治。国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）（以下简称纲要）的决策过程就是最好的证明，纲要多次向社会公众征求意

12、见，充分调动了各个阶层代表广泛参与讨论，充分尊重不同利益主体的观点，并尽可能地在政策方案中兼顾不同人群、不同阶层的切实要求。实践也证明，这是一个成功的教育政策决策过程。再如2011年度中国教育改进报告中指出，经过公开征求意见的过程之后，公众和媒体对教育的关注度日益增高，在改变教师准入制度、校车事故以及打工子弟学校被拆等若干热点问题上，不同主体的多种声音得以发出，同时网络及各种新媒体的发展为公众对包括教育在内的公共事务的监督也提供了更有利的条件。2.培育教育政策决策理性政策实质是价值和利益的再分配。作为理性个体，其自身利益与他人利益、公共利益是密不可分的，只有尊重和维护他人集体利益，才能维护自己

13、的利益。“教育政策制定主体的行为特征一方面受到行政逻辑、权力结构、法律规制等制度性因素影响，另一方面受到自由裁量权、职业道德、价值伦理等道德性因素的影响。”4这些道德性因素是教育政策决策理性的核心旨趣，是实现教育政策决策“事前预防”的逻辑起点，是保证教育政策决策“事前预防”得以顺利实现的根本条件之一。基于公共理性的教育决策，维护公众权益，展现公众立场，主张公众权利，以合法的方式、和平的手段、合作的渠道得以实现。这些表现在教育政策决策过程中，决策者能够认识到决策过程需要理性，同时又理性地认识到自己与其他个体一样，在信息的收集和把握、对教育政策问题的分析，对政策结果的预测等方面都必然存在着缺陷和不

14、足，清晰地认识到不是所有的问题都应该马上解决，不是所有需要解决的问题都应该由政策来解决，而且由于政府能力有限，即使问题得到了解决，通常又产生新的问题甚至更复杂的问题。因此，需要遵循规范的程序、发挥集体的作用，避免决策失误。3.畅通教育政策决策途径畅通教育政策决策公民参与途径，实现教育政策决策公众参与效能感。目前公民参与途径呈现多元化的表现，媒体、公众、第三部门等都在教育政策决策过程中表现出巨大的作用，特别是互联网、人工智能等现代信息技术的出现，改变了传统的教育政策决策民意表达的线性思维。在这样的背景下，教育政策决策过程在追求共有目标实现的目的下，利用现代沟通交流信息技术，构建教育政策决策参与者

15、集体行动远景，为教育政策不同行为主体充分表达政策利益诉求提供渠道和机会，在内外沟通、相互论辩、上下磨合的集体行动中达成共识，形成政策共同体。“开放的表达机制和多元的表达途径，使广泛的民意表达成为可能，沉默的多数不再沉默。”5与此同时，在强调民主决策时，坚持制度理性和专业选择。在涉及到具有很强专业性的教育政策决策时，如考试程序与标准、评价指标与体系等需要专门领域的专家决断，可以在兼听意见中进行专业性抉择。参与效能感是教育政策决策过程中公众参与所形成的一种积极的、有效的、正面的状态，公众的认知能力、发现参与程序的能力、行动能力是教育政策决策公众参与效能感的主要构成。参与效能感的公众认知能力是对公众

16、参与可能性及参与能力的认知，它决定着公众参与教育政策决策的宽度，是公民参与教育政策决策的起点；参与效能感的发现参与程序的能力是公民能够发现和找到教育政策决策公民参与的程序以及把握利用程序的能力，它决定着教育政策公民参与的高度，是公民参与教育政策的过程；参与效能感的行动能力是公众参与教育政策决策中能够采取有效、理性、符合程序的集体行动，它决定着公众参与教育政策决策的高度。二、教育政策执行的前瞻性研究由于教育政策执行是实现教育政策目标的中枢，承载着承上启下的桥梁沟通作用。因此，教育政策研究由教育政策的价值研究和环境研究逐渐走向了教育政策的过程研究。而在教育政策的过程研究中，由于众多有着良好政策目标

17、的教育政策不能得到有效的执行，使得这些教育政策目标无法实现。教育政策的过程研究便由教育政策的决策研究进一步走向教育政策的执行研究。教育政策执行受宏观层面的教育法律制度、中观层面的教育政策执行组织以及微观层面的教育运行机制的制约。“教育法律制度保障了教育政策执行的有法可依、有法必依；教育政策执行组织，实现专家化和专业化指导；强化反馈性的督导机制，弱化了事后惩戒机制。”6因此，教育政策在现实中经常遇到执行的偏差，具体表现在以下四个方面。（一）教育政策执行存在的问题1.象征性执行“只求形似，不求神似”“象征性执行”是在教育政策执行中对较难实现的政策利益采取规避的态度和行为。只是从形式上执行政策，而没

18、有从本质上执行政策。“教育政策的执行不是一个简单的照章办事、贯彻落实的过程，而是一项极为复杂的社会实践活动，是由一系列不同层次的解释、宣传、实验、实施、协调与监控等活动组成的统一过程。”7如中华人民共和国教育法明确规定学前教育是我国国民教育体系基础教育的重要组成部分。因此，从事学前教育幼儿教师理应是基础教育教师的一部分，并享有与中小学教师同等的政治、经济和社会待遇。“然而在幼儿教师待遇相关政策执行过程中，很多教育主管部门却采取以文件转发文件，以会议传达会议等一些象征性的执行措施，出现幼儿教师在编制、待遇方面等问题，最终影响政策目标的实现”8，制约了学前教育的发展。2.照搬性执行“敷衍塞责，机械复制”“照搬性执行”是指教