论荷兰高等教育财政的改革

1、    论荷兰高等教育财政的改革    摘要：荷兰是欧洲高等教育财政改革走在最前列的国家之一。本文深入探讨荷兰高等教育拨款制度、科研经费制度、学生缴费与资助制度等方面的改革经验。产出导向拨款制、科研经费单独拨付制、高额学生缴费制构成了荷兰高等教育财政的三个鲜明特征。关键词：荷兰；高等教育财政；拨款模式；科研经费；学生缴费荷兰是欧洲高等教育财政改革走在最前列的国家之一。自1980年代以来，荷兰实施了以产出为基础的拨款模式，教学经费拨款与科研经费拨款分开拨付，学生缴费上学等一系列改革举措，建立了一个基本符合公平与效率政策目标的高等教育财政体制，顺利地推进了高

2、等教育的持续、稳定、协调的发展。本文探讨荷兰高等教育拨款模式、科研经费制度、学生缴费与资助制度等方面的改革，借此对深化我国高等教育财政改革有所裨益。一、荷兰高等教育财政运行中的体制特征荷兰的高等教育系统由大学、高等职业教育学院（简称hbo学院）、开放大学这三个部分组成。1999年荷兰有13所大学，其中3所为技术大学，1所为农业大学，9所为普通大学。大学在校生为17万人，每所大学的平均在校生为12000人。依据1986年修订后的大学教育法，大学的使命在于从事教学与科研，促进经由科研获得的知识的传播，养成社会责任感，提供研究生教育。13所大学提供的课程范围不同，最大的两所大学utrecht大学和a

3、msterdam大学提供104种学位课程中的绝大多数，其它大学提供课程的范围小些。大学若要开设新的学位课程首先须看政府是否给予资助。高等职业教育学院旨在为需要高等职业训练的专业人员提供理论与实践方面的训练，促进个人的发展。1999年荷兰共有96所高等专业教育学院，在校生22万人。高等职业教育学院的职能是提供教学服务，在特殊场合下从事应用研究，促进学生专业的发展，并提供部分研究生课程。高等职业教育学院提供的课程包括教师培养、农业、技术培训、医疗服务、商业、社会工作、表现性艺术。开放大学创建于1984年9月1日，它有一个总部和18个地区学习中心。开放大学通过远距离教育的手段提供高等教育，1987年

4、开放大学的在校生为35万人。开放大学的职能是：为学生从事专业的独立实践作准备；为需要科研技能与学术洞察力的职责的履行而培训；促进个人发展；养成社会责任感。开放大学提供大学和高等职业教育学院的类似的课程，只不过它采用远距离教育方式。课程主要包括法学、经济学、管理学、工程学、自然科学、社会科学、艺术等领域的课程。在开放大学，无入学要求、自由选课，自定学习步子。目前开放大学面临的主要问题是大学容纳能力有限，需实行名额限制，并且学生学习时间过长。传统上荷兰的大学和高等职业教育学院是两个相对独立的世界，但近年来两类学校不断地接近，趋同。就公、私立教育的属性而言，荷兰的13所大学中有10所是公共法人团体，

5、3所是在私法的基础上创建的。但除了创建的基础有所不同外，公、私立大学几乎不存在差异。绝大多数高等职业教育学院由私人举办。但私人举办的特定性质并不意味着这些学院不必依从国家预算、国家的规划和资助系统。为了得到政府的资助，这些私立学院同公立大学一样必须遵从政府的方针、法律、规则。政府对高等职业教育学院的调控的详细程度可与大学相比拟。当然，在内部管理上，高等职业教育学院比大学还是拥有更大的自主性。荷兰是一个社会民主的福利国家。换言之，它依据社会民主原则治国，它相对较繁荣和较平等。由于没有一个政党在议会中拥有多数席位，故实行多党联合政府，中央政府在国家和社会生活中担当重要的职责和角色。虽然有时公共经费

6、会削减，也会实行分权，但这只是暂时的变化，从总体上看社会的基本结构变动不大。高等教育的供应被认为是政府的职责。政府确定教育政策框架，将年度预算资金拨付给大学、高等职业教育学院和开放大学，政府拨款占高校收入的90左右。目前的高等教育政策主要依据1986年的大学法、高等职业教育法、学生补助法和其它补充性的法律和规章，高校的课程要求依从19811982年的大学法。即将出台的高等教育和科研法将不同类型的高校置于统一的法律框架中。自1988年以来，高教机构与教科部的关系受国家层次的两年一度的协议或高等教育和科研计划指导，此举使大学拥有更大的自主权。高校自主权的扩大也受高教质量控制机构施加的约束，质量控制

7、或者是一种自我评价，或者是外部机构如督学及外部评审委员会的评价。二、荷兰高等教育拨款模式改革自20世纪60年代至90年代，荷兰的高等教育拨款模式经历了四次改革。前三次改革是渐进的，1990年的改革是激进的。早期的三种拨款模式的共同特征是依据下列公式拨款：预算=数量×价格。在高等职业教育学院，预算拨款等于学生数乘以实际的（或规定的）成本。在大学，它等于上述预算拨款外加科研总量或规模与实际的（或规定的）成本的乘积。早期的三种模式可称之为需求模式（claim model）。荷兰的第一代拨款模式是投入申报模式（input/declaration model）。自1960年始荷兰实施此模式，此

8、模式以piekaar要素而得名。pikaar是荷兰的教育部长，他负责将可利用的公共资金拨付给大学。所谓要素（或标准）即学生的估算的成本。利用要素可将学生数与大学规模、经费总量相联系起来。随着学生数增加，预算也随之而增加。由于要素只为教育部的极少数人知晓，此拨款模式缺乏透明度和责任制，高校对此颇多怨言。第二代拨款模式是投入/标准模式（input/norm model），此模式始于1971年。由于大学对要素不知情，因而也就无从判断政府对大学的期望是什么。为此他们自己从事现实的成本结构的调研。依据大学的研究成果，教育部制定了一种复杂的和精致的拨款模式，旨在公开地将任务与手段相联结。此模式的基本方法是

9、精确地计算特定课程的现实成本，并加以概括，以便用作拨付资金的标准。在教学拨款中，建立分属六组（艺术、自然科学、社会科学、医学、技术、农业研究）的学生的标准的工作量。依据学校的时间表和教师工作时数，可计算出一定数量学生所需的教师数。考虑规模效益及所需的数辅人员，再对师生比进行调整，并在进一步考虑设备、场地、能源等支出标准后，就可建立一个更为复杂的拨款模型。第三代拨款模式是依据产出和标准的模式（output/norm model）。第二代拨款模式主要依据学生数或投入。但是，自1970年以来，此模式越来越不适应高教发展的要求。挑战主要来自两个问题：首先是学生人数的激增。学生数的增长意味着高等教育预算

10、的自动增长，但70年代末以来国家预算难以支撑这种增长。第二个问题是高教系统的低效率。1982年前，预定的大学学习平均时间长度是五年，但1982年实际的平均时间长度是72年。相当一部分学生是“永久”的大学生，无完成学业的意愿。大学生的辍学率很高，4045的学生不能完成大学学业。在政府预算紧张的情况下，此种状况令人不能接受。为了解决上述问题，1978年教育部建议在大学系统引进双层结构（two-tier structure）。1979公布了草案，1981年国会通过了双层结构法案。双层结构法案的核心内容包括三点：一是大学学习计划的第一层（或阶段）为期四年，将原先的五年压缩了一年。二是完成大学学业的时限

11、最长不超过六年。超过六年期的学生被取消参加大学学习计划的机会。三是完成第一层学习计划的学生经过挑选后可继续第二层特殊课程的学习。第二层的学习方案有四种，包括为期两年的医科的专业课程，一年的师资培训课程，最长为两年的专门化的专业课程，最长为四年的研究奖学金课程。依据1981年的双层结构法案，荷兰的第三代拨款模式在原有的模式的基础上引进了一个被称为教育/需要模式的新拨款模式。为了计算所需的教师工作负担，大学学生人数的计算要乘上一个反映大学特定领域的毕业生毕业率的因素。第三代拨款模式的实践结果有喜有忧。喜的是大学生的平均学习期限由1970年的72年下降到54年，大学系统的效率提高了25，教师和学生的

12、工作量都有所增加。忧的是完成第一层的大学生的比率为62，只有12的大学生进入第二层学习计划。第三代拨款模式对改善高教资金配置起到了一定的作用，高校不得不提高效率，削减低效率的项目，于是生均成本逐步下降。第四代拨款模式是产出/一次总付拨款模式（output/lump sum model）。1982年开始运作的第三代拨款模式主要有两个不足之处：一是模式本身十分复杂。二是依据毕业生的实际产出计算必然导致预算要求超过可给予大学的资金的上限。为了保持模式的完整性，就必须减少高校实际承担的任务。在初期，教育部在部内决定经费的必要的削减，这意味着教育部决定哪些系科削减经费甚至关闭。教育部采用的方法是对一定数

13、量的不同的标准作压缩以便预算不超支，教育部指出高教预算削减从1983年的2千万荷兰盾增至1986年的6千万荷兰盾。自1987年至1991年教育部实施“选择性的收缩与扩张”计划。自1992年始，削减的经费占政府拨款的6，达到1亿美元。在经费压缩条件下，大学系统中的许多教师不再视教育部为伙伴，而是视为对手，教育部感到了这种敌意。鉴于上述两个理由，第三代模式不再能充当教育部与大学之间的对话的手段。如果教育部继续侵入大学自由的领地，决定高教系统经费的增减，它就需要大量的有用的信息以作出明智的决定，而充分的有用的信息因政治原因并不能得到保证。1986年荷兰国会通过了高等教育的自主与质量的政策文件。此文件

14、构成了1993年高等法案的理论基础，它重新界定了政府的职能，政府不再是一个管理者，而是一个伙伴、调停者。自1993年以来，政府对高教实施的新战略是一次重大的变革。通过增强高教机构的自主性，政府希望为增强高教机构的适应能力创造一种有效的条件。更大的自由意味着提高高教系统的质量水平并更好地满足社会的需求。为了更有效地实施新战略，政府摒弃对高教机构的事前控制，而改用对质量的事后评价。一方面高教机构自身监控和评价质量，另一方面，政府也对高教机构进行独立的质量评定。自1993年始荷兰实行第四代拨款模式的基本构架，它包含以下五方面的内容：1模式是透明的，它易于理解、易于验证。经费需求的确定可诉诸于简单的计

15、算公式：一定的预算（变动的）数量×（变动的）价格。此公式包含三部分；一是教育的部分，约5亿美元直接依据按新的教育参数计算的高校机构成就评价结果予以拨付。二是科研的部分，约12亿美元，它依据按新的科研参数计算的高教机构的成就评价结果予以拨付。另三亿美元间接地依据大学教育和科研的总成就的评价结果予以拨付。2依据学生数的计数而非估算数建立数据库，数据易于收集、确证和防假。3强化产出取向的拨款。一方面计算实际求学时间少于规定的上限（大多数学习计划为四年）的学生数。另一方面计算每年成功地获得博士学位的人数，这二个参数是衡量产出的重要指标值。4讲求成本效益。为了拨付资金的目的，假定大学和高等职业

16、教育学院的生均成本都一样。此举使学生在高教双重制的两个亚部门之间自由流动，而不增加政府的额外的成本。高等教育资金的每一分配单位每年由教育部长依据预算数除以相应产出而确定。教育预算在各高教机构的分配，是通过将此资金的分配单位乘以各高教机构的相应学生数和通过博士考试的人数而得出。5提供给高教机构以预期的或多或少较稳定的宏观预算，以便他们能提前计划和安排。从总体上看，第四代教育拨款模式在保障高校的自治与追求质量效益之间保持了必要的张力，是一种较合理的拨款模式。三、荷兰高等教育科研拨款制度在荷兰，虽然大学与大学外的专门机构都从事科研，但政府的科研政策依据一个重要假定，大学是重要的科研场所。1982年以

17、前，荷兰高等教育盛行被动的科研拨款制度，即科研拨款内在地构成教学经费预算的一部分。自1982年始，教学经费拨款与科研经费拨款相对分离。只有一小部分科研经费仍然依据学生人数拨付，绝大部分科研经费依据科研质量标准拨付。在此新的条件性拨款制（conditional funding）中，高教机构必须事先制定科研计划。科研计划必须是规模适度的、内部一致的、符合质量标准的，此举旨在促使高校提高科研的质量，并更切合社会的需要。随着高等教育科研经费总的预算的扩大，对纳税人负责的政府逐渐扩大了对科研的调控力度。拨款可谓最重要的政策安排。在条件性拨款的最初框架中，科研质量的差异导致高教机构之间的科研经费的再分配。

18、在实施条件性控制的这一年，各高教机构的科研经费规模冻结，此举减弱了新政策工具的效应。但高教机构认为条件性拨款制是多层化的和复杂化的。因此荷兰教育部于1991年再次改革高等教育科研拨款制度，一方面引进高教机构科研拨款的新的要素，另一方面引进新的拨款方式。科研拨款更多地依赖于科研产出（如获博士学位人数、发表的科研论著）的评定。1992年高校直接拨款为20亿美元，其中5亿美元直接拨付给与科研相关的教学领域，3亿美元间接拨付给教育和科研共用，另外12亿美元直接划拨给科研领域。这12亿美元科研经费由四部分组成：第一部分182亿美元（占15）是基本拨款，它表达了一个基本事实，科研是教学的必要前提。拨款的依

19、据是教学在什么机构进行，第二部分9000万美元（占8）是博士生教育经费。拨款的依据是高校完成博士学位论文的毕业生数，技术和医学学科的博士生的经费两倍于人文、社会科学学科的博士生的经费。第三部分是研究生院的科研经费。第四部分10亿美元（占80）是标榜与社会相适应的科研经费。质量和适切性在这部分经费的拨付中起主导作用，尽管高校认为这是对高校自由的一种干涉。为了使高校之间科研经费的再分配的幅度较小，政府和高校同意每年再分配的幅度不超过高校科研经费总预算的3。为了实施新的拨款制度，荷兰政府采用了一种新的机制，即科研预测研究系统。此系统的研究对象为国家资助的高校内外的科研。建立此系统的目的在于确定国家科

20、研优先领域，确定高校学科领域和研究领域的资金分配。高校在制定科研计划时可整合进国家的科研优先领域。荷兰政府也任命了一个由顶尖的科研者、专门委员会成员、科研组织和其它组织成员组成的委员会，他们促进科研预测研究系统，并提供有助于制定科学政策的基本文件。为此组成了二十个学科委员会，每隔四年委员会为政府提供建议。政府制定战略性政策文件并与国会讨论，在双方达成共识后，再与高校讨论如何有效地实施战略。综上所论，新的科研拨款制意味着无筛选性的经费分配制度的终结。政府需面对如何检查高校是否达到要求的问题，而高校必须调整其科研的方向。实施教学经费拨款与科研经费拨款相分离，且以产出为拨款依据的新制度后，荷兰高校的科研形成了一种有效的激励机制。高校的科学家们工作更加投入，更有批评性眼光，更强调科研论著的发表。高校科研的实力得到了明显的提升。四、荷兰高等教育的收费制度和资助制度荷兰高等教育对18岁以上的人开放。大学无入学考试，只要拥有适当类型的中学文凭，任何人都可以接受高等教育。但现在存在