试论省校战略合作协议的法律性质

1、    试论省校战略合作协议的法律性质    摘要：社会服务是高校的四大职能之一，高校与地方政府之间的战略合作是高校社会服务职能的重要体现。高校与地方政府在合作中经常签订校地战略合作协议，以书面的形式确定双方的合作关系，其中省级人民政府与高校签署合作协议的情况比较常见，并且具有典型性。本文试图对省级人民政府与高校之间签定的省校战略合作协议进行法律视角的分析，进一步明确其法律性质、协议的履行原则以及出现纠纷后可以采用的救济措施。关键词：高校战略合作协议，法律性质，救济措施地方政府与高校在合作中经常签订校地战略合作协议，以书面的形式确定双方的合作关系，其中省

2、级人民政府与高校签署合作协议的情况比较常见，并且具有典型性。本文试图对省级人民政府与高校之间签定的省校战略合作协议进行法律视角的分析，进一步明确其法律性质、协议的履行原则以及出现纠纷后可以采用的救济措施。一、省校战略合作协议的特点在实践中，虽然省校合作协议所具体使用的名称不尽相同，有的叫战略合作协议，有的叫全面合作协议，也有的叫框架合作协议，但其大都是出于长期共赢考虑，建立在共同利益基础上，实现校地深度合作的愿景。这些协议在内容和形式上具有相似的特点，为研究方便，本文用“战略合作协议”这一最常用也最贴切的名称来统称。本文所称的省校战略合作协议是省级人民政府与高校签署的，以双方优势互补、长期共赢

3、发展为目的，以政产学研深度合作为主要内容的校地合作协议。省校战略合作协议通常具有以下特点：1.具有公益性在省校战略合作协议的宗旨、前言或合作原则中，经常见到的表述有“政府发挥区位、资源、政策等优势，高校发挥人才、智力及学科等优势”，“双方优势互补、互利双赢开展多学科、跨领域的合作”，“推进高校的教育资源向当地倾斜，推动先进科研成果在地方落户产业化”等，通过这些表述开宗明义地表明省校合作的最大目的是通过优势互补带动区域经济社会和高等教育的双赢发展。从这个视角可见，省校战略合作协议具有公益目的，追求的是社会公共利益。2.签约主体具有平等性省校战略合作协议一方为省级政府，是依法行使行政权的地方行政机

4、关；另一方是高校，是具有一定教育管理权力的具有行政主体地位的事业单位法人。1双方本身都有行政色彩，但从缔约过程及内容看，双方是基于平等的地位进行沟通磋商的，没有管理和被管理的关系，协议内容上是互利双赢的，即双方是按照“自愿、公平”的市场原则确定合作关系的，具有主体的平等性。3.内容具有广泛性、原则性、概括性实践中，省校战略合作协议的条文并不繁杂，一般有合作宗旨目的、合作原则、合作主要领域、保障机构及措施等几大主体部分；尽管条文比商业合同简洁的多，但其覆盖的领域却相当广泛，涵盖政策咨询、联合科研、成果转化、教育培训、招生就业、志愿服务、干部交流、医疗卫生、文化传播等等。与其广泛性相关的另一个特征

5、是条文具有高度原则性和概括性。大部分条文是对合作方向和领域进行原则和概括的约定，并不着力于细节或具体事项。例如，在成果转化领域，双方约定高校的先进科研成果优先在某地转化，地方政府给予政策允许范围内的各种优惠和支持等，一般使用此类原则、概括性的语言。即使遇有省校双方确定的、需要在省校合作框架下进行的具体项目，也避免在协议中单独列举，而是采指定双方具体下属机构另行签订具体项目协议的方式。4.罕有违约责任条款及争议解决条款各种各类的省校战略合作协议，都较少规定违约责任以及发生纠纷时如何处理的争议解决条款。这与上面提到的双方行政主体身份、协议的公益性以及协议内容广泛性、抽象性有着内在的关联。一方面地方

6、政府和高校基于自身的信誉以及双方的共识，似乎没有必要规定违约条款；另一方面也因为协议内容广泛、抽象，不纠缠于双方的具体权利义务关系，所以也难推导出违约责任和救济手段。5.合作有期限约束省校战略合作协议有效期惯常为五年，基本上与政府任期一致，可以续签。在省校战略合作兴起之初，合作协议通常都不约定有效期，随着合作项目的逐渐完成，省校合作处于自动消减的状态。现在省校战略合作协议中都约定固定的有效期，规范性和可操作性更强。二、省校战略合作协议的法律性质分析省校战略合作协议通常会在结尾处明确约定自“双方签字盖章之日起生效”，用语极具法律色彩，但到底依据哪项法律生效，产生什么样的法律效力，似乎并没有得到认

7、真探究。省校战略合作协议是否构成法律意义上的合同呢？是行政合同抑或民事合同，或者是一种特殊类型的合同？1.省校战略合作协议是否为行政合同考虑到省校战略合作协议的一方是依法行使行政权的省级政府，省校战略合作协议很容易被误视为行政合同。但根据行政法原理深入剖析之，会得出否定的答案。行政合同一词在我国现行法律中未见明确规定，学界认为，行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。2行政合同的一方必须是享有行政权力的行政主体，目的是实施行政管理，通过行政合同设立、变更或者终止了行政法律关系；在行政合同的履行、变更或解除中

8、，行政主体享有行政优益权。比较典型的行政合同有国有土地使用权出让合同、公用征收补偿合同等。当然对行政合同的认定也存在一定的模糊地带，例如政府采购合同的性质一直存在争议。3从主体角度看，省、校双方都具备一定的行政管理职能(高校仅限特定的教育行政管理方面)，同时双方也都可以是民事主体。接下来需要分析省校战略合作协议是否设立、变更或者终止了行政法律关系，4内容上是否属于施行行政管理的范畴。省校战略合作协议的内容主要是政策咨询、联合科研、科技开发、成果转化、教育培训、学生社会实习实践、干部交流、医疗卫生合作等等，其实质内容均为一方提供技术、人才等服务，一方给予政策、资金倾斜等，反映的是省校双方平等主体

9、的身份，体现的是按市场原则达成的合意，并不涉及行政管理行为。即使是干部交流、定向选调生这两种看上去具有浓重行政管理色彩的合作内容，因为省校战略合作协议条文的原则性和抽象性，即使专门规范这两个事项的条文也仅原则约定双方的意向和遵照的程序，并不针对具体的行政相对人(院系、教师或学生)，因此并不能设立、变更或终止行政法律关系。由此，省校战略合作协议不构成一项行政合同。2.省校战略合作协议是否为民事合同中华人民共和国民法通则第85条规定，合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议。合同法第2条规定，合同在本质上是“平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。合同作

10、为一种民事法律行为，是当事人协商一致的产物，是两个以上的意思表示相一致的协议。就省校战略合作协议而言，政府和高校本身具有民事主体资格，双方签署协议的过程也符合邀约、承诺的过程。是否构成民事合同，需要进一步考察是否具备合同的必要条款，即能否最低限度的确定协议的“标的和数量”。实践中，省校战略合作协议的磋商过程并非建立在明确了所有项目的“路线图”的基础上，一般是双方确定几个关键的合作方向和领域，达成了共识和意向后，通过签署框架协议的方式，搭建一个长期合作的坚实平台，双方分别推进落实具体项目。其次，从技术角度讲，省校战略合作协议有限的条文却涉及非常广泛的领域，几乎不会出现“50台电脑”这类用语，从条

11、文本身很难确认合作细节。即使有个别合作项目已经可以形成“标的和数量”了，通常也不会单独在协议中列举，而是由执行部门另行签订具体项目协议。换言之，从省校战略合作协议文本中找不出标的和数量，因此，严格说来，省校战略合作协议并不构成民事合同。当然，现实中存在极特殊的情况，省校战略合作协议就某一具体事项做出了特别的约定，而且约定得非常明确，明确到可以推导出具体的标的和数量的程度，此时，该项约定本身可以独立于省校战略合作协议，构成一个具有可强制执行的民事合同，具备合同效力。3.省校战略合作协议是否构成框架合同框架合同，又称范畴合同、架构合同，是指为双方当事人之间签订的同一类型合同(个别合同)，提供基本框

12、架(架构)和基本条件的合同。5框架合同本身并不产生独立的义务，只有与同时或事后订立的个别合同结合，它才发挥作用。框架合同并非合同法分则调整的典型合同，而是近年来法学理论界新兴的一种学理探讨。框架合同的典型特征是在于它调整一项长期设定的、持续存在的交易关系，它并不调整具体的权利、义务关系，而只是为将来订立的个别合同设定基本条件和框架，具体的给付和对待给付义务由个别合同来规定。不约定具体的权利义务关系这一点与省校战略合作协议很相似，而省校战略合作协议需要另外的具体合同来落实这一点，看上去也与框架合同和个别合同之间的关系相同。但详细考证可知，省校战略合作协议并非框架合同。第一，尽管框架合同内容的确定

13、性程度可以有所缓和，不像一般合同内容那样严格，但其内容也必须具有相对的确定性或可确定性。6省校战略合作协议内容过于广泛和原则，据文本内容很难推断出将来会落实哪几个确定项目、双方到底有哪些权利和义务。第二，框架协议必须约定订立个别合同，并且框架合同和个别合同的缔约主体是相同的。省校战略合作协议并不一定要求继续订立个别合同，少数情况下会出现“可以由相关具体合作部门就具体合作领域签订协议进行落实”的字句，但显然，该具体合同是由省校下属部门签订的，与省校协议的缔约主体是不同的。第三，个别合同与其框架合同都是同类的，以框架合同的预定的合同条件和原则为依据，而在省校战略合作协议下，如果需要约定个别合同，则

14、会出现多种类的个别合同，受省校战略合作协议不同的条款约束。第四，框架合同的目的是节约反复磋商及缔约的管理、时间成本，尽量简化程序。事实上，省校战略合作协议的签署目的并非如此，在省校战略合作协议框架下推进的每个具体合同，都需要根据涉及的不同领域、类型进行分别磋商，确定合同条件和原则。4.省校战略合作协议为关系契约省校战略合作协议虽不属现行法律意义上的合同，但实践中大量存在，对区域经济社会发展进步、高等教育事业发展也确确实实起到了促进带动作用。对此类协议的性质判断需要跳出传统契约理论的限制，可以借鉴美国契约法学者麦克尼尔提出的关系契约理论。关系契约并不对交易的所有内容条款进行具体详尽的规定，仅仅确

15、定基本的目标和原则，过去、现在和预期未来契约方的个人关系在契约的长期安排中起着关键作用，7这一点与省校战略合作协议具有天然的相似度。进一步对照关系契约的四个特点进行分析，我们可以看到：第一，从关系的嵌入性来看，省校合作双方是出于共赢发展的目的，通过政产学研合作促进地方经济社会发展与高等教育发展的共同举措。省校之间的合作无论从院系、教师还是地方政府机关、企业事业单位的角度考察，交流合作互动非常广泛丰富，交往频繁，可以说“绝大多数互动发生在合约之外”，双方的合作关系主要是以合作、交流等平衡机制作为保障的，双方具有关系的嵌入性。第二，省校战略合作协议的落实是一个长期持续的过程，不同于简单的商业交换过

16、程，而是双方酝酿、培育、打造、评估诸多领域的长期深度合作共赢，进而落实双方的合作意向，省校双方的合作具有长期性。第三，从自我履约性来看，省校战略合作协议的履行并非由法律驱动，而是基于政府的公信力和高校的社会服务职能；特别是对于双方各自的下属部门而言，非因法律机制来贯彻落实协议。如果发生形势或情况变化而不能履行协议内容的情况，实践中也不存在诉诸司法解决机制的现象，都是通过磋商沟通等其他技术手段来处理。第四，从条款开放性而言，省校战略合作协议并不约定具体的合作项目，仅确立原则和目标，在推进落实的过程中，审时度势的开展具体项目合作；省校战略合作协议签署之际，也并不追求对协议的所有细节达成一致，随着情

17、势的变化可以进一步磋商和调整，具有相当程度的灵活性和开放性。从上面分析可以看出，省校战略合作协议在本质上属于一种关系契约，关系契约理论可以为理解省校战略合作协议的性质提供一个很恰当的注解。三、省校战略合作协议的自我履行机制省校战略合作协议作为关系契约的一种，并不以正式的法律机制为中心，而是“主体之间基于未来交易价值的非正式合同，虽然没有正式机制的保护，但对当事人具有强烈的约束力”，8具有自我履行的性质。根据麦克尔尼的观点，关系契约的执行保障有如下三种：一是未来合作价值。关系契约得以执行的最重要保障来自于终止与交易对手的关系，给对方造成经济损失。二是关系性规则。信任、交流、柔性等关系性规则，包括

18、社会过程和社会规则，与正式的制度安排一起，共同保证了关系契约的履行。三是声誉。由于声誉的作用，即使契约不完全，合作的结果仍然可以实现。9结合上节提到的关系契约的自我履行特点，我们可以对照分析省校战略合作协议的履约特点。首先，省校战略合作的签约初衷是发挥各自优势、强强联合，签约之前主体间经历了反复沟通磋商、细致分析论证的过程，真正把双方的需求和资源能力相匹配。不论是“自下而上”的签约过程，即在省校下属部门之间长期密切往来、项目合作广泛而有成效的合作基础后，上升签署省校战略合作协议的模式；抑或是“自上而下”的模式，即双方共同认识到合作的良好前景并达成了共识，通过签订协议进一步推进具体项目合作的模式

19、，“信任”、“交流”等交易规则与正式的制度安排一起保障省校合作协议的履行。其次，政府和高校都是具有一定公信力的具有行政管理职能的组织，出于政府公信力、高校的社会服务职能，双方都以较大的诚意进行省校合作这一具有公益目的的工作，不履行协议会给双方带来很大的“未来合作价值”的损失。最后，省校战略合作协议中一般都约定设立领导小组以及工作办公室，通过互通信息、增进了解、沟通双方、联络工作、协调润滑、排除障碍等制度保障措施，助推省校双方精诚合作、互利双赢。实践中，省校双方也是按照最大诚信原则积极主动地履行协议赋予各方的义务的，履行各自的承诺并不因为法律的强制执行力，也并不借助于法律手段，具有“自我履行”的特点。四、结语省校战略合作协议是省级地方政府和高校之间为了特定公益目的而签署的协议，协议内容具有原则性和抽象性，在现阶段并不构成法律意义上的合同，在极特殊的情况下，特别约定的条款可能单独构成一个合同。尽管如此，学界提出的关系契约理论可以很好地解释省校战略合作协议的签署、协议的内容以及协议的履行机