关于湖流域综合防治与环湖生态保护修复的调研报告

1、关于湖流域综合防治与环湖生态保护修复的调研报告 根据市政协“巢湖综合治理开发”专题调研实施方案总体要求，第一调研组在王世清、许天锡副主席率领下，组织部分市政协委员，邀请相关部门负责同志，于6月初至7月中旬，围绕“巢湖综合治理与环湖生态保护修复”子课题进行了专题调研。调研组听取了市水务局、市农委、市建委的情况通报，对有关新闻报道进行了集中研读，赴xx县、xx县、xx市、xx区及裕溪闸、巢湖闸对巢湖水体、岸线及其汇入河流治理情况进行了实地查看，对我市污水处理厂运行情况进行了视察，对山东、河北、河南等地的湖泊治理经验进行了考察学习，并与环巢湖16个乡、镇、街道负责人进行了座谈。在比较全面了解巢湖水体

2、污染现状及其治理工作进展的基础上，进行了认真讨论，现将调研情况汇报如下： 一、巢湖水环境污染现状及治理进展情况巢湖是全国五大淡水湖之一，湖区面积约800平方公里，岸线长约181公里，流域总面积1.35万平方公里。2011年实施区划调整后，巢湖湖区整体划归xx市管辖，成为我市建设现代化滨湖大城市的重要战略资源。属xx市管辖的巢湖流域河流共有33条，其中主要入湖河流为北部的南淝河、十五里河、派河、柘皋河，西部的丰乐河、杭埠河、白石天河，南部的兆河等，呈向心辐射状汇入巢湖，东经裕溪河流入长江。（以上数据由巢湖管理局提供）上世纪五十年代，巢湖生态环境良好。但随着建国以来尤其是改革开放以来巢湖流域经济高

3、速发展，人口急剧增长，城市快速扩张，巢湖水质污染日益严重。湖体水质呈富营养化状态，流域生态平衡受到破坏，水生生物种类锐减，湖面水鸟甚少，湖泊功能部分丧失，八百里巢湖面积出现退化。当前，巢湖湖区平均水质类别为v类，水质状况为中度污染。其中东半湖呈轻度富营养化状态，西半湖呈中度富营养化状态。在当前监测的8条主要环湖河流中，除柘皋河与白石天河为类水质，杭埠河与丰乐河为类水质外，其他河流均为劣v类水质，属重度污染（以上数据由市环保局提供）。国家、省、市对巢湖污染治理工作高度重视。巢湖作为国家重点治理的“三河三湖”之一，其水污染防治1996年即列入全国环境保护重点工作，也被省、市党代会列为重要任务。近十

4、年来，通过依法关停取缔污染严重的“十五类”小企业、工业企业废水达标排放、城市污水集中处理及流域“禁磷”、巢湖及主要河道清淤等一系列措施，治污工作取得了一定成效。尤其是“十一五”以来，xx市委、市政府高度重视巢湖治理，提出“治湖先治河，治河先截污”的治理策略，以“不让一滴污水流入巢湖”为目标，市城建、农业、环保、水务等多部门加大投入，在污染源头治理和环湖生态修复上采取强化治污目标责任制，严格环评把关，强化污水处理设施建设，编制一河一策，加快入湖河道综合整治，实施水生态系统保护与修复工程，启动农村环境保护和生态建设，开展面源污染防治及加大环境监管执法力度等一系列行之有效的措施，巢湖水污染防治取得阶

5、段性进展。南淝河等入湖河道水质得到改善，巢湖西半湖水质稳中趋好。根据环保部2010年度重点流域水污染防治专项规划考核结果显示，巢湖流域治理成效居“三湖”（其余二湖分别为太湖、滇池）之首。 二、巢湖水环境污染原因及治理工作面临的困难和问题虽然巢湖水环境的污染治理工作取得了一定成效，但其污染现状仍不容乐观。对于污染的形成，主要反映在： 1、围湖造田、围网养鱼对生态系统的破坏。上世纪70年代前，巢湖岸线周围长期进行围湖造田，使环湖自然生态湿地失调，同时为春季蓄水灌溉抬高了湖水水位，使湖内沿岸湿地晒滩和挺水植物生长失去条件，造成湖内生态系统受到破坏。 2、水体封闭造成自净能力减退。1960年以前，巢湖

6、是与长江相通的过水型湖泊。其后为防洪灌溉需要，相继建成大小闸门50余座（数据由巢湖管理局提供），使巢湖湖体流场发生变化，长江倒灌入湖水量由年均13.6亿方锐减为1.6亿方，长江入湖水量为巢湖径流量的45%锐减为5%，巢湖由过水型浅水湖泊改变为人工控制的半封闭性水域，自净功能急剧减退（以上数据由市发改委提供）。 3、巢湖流域工业经济快速发展的同时增加了污水排放总量。巢湖流域是我省经济发展的中枢区域。改革开放以来，巢湖流域工业经济快速发展，工业企业无论在数量上还是规模上都有大量增加，不可避免地加重了巢湖及其支流的污染。xx市、xx县矿产资源丰富，也有部分矿业企业在进行矿业开采时造成生态破坏和水体污

7、染。 4、人口密度急剧增长造成生活垃圾、污水增加。近年来，巢湖流域的经济高速发展吸引了大量人口集聚，人口密度急剧增长。2010年，巢湖流域总人口约1060万人，平均每平方公里承载的人口数为约785人（数据由巢湖管理局提供），尤其是xx市每平方公里承载1万人口，属于人口密度极高地区。巨量的人口聚集必然产生大量的生活垃圾和污水，其中所富含的氮、磷等元素是造成巢湖水体富营养化的重要原因。而沿湖乡镇污水处理设施基本未建，污水直接向巢湖流域排放。 5、农业面源污染未得到有效控制。据有关专家测算，我国农业生产，60%依赖于化肥、农药、地膜等的大量广泛使用。在使作物增产、农民生活水平大幅提高的同时，由于化肥

8、、农药投放量大、利用率低，对农村、农业生态环境造成污染，导致部分富营养成分及有害成分流入巢湖流域，成为巢湖流域污染的重要因素。另外沿湖农村柴草乱堆、污水乱泼、粪土乱倒、垃圾乱丢、杂物乱放、乱圈地、乱搭建和畜禽散养的“七乱一散”现象未见明显改观，人畜粪便等有机肥料被化肥所取代，大部分直接排放，在对土壤成分和农村生活环境造成污染的同时，也加重了水体污染。尤其是畜禽养殖业造成的高度污染，据报道，长江中下游等发达地区畜禽养殖产业正向巢湖流域转移，对巢湖流域水环境的污染不可忽视。面对巢湖流域污染的巨大压力，巢湖水环境治理修复工作还存在诸多困难和问题，主要表现在： 6、重开发利用，轻防治监管。长期以来，对

9、巢湖重开发利用、轻防治监管的情况未得到明显改善。一是利用巢湖进行围湖造田、蓄洪防洪，二是利用巢湖发展围网养殖，三是发展交通航运，造成船舶排放的尾气污染严重，四是进行旅游资源开发，小而散的农家乐、生态养殖、度假村由于缺少规划，导致对巢湖流域水质的污染。五是各级党委、政府在加快发展的压力下，由于重开发利用、轻防治监管，对巢湖水体的保护是开发利用前提下的保护，治理也是开发利用前提下的治理。造成了巢湖流域污染加重。 7、极端气候频发，生态承载能力弱化。近年来，我市极端气候频次增多，一是干旱洪涝对巢湖的生态承载能力提出了更高的要求。二是高温季节蓝藻水华的爆发越来越频繁，社会关注度越来越高。三是源头治理难

10、度加大，过度开发导致生态承载能力弱化，行之有效的治理措施力度不够，凸显出湖泊危机与治理工作的难度加大。 8、治理执行力度减弱，污染防治未能实现良性循环。巢湖治理进程滞后于经济社会的快速发展，流域内污染物排放总量不断增加，总磷、总氮没有得到有效控制，河流、湖底淤泥存积，清淤不彻底，形成污染累积效应。沿湖及入湖河流的浅滩、岸线缺乏植被，进一步影响了水体自净能力和湖区生态平衡。 9、社会管理不到位，影响治理开发工作进展。对于巢湖水体污染治理依靠技术取得突破和成效的预期不断提高。在运用具体的治理技术对巢湖进行治理的同时，社会管理未能相应跟上，导致巢湖流域治理事倍功半。一是管理职能不清晰。巢湖流域的综合

11、管理职能分属省、市、县（区）三级的环保、水利、建设、农业、航运、旅游等多层级多部门，管理职责交叉，“多龙治水”、多头管理造成现阶段管理体制不顺，条块分割。巢湖管理局成立后，按现行文件规定的主要职责既存在与其他部门工作的交叉，又存在职能空白，对实际工作开展造成了影响。二是法律保障不健全。1999年开始执行的xx省巢湖流域水污染防治暂行条例是当前巢湖水污染治理的法律依据，执行13年来对巢湖水污染防治发挥了积极作用，由于2011年实施区划调整，该条例已和现阶段巢湖治理实际情况有所脱节，覆盖面不广，针对性不强，强制性不够，约束力较差，亟需予以修订。8月3日，省政府法制办对巢湖流域水污染防治条例（修订草

12、案）公开征求意见。与目前正在实施的暂行条例相比，该草案明确了监管主体，规划了治理责任，有了很大进步，但在污染治理与开发利用的统筹协调上仍需完善。三是管理力度不到位。环境监控和管理手段粗放，对违法行为依法打击不力，巢湖及主要河流沿岸堤上、堤内私搭乱建现象屡禁不止，沿岸居民和企业向巢湖流域水体内直接倾倒垃圾和排污现象依然存在。南淝河下游两岸整治工作执行力度差距甚大，西岸工程范围内民居拆建速度快、质量好，而东岸尚未实施，形成鲜明对比，影响工程整体实施进度。 三、对实施巢湖流域综合治理与环湖生态修复的建议巢湖流域综合治理与环湖生态修复，需要在坚持以往行之有效的治理手段，保护治理成果的基础上，应在完善法

13、规、创新体制管理，加强防治、生态修复和开发利用三个方面提出以下建议： （一）完善法规政策，创新管理体制1、提高认识，进一步加强巢湖综合治理的组织领导。一是在省级层面加强领导。由于巢湖流域水环境管理涉及诸多部门及六安、马鞍山、芜湖、安庆等地区，建议成立由省政府主要领导为负责人的高规格议事协调机构，参与单位包括省直相关部门、流域内市级政府及巢湖管理局。二是在xx市层面加强领导。建议由市政府主要负责同志直接分管巢湖综合治理和开发利用监管工作的实施，成立市巢湖综合治理委员会，定期召集相关部门召开协调会，解决工作中出现的问题，确保各项工作落到实处。 2、理顺管理体制，明确细化职责。巢湖管理局作为新成立的

14、全国为数不多的大型湖泊综合管理行政机构，要对其充分放权，将人权、财权、监管权“三权”下放，以巢湖管理局为巢湖流域综合治理开发利用监管的主体单位，建立责任追究制度，将巢湖综合治理开发利用监管工作落到实处。进一步明确并落实其管辖范围及管理内容、权限和程序，尽快细化工作职责，减少职能交叉，从而理顺与省直、市直部门的工作关系。实现巢湖流域综合治理开发利用监管工作的统一领导、统一规划、统一建设、统一管理、统一协调，促进巢湖流域综合治理开发利用监管工作顺利开展。同时将巢湖综合治理开发利用监管工作落实情况列入县（市）、区长目标考核，实行“一票否决”和责任追究制。 3、法律规划先行，提供有力保障。建议省政府本

15、次对xx省巢湖流域水污染防治暂行条例的修订不仅要着眼于污染防治，更要对开发利用监督管理行为进行法律约束，在划分三级保护区的基础上，根据形势发展需要，结合xx省及xx市的实际，进一步针对水污染防治、开发利用和补偿监管立法三章，将其内容扩充为巢湖流域综合治理开发利用监督管理条例，作为工作开展的法律依据。同时建议市政府按照可持续发展的原则，尽快出台xx市城市空间发展战略及环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划实施细则，整合各项资源，从我市实际出发，科学规划防治开发利用蓝图，对规划的目标要分步实施，分阶段进行，分任务到人，分项目建设，分时间段完成，做到分工明确、责任明确、思路清晰，有力保证法规的贯彻落实

16、。 4、建立资金统筹调配机制，保证治理资金科学合理使用。当前巢湖治理资金来源多样化，各相关职能部门都有相应资金来源，并且资金使用未经统一调配，一定程度上存在“各唱各的调”。工作步调不一致，缺乏协调，影响了巢湖综合治理开发利用和监督管理工作的开展。建议将多渠道治理资金归口管理使用，成立巢湖流域综合治理开发监管专项基金，由巢湖管理局根据巢湖综合治理开发利用总体方案统一调配使用，实现资金利用效益最大化。充分利用国家政策资金，调动民间资本，建立双轮驱动，国民互动的建设发展运作机制。加强监管、审计力度，保证污染治理和开发利用资金的科学使用。 5、建立生态补偿机制，维护好群众利益。要实现巢湖流域综合治理和

17、开发利用工作的顺利推进，必须得到广大人民群众的支持和拥护。巢湖流域综合治理和开发利用必然涉及到现有产业结构调整、居民拆迁安置等群众切身利益。省政府制订了上下游生态补偿标准，各级党委政府要认真贯彻落实好省政府精神。 6、加大宣传力度，形成社会共识。明确巢湖是合肥“母亲湖”的地位，充分利用新闻网络媒体对巢湖污染治理工作加大宣传力度，在全市中小学开设“母亲湖”教育课程，编写专题教材，每年组织全市中小学生赴巢湖实地体验水环境污染及其治理工作。将每年6月定为保护“母亲湖”宣传月，提高全市人民对“母亲湖”的治理保护、开发利用的思想认识，使生态环保观念入耳、入脑、入心、入户，从而成为每个市民的自觉行为。 （

18、二）加强治理力度，实现巢湖水质明显改善7、狠抓污染源头治理，切实降低污染物排放。进一步加强城市污水处理厂运营监管并对现有污水处理厂进行提标改造，全面增设除磷脱氮设施，新建城镇污水集中处理要同步建设好除磷脱氮设施。对沿湖乡镇、街道的大型工业企业、工业园区、工业聚集区及流域内工矿企业污水处理系统的独立运营情况，监管要及时到位。在沿湖乡镇大力开展“清洁家园、美化乡村”活动中，开展整治七乱一散。在居民聚集区借鉴河南xx市污水处理系统建设经验，采取占地少、投资省、见效快的建设方案，按xx县区标准实施污水管网及污水处理厂建设，不留空白。加大对沿湖乡镇污水处理厂建设、营运资金的投入。对分散居住的区域，结合改

19、厕、改水、改路要求，推广应用大圩乡沈福村污水处理净化水质经验及井岗镇垃圾收集处理经验，因地制宜处理好污水和垃圾。 8、加快农业产业结构调整，实现沿湖生态良性发展。加强产业引导、政策宣传和资金支持力度，全面推广测土配方施肥新技术，大力推广滴灌技术，科学合理使用化肥、农药、农膜。积极研究秸秆无害化处理方法，大力推行退塘还湖、退田还湖。建议xx市可执行严于省定三级保护区的标准，在环湖沿岸2公里范围内严格限制农家乐、渔家乐项目开发，严禁畜禽养殖，2公里3公里内严格控制规模畜禽养殖，3公里外积极推行生态养殖、集约化、规模化、规范化发展。实现传统农业向现代农业转变，传统农民向新型农民转变，新型农民向新市民

20、转变，农业生产小而散向规模化生产经营型转变，沿岸低洼地带的农田向保护区及湿地公园转变。环巢湖生态渔业建设和发展“十二五”规划应吸取滇池渔业污染教训，严格按照省、市三级保护区相关规定，结合湿地公园建设发展水产养殖业，通过国际招标，邀请权威专家对环巢湖生态渔业建设和发展“十二五”规划进行进一步科学论证。 9、对巢湖流域河流水质进行严格目标管理，切实改善巢湖流域河流水质。突破行政区划限制，在全流域全面实施入湖河流截污工程，切实做到不让一滴污水流入巢湖。全面实施河道整治工程，加大推进力度，对堤内、堤上民房依法全面拆除。在入湖主要河道及其重要支流旁划定保护区，大力建设生态防护林，保护及涵养生态水源。在巢

21、湖流域适宜范围内全面修建生态湿地，逐级净化水质。 10、加大南淝河下游两岸治建力度，保证工程整体进度。尽快启动东岸整治工程，建议市、县（区）一要加大资金投入，建立南淝河治建专项资金和其他融资渠道，确保治建工程的顺利进行。二要加快南淝河东岸堤上建筑物和违章建筑物的依法拆除速度。三要认真落实省、市有关规定，规划好南淝河下游两岸，以最好的规划、最快的速度、最短的时间、最好的质量、最佳的效果建设好南淝河下游两岸。 11、全面实施河、湖清淤工程，降低污染物蓄积。在资金、技术充分准备到位的前提下，经过科学规划、科学论证和科学实施，在今冬明春枯水季节对巢湖及主要入湖河流开展清淤大会战。清淤工程实行区域性包干

22、责任制，沿湖修建生态护坡并对丙子万年埠试验段、滨湖试验段成功的工程经验进行推广应用。抬高生态修复区基底，大面积修复建设湿地。对清出的淤泥资源进行开发利用。借鉴上海横沙岛和南京玄武湖清淤成功经验，在组织国内外专家进行充分科学论证的基础上，科学选址，利用淤泥堆岛建林。探索巢湖流域淤泥利用新方法，为淤泥处理找到新出路。 12、加大巢湖流域船舶污染整治力度。交通及海事部门要规范港口和水上作业及船舶尾气排放标准，对受油作业、过驳作业和污油接收作业加强监管，严格执行危险货物申报制度，落实港口水域危险货物装卸作业过程中的污染防范措施，加大对船舶污染物直接排放行为的监管力度。制定船舶尾气排放标准，对超标排放的

23、要依法予以惩处直至取缔营运资格。 13、积极推进“引江济巢”工程，提高巢湖水体流动性。“引江济巢”工程是从根本上解决巢湖水体流动性，加强水体置换，提升巢湖自净能力的重要举措。建议省、市两级党委、政府积极向国家有关部门申报建设项目，加快工程项目立项报批进度和建设速度。 14、加强水利设施除险加固，保护巢湖流域人与自然和谐发展。对巢湖流域水利设施运行状况进行定期排查，对存在安全隐患的闸口、堤坝及时予以除险加固，保证巢湖流域人民群众生命财产安全。加强巢湖湖区重要闸口安全运行和维护工作，科学控制巢湖水位，调节蓄水量，为沿湖湿地及生态修复工程长期发挥作用创造良好条件。 15、建立蓝藻爆发预警机制，加强蓝藻打捞力度。针对蓝藻爆发，加强卫星遥测、水文观测、气象预报等工作的监管力度，对蓝藻爆发的时间、地点进行预警。同时建立一支快速反应的专业打捞队伍，在蓝藻爆发出现苗头时进行及时处置，尽量减少蓝藻爆发的时间和范围、降低蓝藻暴发对巢湖水质带来的影响。加大技术攻关力度，为使用科技手段防治蓝藻水华对蓝藻进行无害化处理提供技术支持。 （三）立足生态保护，促进治理开发良性循环。 16、结合环湖公路建设，实施双百工程。在建设环湖观光旅游大道的同时，实施湖区周边生态修复计划。一是建立百里生态防护林长廊。在巢湖周边选取当前生态脆弱地段推广大圩生态林建设经验，经