PPP之——PFI模式介绍

1、PFI模式简介 2资讯2目录CONTENTSPFI基础知识案例研究l 基本概念l 典型模式l 运用原则l 优点与缺陷l 完善与改革3PFI模式的基本概念私人主动融资（私人主动融资（Private Finance Initiative)Private Finance Initiative) PFI(Private Finance Initiative)，常被译为“私人主动融资”或者“私人融资计划”。1992年英国政府在面对控制财政支出和改善基础设施的双重压力下，开始积极考虑如何采取政策将私人资本引入公共建设。在此背景下，英国政府于当年推出了PFI概念，此后逐渐发展成熟。PFI是继BOT之后在发达

2、国家得到普遍应用的又一优化和创新的公共项目融资模式。 英国财政部对于PFI的官方定义为：公共部门以一个长期协议或合同的方式从私营部门购买高质量的服务，包括双方协定的交付成果、相应的维护维修或建设必要的基础设施。该方式的实质就是政府与私营部门合作，由私营部门提供特定的政府公共物品或公共服务，政府直接向私营部门支付费用购买产品或服务，或者授予私营部门收费特许权。 英国学者的三种观点其一，PFI是一种将私有资金和技术融入以往由公共部门负责提供的项目的方式，这些项目包括学校、医院、道路、水利设施等，在PFI项目中，私有部门通常会拥有项目的经营权，公共部门则在规则制定等过程中扮演重要的角色。其二，PFI

3、就是利用私有资金来开发公共项目并使公共设施的提供者承担项目整个生命周期成本以及运营阶段的责任和风险。其三，PFI是一种机制，在这种机制中，私有机构能够把其先进的管理方法和创新的技术应用于公共设施的建设中，政府部门也能够保证其获得更高的投资回报率。4 日本学者井熊均日本学者井熊均 PFI是在原来由公共部门所从事的社会资本整备、运营领域，吸收民间资金和经营方法，以民间为主导，高效率、高效果的进行社会资本整备的一种方法 。 日本开发银行日本开发银行PFIPFI研究会研究会 PFI是将公共项目的设计、融资、建设、运营等业务在一个相对较长的时间内由民间来进行的一种活动，PFI与民营化有着严格的区别：民营

4、化是将公共项目从政府部门严格的剥离开来，而对PFI项目来说，政府部门依旧发挥着很大的作用，如服务购买、事业推进等。56PFI典型类型1)收取费用的自立型(Financially Free-Standing Projects) 私营企业进行项目的设计、建设、融资和运营，通过服务向最终使用者收费来回收成本和实现利润。公共部门仅参与项目的计划和认可，不向其提供财政的支持。例如公立医院的停车场，设定停车费用的上限，由私营企业自由经营，独自承担风险。另外，还有收费桥梁、博物馆等均适用这一类型。2)向公共部门提供服务型(Services Sold to the Public Sector） 私人部门提供项

5、目服务所产生的成本，完全地或主要地是通过私人部门服务提供者向公共部门收费来补偿的。主要包括私人融资兴建的监狱、医院和英国北部的铁路等。3)合营企业型(Joint Ventures) 由公共部门和私人部门建立联合体，共同出资、分担成本和共享收益。公共部门对项目的非经营部分(解决交通拥挤、地域再开发等)给予一定的补助，项目的运营则由私营企业进行。为了使项目成为一个真正的PFI项目，项目的控制权必须是由私人部门来掌握，公共部门只是一个合伙人的角色。 7PFI模式的运作方式 DBFO：Design, Build, Finance and Operate 私人部门负责完成项目的设计、建设、融资和运营，并

6、且通过提供服务来获得政府或公众的付费，实现收入和完成利润目标。 私人部门在项目的建设期是不能得到项目服务购买者的“预先支付”的，但是在项目建成后的整个寿命期内根据项目资产的效用、提供服务的可用性和执行的情况获得支付。 DCMF：Design, Construct, Manage and Finance BOO：Build, Own and Operate BOOT：Build, Own, Operate and Transfer8PFI模式相关法规 英国英国(Standardization of PFI Contracts Version) 1999年7月 财政部 PFI合同标准文本第1版 2

7、002年12月 英国政府贸易办公室 PFI合同标准文本第2版 2004年4月 英国财政部 PFI合同标准第三版 日本日本 1999年 日本国会颁布 民间主动融资法 20012004年公布的一系列文件指引： (1)PFI项目的风险分配指南 (3)PFI标准合同文本 (2)PFI项目价值评估指南 (4)PFI项目运营监控指南。 9PFI模式适用条件 需要私营企业参与私营企业能独立运营并提供优质的服务。公共部门则通过合约来制约私营企业。风险可向私营企业转移把握设计、建设运营 需要 残余价值 技术革新 规则(计划认可等)资金筹措等的风险，并进行适当地划分。项目具有市场市场上存在参与投标的竞争者。10P

8、FI模式适用条件：VFM(Value For Money) 效用最大化，在支付资金一定的情况下，获取最高价值的服务。VFM 通常作为公共投资的比较指标使用，以采用PFI 模式的高速公路为例：1. 首先计算出公共部门自行建设、运营道路的公共部门费用标准PSC (Public Sector Comparator)；2. 然后计算基于PFI合约的全寿命周期成本LCC（Life Cycle Cost）；3. 最后将PSC与LCC进行比较，根据比较结果来选择是公共部门直接投资还是采用PFI 方式。11PFI合同主体 政府部门政府部门政府部门包括最终的使用者，因为政府部门代表了最终使用者的要求。 PFIP

9、FI承包商承包商和政府、有关当局、其他公共团体或者是法定部门签约的单位或个人，在PFI模式下提供服务。 其他利益相关者其他利益相关者包括诸如高级融资贷方、为公共设施的建设和运营提供产品和服务的供应者等。1213PFI合同主体相关关系PFI承包商与政府部门 PFI承包商与政府部门之间是承包和发包的关系。政府部门是服务的购买者，而PFI承包商是服务的供应者。他们通过PFI合同确定双方的权利义务关系。PFI承包商与其他利益相关者 PFI承包商与其他利益相关者之间的关系主要有：承包与发包关系、委托与代理关系、借贷关系等。银行或金融机构与政府部门 银行或金融机构与政府部门的关系主要是通过直接协议(Dir

10、ect Agreement)联系起来。直接协议的签订主要是为了保护银行或者金融机构的利益。政府部门向借贷机构承诺将按与PFI承包商签订的合同支付有关费用，如果PFI承包商在PFI合同下违约造成合同终止或终止的威胁，那么银行或金融机构有权介入PFI合同，对合同的终止进行一定的限制。14英国PFI合同标准实施流程提出商业需要可选择方案的研讨。代替方案的评价。考虑控制预算办理正式手续。成立项目小组在欧洲共同体官方报纸刊登招标公告，公告中标者的选拔程序投标者的事前审查最终投标者的选拔进一步深入研讨,和公共部门独立实施的场合PSC 进行比较和投标者进行交涉。明确要求提供的服务、期限、支付方法等合约条款和

11、竞标评价基准。这个过程一般需要34 个月。合约条款的进一步研讨,投标者提供最终方案。选拔最终中标者并进行财务条款的交涉。查验风险是否转移,VFM 是否最大化签定合约后,在欧洲共同体官方报纸上对此进行公告项目的全管理15PFI与BOT的区别1.PFI和BOT的概念界定 BOT是政府部门通过特许权协议，授权项目发起人进行项目的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取适当的费用，由此回收项目的成本，并获得合理的回报。特许期满后， 项目公司将项目免费移交给政府。BOT旨在公共设施的最终拥有。 PFI是公共部门基于一项长期协议以合同的方式从私人部门购买高质量的服务，包括双方一定

12、的交付成果、相应的维护维修或者建设必要的基础设施，以充分利用私人部门由于私人融资必须承担风险从而产生激励的管理技能。更强调民间资金的主动介入，政府的目的在于获得有效的服务，而非最终的设施所有权。16PFI与BOT的区别2.PFI和BOT的应用领域 BOT模式主要用于基础设施项目，包括发电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供水和污水处理设施等，这些项目都是一些投资较大、建设周期长和可以自己运营获利的项目。 PFI模式运用项目非常多样化：大的项目可能来自国家重点领域如国防部，例如空对空加油罐计划、军事飞行培训计划、机场服务支持等；小的如公共服务设施建设，如教育或民用建筑物、警察局、医院能源管理

13、或公路照明，甚至包括公路、监狱和医院用楼。17PFI与BOT的区别3.PFI和BOT项目运作方式 BOT与PFI项目的参与各方中存在许多相同或相似的地方，例如在两个项目中都存在作为采购者的公共部门、项目公司、贷款人、投资人、承包商、运营公司、供应商、保险公司等，并且他们在两个项目模式中所扮演的角色本质相同。 二者运作程序和方式的不同点有：( 1)公共部门与项目公司之间的合同类型不同，BOT项目是特许权合同，PFI项目是服务合同；（2）PFI是服务合同，因此项目中一般会对设备管理和维护的供应商提出特别的要求；( 3) PFI项目中一般会存在信用评级和增级公司对项目公司发行的债券提供信用保证。18

14、PFI模式的显著优点PFI有非常广泛的适用范围，不仅包括基础设施项目，在学校、医院、监狱等公共项目上也有广泛的应用。在英国,PFI模式还被用于国防训练、政府部门的设备改造、政府的公共住房开发、城市的重建等项目。推行PFI模式，能够广泛吸引经济领域的私营部门或社会投资者参与公共物品的产出，这不仅大大地缓解了政府公共项目建设的资金压力，同时提高了政府公共物品的产出水平。吸引私人部门的知识、技术和管理方法，提高公共项目的效率和降低产出成本，使社会资源配置更加合理化，同时也使政府摆脱了长期困绕政府的项目低效率的压力，使政府有更多的精力和财力用于社会发展更加急需的项目建设。PFI方式最大的优势在于，它是

15、政府公共项目投融资和建设管理方式的重要的制度创新。它在英国的多年实践中，被认为是政府获得高质量、高效率的公共设施的重要工具。19PFI模式显著缺陷PFI模式采购招标阶段流程过于复杂，使项目进展缓慢，交易成本高昂，反而降低了项目服务的物超所值（VFM）。PFI的合同是政企双方经过艰难谈判的结果，一旦获得确认并签订，在项目实施运营阶段就难以变更，政府如要修改服务要求，会非常困难。对项目最终服务对象纳税人而言，项目在未来二三十年内的总负债和总回报不透明，债务实际上最终转向纳税人，收益回报却被投资人独享。政府过于依赖或信任私人部门的风险承担能力，向私人部门不适当地转嫁风险，私人部门借机提高风险收益，最

16、终向公共部门提高要价。PFI模式的高杠杆率（股本仅占10%，其余90%市场融资）。如果项目损失，私人投资者损失不大；如果项目成功，私人投资者偿还债务后，会获得很高回报。20PFI模式的完善与改革1.整合政府账户整合政府账户 2011年7月，政府公布了对英国整体政府账户的债务评估，走出了透明PPP/PFI项目债务状况的关键一步，整体政府账户整合了1500个机构，从中央政府、受托的行政部门、医疗机构、地方政府到国有公司。整体政府账户按年度并根据国际财务报告标准，公布各地PFI项目的债务和政府的履约承诺。2.推动运营类推动运营类PFI项目的节约成本计划项目的节约成本计划 2011年7月，英国政府推行

17、了一项名为“运营类PFI项目节约成本”的计划，力图使全英正在运营的PFI项目能节约15亿英镑的成本。成本节约的方法包括对PFI资产高效又灵活多样的使用、重新梳理服务的范围、重新审核融资和管理成本、政府分享企业盈利以降低融资成本等。至2012年底，该计划达成了超过15亿英镑成本节约的目标，另有10亿英镑的成本节约计划还在商洽中。21PFI模式的完善与改革3.废除政府对废除政府对PFI项目评级制度项目评级制度 为了在项目遴选上创造公平竞争的环境，英国政府废除了PFI项目评级制度，要求各级政府在PFI项目选择上要优先排序并有所取舍，这促使政府务必研究项目的经济状况，作出同类比较，要求政府发包方仔细选

18、择实施路径以达到最佳的VFM。4.重大项目的审计与核准重大项目的审计与核准 为确保 PFI项目在采购过程中路径合理，执行高效，英国中央政府2011年4月启动了新一轮综合审计和核准安排，要求重大项目进行三个阶段的审核，即战略规划阶段、实施方案阶段和具体实施阶段。22PFI模式的完善与改革5.PPP项目临时借贷计划，政府资本金注入和英国担保计划项目临时借贷计划，政府资本金注入和英国担保计划 英国中央政府为PPP/PFI项目启动了一系列财务支持计划，包括中央政府向PPP/PFI项目临时性贷款、对一些PFI项目注入资本金。 2012年7月，中央政府启动了英国政府担保计划，促使一些有全国性影响的基础设施

19、加快建设进度。尽管面临信贷市场波动，但政府提供了总额400亿英镑的担保，保证一些重要项目顺利开工。6.启动启动PF2模式模式 针对以往PFI模式的不足，英国政府在结合各部门意见和上述改革措施和经验的基础上，推行了第二代PPP/PFI模式，简称PF2模式。英国PF2模式的最大特征是政府参股投入部分资本金，以此为基础形成有效机制，化解了PFI模式的问题。 23运用PFI模式取得的成效 英国PFI在其发展的20多年过程中，有超过700个项目完成了融资，共吸引私人投资近550亿英镑，较大程度地缓解了英国政府的财政压力。根据IUK的统计数据，PFI融资方式已占到英国全部基础设施融资建设的10-13%。据

20、英国财政部的项目抽样调查，所有PFI项目的成本都在公共部门的预算内，89%的项目都能按时或提前完成，77%的公共部门管理人员认为PFI模式的项目满足了他们提出的初期期望，实现了很好的成效。而在引入PFI模式之前，有统计数据表明，70%的项目不能按时完成，73%的项目超出预算。24运用PFI模式的案例案例：1北威尔士道路A55项目 北威尔士道路(A55)的建设采用PFI方式。威尔士省基于DBFO模式，将项目的设计、建设、资金筹措、运营委托给私营企业。私营企业进行道路的建设，并对建成后的道路进行长期的管理。在合约期间(30 年)，根据预计的通行车辆数(影子通行费用)向政府收取费用，回收投入的资金。合约期满后，将道路引渡给道路厅。A55 道路是威尔士省初期的PFI项目。2