社区党组织在社区治理中的角色探析

1、社区党组织在社区治理中的角色探析普登学/谢晓春【专题名称中国共产党【专题号】d2【复印期号】2008年03期【原文出处】廿肃理论学刊（兰州）2007年6期第5457页【作者简介】普登学，廿肃联合大学副研究员。（兰州730000）;谢晓春.党的建设杂志社副编审。（兰州730030）【内容提要】社区建设的目标导向是构建多元的协同治理模式社区多元治理主体的分工与合作，使社区党组织在社区中处理爭务所需 要的资源从单一的组织资源发展到需要通过调动组织资源.社会资本.经济资源以及政策资源等才能得以实现，这就要求 社区党组织必须找准角色，明确定位，在实际工作上要采取各种有效的措施增强党组织的影响力和渗透力，

2、充分发挥领导 核心作用。本文从社区治理的含义及基本形态.社区党组织在社区治理中的功能定位.正确处理社区党组织与社区多元治 理主体的关系三个方面，对社区党组织在社区治理中的角色进行了较为深入的分析。【关键词社区党组织/社区多元治理主体/角色定位中图分类号d267 文献标识码a 文章编号1003-4307 （2007） 06-0054-04我国的社区建设是对传统的街居体制的扬弄.只目标导向是构建多元的协同治理模式.即构建政府、自治组织.非营利 组织.党组织多维的权力框架，它对于建立良好的社区秩序.解决复杂的社会问题具有明显的优势。从1996年我国正式炭出社 区建设以來，与社区建设相伴的社区党建，突

3、破传统的基层组织建设模式.枳极适应社区建设盂耍，以社区居民为本，不断创新 党建工作格局.推动了社区建设的健康发展。随着城市发展和城市管理体制改革的不断深入.社区治理呼z欲出.如何从社区治 理结构的基本形态出发，发挥社区党建对社区工作的辐射和支撑作用就成为社区党建工作的瑕点和难点，而明确社区党组织在社 区治理中的角色定位则是最基础性的工作。%1. 社区治理的含义及基本形态20 |比纪90年代以来，国际上开始流行使用governance这个词汇来形容公共政治和社会申务的管理，governance即为 “治理” o这是现代公共管理上的一个具有革命性虑义的变化。所谓“治理”，依据全球治理委员会的定义是

4、指：“各种公共的 或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是便互相冲突的或不同的利益得以调和并ii采取联合行动思维持续的 过程。这既包括有权迫使人们服从的止式制度和规则，也保留各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。” 1从这 个意义上讲，社区治理可以理解为一定地域范围内政府、社区组织.社区居民共同管理社区公共事务的活动.是不同治理主体依 靠资源，进行互动的、以地域为基础的相互作用模式。社区治理的最佳状态就是实现善治，即在最大限度地增进公共利益的目标 下，建立政府与民间社会之间的合作关系，它的木质是政府与公民社会对公共爭务的合作管理。所以，善治的思想超越了以往的 政府行政管

5、理到位的理念，而是強调公民自治和对政治的有序参与。2我国社区治理的基本形态经历了三个阶段3： 是行政型社区一一政府生导型的治理结构形态。其主耍特点是：社区 治理主体是政府组织，社区治理的方式主耍是以行政管理手段为主。政府主导型的治理结构形态虽然能够发挥出政府组织动员社 会资源和社会力址的优势.在短时间内体现出社区建设的效率.但是.它对社区口治能力的捉高利社会治理能力的培育是不利 的。二是合作型社区- 政府推动与社区自治结合型的治理结构形态。只基本特点是：社区治理的主体由政府组织扩展到社区内 的自治组织与非政府组织.社区自治能力得到加强，社区的资源投入逐渐向影渠道的资源投入发展。在这一阶段.政府

6、组织逐渐 让位于社区与社会组织，政府组织与社区组织的关系由领导.控制向指导.协调与合作的方向发展：城市政府管理层级减少，从 而完成了政府组织的简化与职能转变的过程。三是自治型社区- 社区主导与政府支持型的治理结构形态。自治型社区治理结构 形态的主耍特点是：社区治理的主体是社区自治组织与社会组织.社区内的各种组织组成资源互补.信息互通并具有一定灵活性 的组织体系，政府从法律.制度上为这些组织的发展炭供保障，同时，政府又通过法律、制度对社区组织进行监督和管理。在这 阶段城市政府管理层级减少、效率提高。目前，我国学术界对城市社区治理结构形态有三种不同的观点：一是主张强政府、强社会的政府主导型治理结构

7、。这一 治理结构主张市级政府.区级政府向街道办事处赋权、分权，将现在的街道办事处升格为一级新型的街区政府，将原來的城区政 府改为市政府的派出机构，负资协调市政府和街区政府的关系，在街区由居民直接选举产生“街区居民代表大会"加强对街区 政府的民主监督，培育街区企业组织和志愿者组织，朋担从街区政府剥离出来的经济职能和社会职能，实现补会的自主管理。 政府主导型的社区治理结构比较适合现阶段的中国国情，有一定的可行性，但不利于社区未來的发展。在这一体制下政府难以 超脱各种利益群体，专事履行公共管理的职能，强社会的目标也就难以实现。5二是主张社区主导与政府支持的小政府.大社 会的自治型治理结构。

8、这一治理结构强调政府和社会的分权，认为社区自治组织和社会组织应是社区治理的主体，它们在社区治 理中具有根本的作用，政府的功能仅在于提供傅弈规则和基础性、普适性的公共产品。由于社区自治型的治理结构脱离了当代中 国的现实，在现阶段缺乏实施的制度条件和社会环境。三是主张政府推动与社区自治相结介的合作型治理结构。这一治理结构主 张政府组织通过向社会赋权分权，把原先曲政府组织承扣的社会职能交itl社区内的社会组织来承赛!，在政府职能转变的同时，不 失时机地强化社区组织的自我管理.自我服务.自我教育的职能。在这种治理模式中.政府组织和只他组织z间的关系将不再是 单纯的管理与被管理的关系，而是合作协商、指导

9、监督的关系，这就要求政府不能以简单的刚性的行政手段来处理各种多样化的 覆杂的社区公共申务，而是要通过和与此公共爭务相关的各方而组织沟通、协商.合作来实现社区的h标。6这是一种佼为理 想的社区治理结构.但它需耍相直的法律保障。%1. 社区党组织在社区治理中的功能定位我国的社区治理是在全能政府失灵及“单位制”解体的背景下开展的。随着我国社会经济.政治体制改革的深入，社区 治理的主体开始由政府这一惟一主体向多元主体发展.社区内的党组织、政府.居民委员会.营利组织、非营利组织以及社区居 民成为参与社区事务治理的主耍力竝。从实践来看.目前我国大部分社区已形成r “四大系统"即行政管理、社会服务

10、.自治 参与、党的工作，一些社区还尝试网搭化管理形成了四大网络结构，即行政网络、市场网络.社会网络和党的网络。党的网络 是独具中国特色的组织网络，由于它具有独特的政治优势和行动能力.所以能在前三个网络中起到统筹协调、领导各方的强大功 能。从善治理论来分析.目前社区治理的重点是不同组织系统的网络建设形成政府、市场.社会具有不同组织功能的体系.一 旦社区出现某种公共需求，不同的组织便以各门的机制做出反应，发挥作用.一起合作解决问题。而在这种治理结构中.党组织 无疑处于核心地位，发挥领导核心作用。在社区治理主体多元化的形势下，不同主体在社区生活小各有其功能或职资，党组织也同样如此。社区党组织作为社区

11、 治理主体之一，发挥领导核心作用，主要表现为制度建设、政治领导、利益协调以及思想引导等。1 制度建设。社区是一个非行政性权力空间，在这种“扁平化结构”中，最强有力的领导核心地位体现为制定规则的资 格，最有效的领导作用就是保证其他主体遵守已制定的规则。因此，在社区中，党组织耍在建制度、立规矩上有所作为，确保党 组织在社区建设中成为主要的制度性资源的來源，主动抢占制度建设的制高点，通过制定规范性平台，來整合和构遗社区组织体 系及其运作规则，建立和完善包括协调机制.服务机制、约束激励机制、保障机制在内的社区党建工作机制；创新整合社区党组 织系统的载体，构建“纵向到底、横向到边、管理有效"的

12、社区党组织网络系统，完善社区社会规范体系，加强和完善维护社区 稳定的保障体系。72政治领导。在社区治理中，党的领导主要是政治领导。一是体现在决策上的把关作用。社区党组织要从绝大多数社区 居民的共同利益出发，把贾彻党的路线、方针.政策与维护社区居民的民主权利和共同利益仃机地结合起来，对社区居委会通过 的瑕大申项进行内容和程序上的把关，力求做到决策过程中的杈威性与科学化.民主化的统一。二是体现在对社区内各类组织以 协调、对话为主的软控制上。三是体现在对社区自治组织开展自治活动的引导上。社区党组织耍充分了解.尊垂社区自治本质， 即使在当前社区向治功能不足，不得不需要党和政府自上而下推动社区发展的惜况

13、下，社区党组织也不能予以包办，而是要通过 积极健全和完善社区基层民主管理体制，保证社区居委会“自我教有、自我管理、自我服务"的居民自治组织的法律地位.培育 居民自治惫识，养成自治能力，使居尺惯于和袴于通过居尺大会或代表大会（居民门治议事机构）及居尺委员会（居民门治执行 机构）行使自治权，在自治中推动社区发展。3利益协调。政党是公共权力与民众的中介。尺众的利益诉求，-般主要是通过政党输送到公共权力系统中，从而彫响 公共政策的制定和执行。中国共产党是中国鼓广大人尺根本利益的代表者，社区党组织直接面对群众利益的分化和冲突，因此， 在利益的表达和协调中起着卜分重要的作用。党履行利益表达功能需

14、要与其所代表的艮众之间建立良好的沟通渠道，保持对艮众 惫愿变化的敏感性，才能保证尺众的利益、惫愿和耍求得以真正的实现。-般而言，公尺以非政府组织或团体组织为中介來表达 自己的利益耍求，耍比分散的个人行为更为有效；对政府而言，与合法的组织进行磋商，更有利于型握和了解民众的总愿。公民 有组织地参与公共申务是现代政治发展的必然趋势。社区党组织对此要敏锐把握。社区是社会转型时期城市社会矛肝的聚集区， 社区党组织既耍充分发挥现有利益表达渠道的功能，也耍随利益群体的发展变化而创造新的表达渠道，以増进上下左右的利益沟 通，减少不同利益群体之间的燃擦与冲突，实现全社会的利益共识。通过构建有效的利益表达制度，既

15、可以沟通政府与不同群体 及其成员的联系，又能使各利益群体z间的关系得到协调和规范，避免具有破坏性的利益表达方式和行为的出现。随看市场经济的发展和经济形式的筋样化以及经济收入差距的拉大，社会利益迅速分化，利益冲突日益加剧。利益的协 调就成为政治生活屮越來越急迫的课题。建立利益平衡机制，使各种群体的利益都能在法律的范脚内得到有效保护，便成为中国 在实现现代化的进程中，加强执政功能建设，巩固执政的社会基础最車耍的坏节。当前，随着下岗人员的増筋，越來越需耍尽快 建立完善的社会保障体系，同时，也耍切实提高弱势群体或低收入群体在国家政治生活中的地位，在国家决策层耍有他们的利益 代表，耍有他们的声咅，使他们

16、在同其他群体进行政治博弈的过程中有实在的力量來进行自我保护，并对损害本群体利益的行为 能给以有力的制止和反抗。社区党组织无疑将更有利于整合社区内的各种资源，反映各层次群众的利益诉求，协调社区内的各种 利益。4思想引导。社区是一个异质性.多元性的集介体，其成员所具有的思想的复杂性也将是长期的。在这种惜况匚决定 了社区党组织在社区各类组织、样众的思想教育工作中必须发挥思想上的导向作用。社区党组织要通过传播及发展先进的社会主 义文化，引导社区广大居民群众的思想认知：同时通过各种切实有效的途径宣传党的基木理论、路线.方针和乘大政策，并成功 地为居民群众释疑解惑，从而使广大居民群众形成对党的基本理论、路

17、线.方针和垂大政策的理解和认同，以及对党在整个国家 和基层社会的领导的支持和拥护。三、正确处理社区党组织与社区多元治理主体的关系治理理论强调公共权力的筋元性、政府能力的有限性和各类主体的相互依赖性。因此，社区治理的口标就是通过元权 力对社区公共出务的参与，在多元权力格局职贵分明而又相互依赖的基础上整合社区资源，满足居民需求.维护公共利益，推动 社区发展。社区党组织只是社区治理的主体之一，只有正确处理社区党组织与艮他治理主体的关系，并与其他主体持续互动.协 调合作，才能实现社区有效治理，促进社区发展。一是要建立良好的社区治理秩序。在社区多元治理主体中，政府.营利组织.非营利组织（包括居民自治组织

18、）、社区 党组织等都是重要的治理主体。社区党组织是社区治理的主导力量，它在社区中的组织能力、资源动员能力和号召力是其它社会组织无可替代的。它通 过贾彻执行党的路线方针政策和法律法规在社区中的实施，通过在社区建设和社区治理中发挥决策、设计作用.战斗堡垒作用和 党员的先锋模范作用，对社区中的多元治理主体起统领和核心作用。政府在社区治理中担任着重耍角色。口前我国社区建设依然需耍政府为其提供政策法规支持.财政支撑、福利性服务、 组织动员.公共安全等。社区自治组织在本质上不是去行政化的完全自治，它不能也不可能打斥政府作为多元治理主体参与互动 治理。但政府的治理需耍法制明确治理的边界以及实现公尺的有效监督

19、。非营利组织是社区治理的車耍力量非营利组织（npo）指的是不以营利为口的、不从事利润分配、独立于政府和市场 之外的具有志愿公益性的社会组织。npo在务元互动的社区治理中发挥着不可替代的作用，它与社区善治z间有很强的相关性。 但在社区治理中，mpo的发展，需要加强政府的管理和有序引导，实现党纽织的思想和组织渗透。社区治理也离不开营利组织的参与。在社区治理中，营利组织通过互黑互利的方式参与社区治理，同时以志愿服务的组 织形式为社区提供扶贫济困的公益服务，在社区治理中发挥着不可忽视的作用。8二是社区党组织耍处理好与社区自治组织的关系。社区自治是优化社区治理结构的关键，也是社区治理的深层次延展。 居民

20、委员会和居民代表大会是社区居民白治组织，由于我国城市居民白治组织的发展尚处于初级阶段，因此加强社区党组织对社 区白治组织的领导，是社区自治组织建立和健煤发展的很木保障。但ii询一些社区党组织领导职能的增强往往以居民委员会职能 的弱化为代价，社区自治组织成为社区党组织的执行机构，这是与社区自治相背离的。社区党组织耍正确处理与社区自治组织的关系，既不越位.也不缺位.耍正确履行领导职资,不直接于预居民委员会对 于社区日常事务的管理.支持和保证社区居委会的依法口治.同时耍动员和团结社区党员和群众积极投身于基层民主政治建设， 建立和完善居民代表大会和居民委员会等社区白治组织：耍加强对社区自治组织的领导.

21、保证社区自治组织活动的正确政治方 向：耍支持社区自治组织开展营造社区共同体的各项活动.増强广大居民的社区认同感：耍监督社区自治组织的活动，督促居委 会切实履行职责，搞好社区服务和社区管理等。通过支持和保证社区居委会的依法门治.实现动员社区力屋、依靠社区力屋.利 用社区资源.解决社区问题、建设美好家园的口标，促进基层民主政治建设。三是枳极引导和推动非营利组织(npo)的发育和发展。非营利组织既能弥补市场失灵，又能弥补政府失灵，还能极大 减轻社会管理的成本。它主耍从事非强制、非邹级和非嬴利趋向的社会公益性活动，是由社会奉献的道徳力量所驱使。因此,非 营利组织的发育与否已被联合国作为判断一个国家和地区社会资本高低的主要依据。9同时，非营利组织的发育和发展，耍求建立党与社会的新关系。在计划经济时代，党与社会的关系是建立在“单位制” 的基础上的，随着“单位制”的解体和“单位人”向“原子化的社会人"的变迁，党和社会的关系无疑变得食益复杂起来。今天 党仅仅通过企业.学校.医院等单位已经很难全而正确地认识社会以及把强各个社会群体的实际需求和很难把自己的政治 影响和社会影响全面地覆盖到各类社会群体。这就要求我们党主动