农民工失业保险问题探究

1、我国农民工数量众多，他们在我国经济社会发展过程中发挥了不可替代的 关键作用，而然他们的权益往往得不到有效的保障，是极易受到大面积失业影 响的社会弱势群体。随着我国改革开放的不断深入，农民工失业保险制度建设 长期缺失的现状与经济社会的发展越来越不合拍，因此，从我国国情和农民工 实际出发，尽快建立健全农民工失业保险制度，实际有效地解决农民工劳动权 利。解决农民工基本生活的保障问题，不仅是必要的，而且要很快的落实行动。【关 键 词】农民工；失业保险；制度建立完善abstractpeasant workers and the more the belong to the disadvantaged g

2、roups in our country, on the one hand, they play a role in the process of in today's economic and social development is more and more heavy, on the other hand, is the most protected their rights and interests, it is easy to vulnerable groups of large area affected by the unemployment. with the d

3、eepening of the reform and opening up, china's migrant workers lack of long-term unemployment insurance system construction of the present situation and the economic and social development is more and more out of step, therefore, from china's national conditions and reality, migrant workers

4、to establish peasant workers unemployment insurance system as soon as possible, the actual effectively solve migrant workers labor rights. solve the problem of migrant workers basic life safeguard, is not only necessary, but also to the implementation of the action soon.keywords:peasantworker； unemp

5、loyment insurance； system to establish the perfect目 录一、我国农民工失业保险的制度和建设的缺失(6)(%1) 我国农民工失业保险制度(6)(%1) 我国农民工失业保险制度建设的缺失(7)二、我国农民工参加失业保险的情况与必要性(8)(%1) 农民工参加失业保险的必要性(8)(%1) 农民工参加失业保险的现状及问题(9)(%1) 对农民工参加失业保险方式的构思和建议(9)三、完善我国农民工失业保险制度的主要思路(10)(-)相关政策的制定和实施须因“类”而异、因“类”制宜(10)(%1) 从实际出发为农民工定做缴费基数和缴费比例(10)(%1)

6、 还”促进再就业功能于失业保险制度(11)(%1) 政府的监管和管理是必不可缺的(12)(14)参考文献农民工失业保险问题探究-、我国农民工失业保险的制度和建设的缺失（一）我国农民工失业保险制度随着城市化和工业化进程的不断加快，农民工已成为我国城市劳动力中不 可缺少的一部分，儿且所占比例不断提高。在社会经济飞速发展和对劳动者综 合素质要求越来越高的今天，农民工面临严重的失业问题，风险比较大。，在 1999年我国政府决定将农民工同其他劳动者一样也纳入了社会失业保险制度覆 盖范畴。那么，目前的失业保险制度能否够满足广大农民工的需要?能否最大程 度的保障农民工的权益？从现行的农民工失业保险与城市职工

7、失业保险两种制度的进行比较来看， 有差异和统一两种模式。根据农民工缴纳失业保险费的不同又可将统一模式区 分为政府推动型和自主选择型这两种模式。差异模式差异模实际上是对农民工的失业保险与城镇职工的失业保险区别对待。1999年我国颁布实施的失业保险条例规定的就是这种模式：“城市企事业 单位的职工根据本单位工资总额，按照2%的比例缴纳失业保险费，而短期招聘 的合同制农民工自己不需要缴纳失业保险费，农民工在劳动合同期满之后没有 继续和所在单位签订合同、或被用人单位提前解除劳动合同的农民工，如果在 本单位工作超过1年以上，而且已由所在单位缴纳了失业保险费的，当地社保 部门根据本人工作年限，一次性发给相应

8、数额的生活补助费。具体的办法和补 助标准由省（市）一级人民政府根据实际规定。”我国大部分省份在农民工失业保险中使用的都是差异模式。比如山四省采 用的就是这种模式，农民工与城镇职工相比较，正是由于农民工自己没有缴纳 1%的失业保险费，他们的生活水平远远低于城镇职工，而且为农民工提供再就 业的政策也不能与城镇职工相提并论。统一模式统一模式也就是农民工在失业保险费的缴纳标准与政策待遇和城镇职是同 等对待的。实行这种模式的省份和地区比较少。如江苏省苏州市2006年4月1日开始，对本市内所有的企事业单位、社会团体、以及一些民办非企业单位招 聘的的合同制农民工人和城镇职工在失业保险中都采用的是统一模式的政

9、策。统一模式是由政府制定并且推动实施的，在政策上带有强制性，它规定： 农民工如果要想参加失业保险，在所在单位缴纳的基础上，本人也必须缴纳与 城镇职工相同比例的失业保险费，所获得的失业保险待遇与城镇职工是一样的。 统一模式中自由选择型的是：对于用人单位招聘的合同制农民工人，在所在单 位缴纳失业保险费的基础上，另外1%失业保险费可以由农民工自愿选择，愿意 缴纳的，失业保险政策待遇与城镇职工同等对待，如果不愿缴纳，那么他的待 遇就自然和城镇职工不同，实际上就是切一种形式的差异模式。福建省在2006 年9月1日起采用的就是这种模式。这种选择模式带有自愿、自由的性质，没 有强制性。从统一模式中的两种不同

10、类型相比较，不管是政府推动型还是自由选择型, 农民工如果要降低失业率，减少风险，进一步提高生活水平，权益得到有效保 障，也要像城镇职工一样，在所在单位缴纳失业保险费的基础上，自己承担一 部分保险费率。虽然我国有些地区已经率先采用了不把农民工和城镇职工在失 业保险中区别对待的政策，但这些地区占全国的比率还是非常小。（二）我国农民工失业保险制度建设的缺失目前，我国还没有出台专门适用于农民工失业保险的相关法律及有关政 策，也没有建立健全适合中国特色和农民工特点的有效制度。虽然像江苏省苏 州市这些极少数地方在政府的倡导与强力推动下，在农民工与城镇职工的失业 保险中率先实行统一政策，不仅用人单位为木单位

11、所有职工按工资总额缴纳的 2%的失业保险，农民工和城镇职工一样缴纳1%的失业保险费，所有参保的人员 享有同等的失业保险待遇。尽管如此，但实际效果不太明显。因为农民工受牛 活习惯、劳动技能、子女入学等因素的影响，经常会选择在不同的时间、不同 的地方和不同的单位就业，人员流动性大，加之各个地区失业保险政策不同， 导致农民工失业保险关系的转移等方面难度较大，有些农民工虽然在一个地区 一个单位连续几年缴纳了一定数额的失业保险，而然随着木人工作或生活环境 的改变，其所缴纳的失业保险就会失去效用，极大地挫伤了农民工参保的积极 性。如果失业保险仅靠政府推动，用热单位缴费不自觉、不积极，不能很好的 配合政府，

12、带来的实际效果也不会太大。而且我国正处于社会经济转型期，城 镇职工失业保险的制度模式也不能完全适用于农民工，不能在全国范围内推广 实行城乡一体的失业保险政策，除个别在农民工失业保险方面还处于空白的地方以外，绝大多数省份农民 工失业保险政策是按照失业保险条例的规定所执行的。以工作满一年和所 在单位为期缴纳了失业保险费为前提条件和棊础，对工作期满但没有继续和所 在单位签订合同的、或被用人在合同期内单位提前解雇的农民工，各地会根据 自己实际而制定的标准，结合农民工工作年限，而且已由所在单位缴纳了失业 保险费的，当地社保部门根据本人工作年限，一次性发给相应数额的生活补助 费。虽然在一定程度上给予农民工

13、一定的补偿，但实际对农民工起到的作用不 大。首先，享受一次性生活补助的受益人群少。对大多数农民工而言，能够同 时满足“工作满一年以上、和所在单位为期缴纳了失业保险费”这两个条件的 人数非常不多，有些农民工作的工作年限够了，但是有相当一部分单位没有为 其缴纳失业保险费，所以能够享受一次性生活补助的人数较少，覆盖范圉不广。 与城镇职工相比，农民工就业不太正规，相当一部分农民工由于各种因素未能 与用人单位签订正式合同，比如有些企业和单位利用农民工流动性强的特点， 故意提高签订正式劳动合同的门槛，大多数农民工因为不符合条件而没有签订 合同；有些用人单位看到政策有可乘之机，为农民工少缴或干脆故意不缴纳失

14、 业保险费，另外加上一部分效益不好没有能力缴纳的单位和企业，能够满足以 上两个条件农民工少之又少，据统计，能够享受一次性生活补助农民工只占 17.91%左右。因此，现行的失业保险政策使得大部分处于失业保障制度之外， 失业风险高。受2008年金融危机影响，我国农民工失业率高达15. 3%,在大量 的失业人群中，只有108万名符合条件的农民工领取到了一次性生活补助，对 于有几亿之众的农民工大军来说，真的是微不足道。其次，补助标准低较低，实际作用不大。由于我国各地经济发展不平衡， 每个地方根据自己的经济发展水平确定的一次性生活补助标准不同，大多数省 份制定的补助标准不高，尤其一些经济落后的省份所制定

15、标准更低，农民工实 际所领到的一次性生活补助只是“杯水车薪”。北京市1999年给农民工一次性 生活补助的标准是120元，十年之后只增加了 200多元。然而很多农民工在失 业后，要在短时间内找到一份合适的工作很困难，加之受物价上涨的影响，农 民工失业后就会陷入生活困境。2009年，“河北省农民工失业保险问题”课题 研究对本省11个地级市的农民工进行了调查，通过调查结果显示，有73%的农 民工有失业史，失业时间从一个月到半年不等，12个月的比例最高，占到 了 46.8%, 35个月的为34%,半年以上的为19. 2%,也就是说，有近一半的 农民工在失业后一到两个月内找不到工作，将近两成左右的农民半

16、年以上失去 生活来源，而失业后领取政府生活补助金的仅为1%,不得不通过其他渠道养家 糊口。所以，仅有的一点一次性生活补助根本解决不了农民工失业后的实际困 难。虽然可根据连续工作年限的延长使领取到的补助金增加，除非本人连续工 作的年限特别长，如果年限过段，增加的补助也不会发生太变化。例如，在河 北省邯郸市，有一名符合领取一次性生活补助的农民工，在连续工作20年失业 之后，领取到当地政府9个月的一次性生活补助一共仅有2 916元，然而像他 这样能够连续工作20年的农民工恐怕在全国也为数不多。二、我国农民工参加失业保险的情况与必要性(-)农民工参加失业保险的必要性首先，城市农民工的失业率高。据调查统

17、计，2000年农民工的失业率为 33. 5%,2002年上升到了 45. 4%,农民工由于就业得不到保障，是失业率极高和的弱势群体。有些用人单位在一定程度上对农民工存在歧视和偏见，致使农 民工更换工作的频率较高。其次，农民工失业后得不到社会保障。农民工不仅失业率高，而且在失业 后没有完善的社会保障体系，有些农民工在找到工作不久就会失业后，面对高 消费的城市，可以说是举步维艰，就连起码的常生活也难以维持。有些专家 学者认为：目前我国农民工面临最大的也最紧迫的问题就是工伤、失业、疾病 等潜在风险。只有为农民工提供完善的社会保障，才能解除他们在失去劳动能 力或失业后的后顾z忧，这样才能使农民工有一份

18、稳定的收入而具备缴纳各种 保险费用的能力，使他们老有所养、病有所医、失业后有生活來源。但目前对 农民工社会养老保险的制度相对完善，而在失业、工伤、医疗、生育等领域的 短期保障体系不健全，而恰恰农民的所急需的就是这些短期保障。第三，失业保险覆盖农民工对保障其合理流动具有积极意义。受劳动技能 和文化水平的制约，农民工往往会选择一些私人企业或民办单位作为就业对象, 而私人企业或民办单位既不能与他们签订正式劳动合同，待遇也比较低，所以 他们需要完善的社会保障制度作为依靠。因此，完善失业保险制度，扩大失业 保险人群覆盖面，将农民工全部纳入到国家社保体系中，这不仅是实现企业公 平竞争的需要，而且也会从根本

19、上解决农民工在非正规单位就业时受到的不公 平待待遇问题，提高他们的工作积极性。(二)农民工参加失业保险的现状及问题目前，我国参加失业保险的农民工人数不多，所占的比例菲常低。国家统计 局在2006年8刀对全国城市农民工生活质量进行了一项调查，根据调查结果显 示：没有参加失业保险的农民工达到了 84.65%,在农民工参加的失业、养老、 庾疗、以及工伤等保险中，失业保险比例最低，这种原因的形成实际上是我国 目前的失业保险制度不完善的具体体现。有学者认为，我国现行的失业保险制 度，覆盖而小、辐射范围不广，适应人群基本上以少量的城镇单位职工为主， 把大量的非正规单位人群挡在了保障的门口之外，这种现行的制

20、度只为少量的 国有单位的职工提供了有效保障，而没有为失业率极高的大量农民工起到相应 的保障作用。同时，我国的养老、医疗等各项社会保险在工作年限的计算、缴 费办法和待遇等多个方面都是以城镇单位职工为主要参考对象的，不利于农民 工在各项社会保险享受与城镇单位职工同等的待遇。（三）对农民工参加失业保险方式的构思和建议第一种观点认为目前农民工的失业保险可继续按照失业保险条例有关 规定执行，鉴于冃前该办法的局限性应开展政策的研究完善工作，适时出台新 的措施办法。第二种观点认为农民工不适合参加失业保险，应该设计与现行失业保险不 同的农民工失业保障制度。王延中、张车伟提岀为解决失业保险制度难以覆盖 新失业群

21、体的难题，应当为大量的城镇非正规就业人员设计一套新型的失业保 障制度，其主要参加人群是具有城镇户籍的灵活就业人员和长期在城镇就业的 农民工。第三种观点认为应该为农民工设计一种综合保险制度，失业保险涵盖在内。 上海市政府将#止规就业者的养老保险、医疗保险、失业保险等基本社会保障 纳入统筹范圉，公益型非正规劳动组织的劳动者必须参加，自主型非正规劳动 组织的劳动者可以自愿参加。非正规就业者的个人社会保障统一由社区非正规 劳动组织管理机构代为办理。这在一定程度上解除了非正规就业者的后顾之忧。 为了使农民工非正规就业者切实享受到社会保障，可设计一种“一揽子”的简 易社保品种，比照当地法定最低工资水平，采

22、取固定缴费方式，由农民工非正 规就业者自愿“购买”，重点保工伤和大病医疗，兼顾失业保险和养老保险。三、完善我国农民工失业保险制度的主要思路（一）相关政策的制定和实施须因“类”而异、因“类”制宜农民工职业、收入、住行等情况的千差万别，决定了农民工失业保险的制 度设计和政策制定不宜（也无法）千篇一律、整齐划一，善于因“类”而异、分 层设计才能更有利于情况不同的各类农民工对号入座参保、实现有“保”无类。 据此，对于在城里居有定所、就业地相对固定的农民工，应尽可能地将他们悉 数纳入失业保险体系，让他们与城镇职工一样同享权利、共尽义务；对于那些 无固定就业地（如街头摊贩等）、无固定雇主（如劳务小时工、家

23、政服务等）、就 业变动性流动性大、有的还常常徘徊于就业与非就业之间的农民工，较为切合 实际的做法是在完善覆盖全国农民工社会保险网络信息系统的基础上，统一为 他们发放“社会保险卡”，将每个人的“社会保险卡”与其个人身份证号码一 起绑定，农民工个人的失业、医疗、工伤、生育保险账户通用，而且如同“全 国粮票”一样随处可用，不管参保的农民工在何处缴费，个人的“社会保险卡” 一律“认账”；而对于那些并未离乡离土、主要以农业收入为生活来源但农闲 期间又就近从事帮工或家庭来料加工营生的季节性农民工，则让他们享受农村 社会保障待遇。（二）从实际出发为农民工定做缴费基数和缴费比例根据权利与义务对等的原则，投保失

24、业险的农民工个人应按比例缴交保险 费，这不仅仅是权利与义务对等的体现，还有助于增强农民工个人保险意识、 兼顾政府、用工单位、当事人三方的利益。然而，农民工缴费的基数、比例应 如何确定呢？从实践经验看，以当地最低工资或以上年度当地职工平均工资作 为缴费基数均难以同时做到既顾及农民工所在单位的承受能力、又实现农民工 所在单位对农民工的无差别待遇，相比之下，以农民工所在单位上年度职工平 均工资作为缴费基数似乎更为妥当。至于缴费比例，可以推广个别省市以往的 做法，单位按2%的比例缴费，个人按1%的比例缴费。即农民工所在的单位以本 单位上年度职工平均工资的2%为农民工缴交失业保险费，农民工则按照个人收

25、入的1%缴交失业保险费（政府为农民工缴费的比例与农民工个人的缴费比例一 样）。不过，由于农民工经济承受力的参差不齐，有必要在农民工缴费比例的0 1%之间加设0.5%档，实行梯度缴费率，为农民工留有更大的选择余地，由他 们根据自身的负担能力和实际需求量力而行、量入为出自主自愿地选择合适的 缴费率，确保缴费能力较弱的农民工有机会“低门槛”进入，既有利于调动农 民工的参保积极性，也有利于促进失业保险制度“公平”与“效率”的统一。为参保的失业者支付失业保险金的期限太短了难以起到失业保险应有的作 用，太长了容易导致待业者技术技能的生疏和心理懈怠，对促进失业人员的再 就业并无大益。而从我国的实际情况看，失

26、业保险金的支付期限以12个月为宜, 失业保险条例规定的24个月明显太长：一方面，目前国际上大多数国家失 业保险金的支付期限大致为2652周，发达国家规定1年以内的居多，其中， 美国也只有26周；欠发达国家一般为6个月左右，甚至有的仅90天，即使在 失业率较高、再就业非常困难的情况下，自动延长期也不超过13周。另一方面, 在我国，农民工失业后1年内实现再就业的现象己属常见，就连经历过2008年 金融海啸的农民工也不例外。据统计，因2008年金融海啸而失业的农民工次年 就陆陆续续回了城，至2009年8月底，回城的农民工中实现再就业的比例已高 达97%左右，失业周期约略12个月。失业保险金的支付方式

27、同样需要有针对性地加以取舍，较之于一次性支付 和按月支付，选择失业保险金与再就业奖金相结合更有利于调动失业农民工实 现再就业的积极性和主动性。正如刘渝琳、李俊强所主张的，在保障失业农民 工基本生活的基础上，失业保险金和再就业奖金均实行递减支付，这样一来， 争取尽早实现再就业者，可能获得的就业奖金就越多，越推迟再就业的，所能 领取的失业保险金和再就业奖金就越少。显然，类似这种做法的失业保险金支 付方式可以在保障失业农民工基本生活的同时，有效激励、鞭策失业农民工积 极化压力为动力，尽可能地利用各种机会实现再就业，一举而多得。（三）“还”促进再就业功能于失业保险制度农民工之所以择业面窄、容易失业，主

28、要原因不外乎技术技能的相对劣势, 失业后，技术技能的为势仍然是他们实现再就业的最大障碍。可见，农民工的 失业保障光“输血”笃定是不够的，它无法从根本上解决失业农民工的出路问 题，辅之以“造血”的失业保险才更富有生机活力、更积极、更具有可持续性。 因此，在推进农民工失业保险制度建设的过程中，要坚持“输血”优先、兼顾 “造血”的原则，既要“授人以鱼”，又要“授人以渔”，在保障失业人员基 本生活的基础上，通过广泛、深入的挖潜，尽可能发挥失业保险制度在促进再 就业方面的积极作用，切实有效“述”促进再就业功能于农民工失业保险制度。首先，（社保部门）积极协同各相关部门根据经济社会发展的客观需求适量 拓展市

29、政园林、绿化环保、公共卫生、交通协管等就业空间，扩大正规、非正 规就业容量，为失业农民工创造更多的再就业机会。其次，借鉴德国的短工公司经验，多渠道缓解农民工失业压力。在德国， 为了缓解无庭主一类的自谋职业农民工的失业压力，政府有关部门有针对性地 成立了短工公司，如果无雇主的自谋职业农民工失业后尚未实现（正式的）再就 业，可以先与短工公司、用工企业形成一种临时的、特殊形式的就业关系：即 短工公司先把等待再就业的失业者招庭到公司里来，使之成为公司的“短工”， 然后再有偿、有期限地把他们转借与需要“短工”的用工企业，这些“短工” 们在用工企业“打短工”期间的劳动报酬仍由短工公司支付，“短工”与用工

30、企业之间不存在直接的薪酬关系一一此举的良苦用心在于最大限度缓解失业者 实现止式再就业之前的各种压力，因为失业者一旦成为短工公司的雇员，则无 论其是否已被公司派出去“打短工”，公司都得按照规定为他们发放工资，也 许标准不会太高，但至少在实现正式再就业之前是旱涝保收的。再次，完善失业农民工再就业培训的长效机制，尤其要合理、高效使用失 业保险基金，除了确保失业农民工的基本生活需求外，尽量确保一定额度的失 业保险基金投入再就业培训，充实、壮大再就业培训的后劲，力争“好钢用在 刀刃上”。（四）政府的监管和管理是必不可缺的1. 循序渐进增加公共品投入公共产甜理论认为，由市场提供公共品往往是低效率甚至是零效

31、率的，避 免低效、无效的明智选择是改由政府“生产”公共品，从各国的实践经验中我 们也不难看出，公共财政支持和推动的力度越大，农民工的社会保险就越完善。 例如在英国，社会保障基金中的50%来自政府财政拨款，其余的50%由雇主和雇 员平摊；而在瑞典，基本年金总额的55%由政府负担，雇主只缴纳工资总额4. 7% 的保险税，公民无需缴费；fi本政府每年在社会保障上的财政投入也占了财政 总支出的17. 5%,等等。诚然，作为发展中国家，目前我国的公共财政还无力像 英国、瑞典那样为参保者支付大头份额的保险费用，不能一步到位，只能量力 而行、循序渐进。对此，当务之急是尽快建立健全财政拨款机制，通过立法的 形式明确地方政府的责任以及地方财政对农民工失业保险投入的比重，并根据 财力的发展壮大情况逐步增加投入。2. 加大监管力度首先，提高农民工参保率、减少逃避义务行为均离不开政府有力的监管。 只有在完善的监管制度下，用人单位才能不折不扣地为员工尽缴交失业保险金 的义务；同样，少了政府的宣传、引导、敦促，也无益于农民工参保自觉性、 积极性的充分调动，以往农民工失业保险之所以参保率普遍偏低，除了制度缺 失等方面的原因