三旧改造专题

1、三旧改造专题研究 摘要：我国经济快速增长、城市化快速推进，与之相伴的是商品住宅 供应紧张，房地产可供开发有效土地供不应求， 和大量土地开发投入、 土地低效利用。城市中心区用地供需矛盾更是日趋紧张； 与此同时许多旧区普遍 存在布局混乱、容积率低、土地闲置、 低效利用、市政和公共服务设 施短缺、 环境污染等弊病， 严重阻碍了我国城市化和城市经济的进一 步发展进程。因而积极推广“三旧”改造，挖掘土地利用潜力，使土 地市场由增量土地向存量地土地转变， 走内涵式发展道路， 成为了目 前实现我国城市土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求和必然 选择。对此，房地产开发向“三旧要地”也将成为一种普遍的发展趋

2、势。关键词：三旧改造 六本木新城 三方共赢一、前言2008 年，国家出台“三旧改造”的有关政策，并在珠江三角洲地区 及广东省试行。“三旧改造”是指旧城镇、就村庄、旧厂房的改造。 全面推进“三旧”改造， 既是化解人多地少矛盾的迫切需要，同时也 是改善城乡人居环境、 加快发展方式转变、 激发城乡生机与活力的客 观要求，对于加快城镇发展具有深远的历史意义和重要的现实意义。二、三旧改造的优势1、"三旧" 改造可以拉动投资，推动经济持续增长。2、节省新增建设用地的有偿使用费。3、按规定完善历史遗留用地手续，不需要落实耕地占补平衡。现在很多用地要求占补平衡， "三旧"

3、; 用地改造则不用占补平衡。4、地方政府集体可以获得土地出让收入。按照20%作为内部和公共设施用地，另外 80%按照招拍挂，协议以后一半进入出让。5、实现多方共赢，调动各方参与改造的积极性。为促进使用存量土 地，鼓励原用地者支持改造， 新政策允许纳入 "三旧" 改造范围、没有 合法手续的用地，采用协议方式，完善供地手续。6、有利于统筹城乡发展，推进旧村庄的改造。三、三旧改造的模式（一）政府主导模式政府负责拆迁赔偿，进行土地整理， 并投入资金主导建设，属于完全 政府主导的公益型改造模式， 主要适用于旧城镇和旧厂房改造， 具体 策略如下：1政府主导新建型： （1）政府利用零散地

4、块，投资建设基础设施、 公共服务设施， 满足地区设施承载力的需要； （2）根据城市规划的功 能布局，政府对不适应城市发展要求的旧城或失去功能的厂房用地进 行改造， 并为因改造产生的失业工人提供免费培训， 为原改造范围内 的居民提供最低生活保障； （3）政府统征统购被纳入城市建成区的农 村用地，为失地农民提供全面的社会保障。2政府主导更新型： （1）政府统一对旧城区、旧厂房进行翻新、修 葺，通过租金和税费的优惠吸引商业、生产性服务业进驻； （ 2）允许 升级改造的工业区适度发展配套的生产性服务业。3政府主导改建型：（1）政府主导拆迁补偿等工作， 统筹基础设施、 公共服务设施和建筑改造的建设与资金

5、投入； （2）政府制定合理补偿 标准，并保证拆迁户的安置保障； （ 3）政府为村民提供社会保障和再 就业培训。4政府主导整治型： （1 ）编制专门的保护规划，使新建筑的形式、 色彩、层数和尺度与历史建筑保持协调统一； （2）成立改造工作专项 部门，监管保护范围内的房屋兴建和修缮； （3）疏解旧城区人口压力， 提升居民生活品质。（二）政府与市场合作模式政府前期负责拆迁赔偿、 土地整理等工作， 后期进行政策指导和规范 市场行为， 引入社会资金进行市场化运作， 该模式适用于旧城镇和旧 厂房改造，具体策略如下： 1政府与市场合作新建型：（1）“政府主导、 公众参与、 市场化运作” 相结合，进行“阳光拆

6、迁” ；规范拆迁流程、操作方法，建立监督渠 道，实现拆迁过程的“全透明” ；（2）政府出资进行旧城镇和旧厂房 改造，保障一定资金进行过渡安置。2 .政府与市场合作更新型：（1）采用BOT等模式，政府与开发商共 同进行拆迁、土地整理与重新建设； （ 2）引入市场资金发展休闲、生 态旅游业，促进产业结构高级化。3.政府与市场合作改建型： （ 1）政府主动调整用地功能，引入社会 资金参与土地前期整备，共同进行土地开发经营与管理； （2）合理制 定开发强度，平衡改造收益，降低改造难度。（三）集体主导模式由村集体成立经济发展公司进行改造，政府负责协作或给予扶持政 策，可采用集体主导的公益型改造或者集体成

7、立公司的自主性改造两 种方式，该模式适用于旧村居和旧厂房改造，具体策略如下： 1集体主导新建型： （1）集体利用村闲置地作为周转启动地块，建 设公寓式新村；（2）对迁出腾空的部分旧村实施拆迁，建设公寓式住 宅，用于安置旧村内其它村民； （3）政府予以相关配套设施和政策的 支持。2集体主导改建型： （1）在完善股权设置和股份分配的基础上，由 村集体统一改造， 村民以其“宅基地” 及其住房（合法补偿面积部分） 作价入股筹集改造资金； （2）村民参与整个开发， 并按照商议的比例 分红，保证村民长期收入。3集体主导整治型：（1）编制村庄整治规划和详细规划，指导建设； （ 2）集体提供资金进行改造整治；

8、 （3）提倡公众参与，尊重村民意 愿。（四）集体与市场合作模式 村民以土地入股形式与开发商共同改造旧村， 享受利润分红。 减少拆 迁补偿和征地费用；或由村集体提供项目用地，由开发商垫资建设， 建成后让开发商拥有数年的租赁经营权，年限到期后由村集体收回。 该模式适用于旧村居改造和旧厂房改造，具体策略如下： 1集体与市场合作新建型： （1）拆迁资金主要来源于市场，由村集 体与开发商共同运作危旧房拆迁与安置工作； （2）村集体以土地入股 的形式， 与开发商对建成后物业赢利的分红； （3）改造后部分铺位无偿租给开发商经营，将其他铺位的租金用于抵偿建设费用。2. 集体与市场合作更新型：（1）引入市场投资

9、获得启动资金，对村居进行改建、翻新，成为艺术家工作坊与休闲旅游基地；（2）利用集体经济的收益，开展村庄人居环境整治，实现村级经济良性循环发展。3. 集体与市场合作改建型：（1）以集体土地产权置换开发商改造物 业，获得补偿与利润分红；（2）不再另行补偿村民宅基地，只按照国 家有关政策补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡。四、三旧改造的实施与组织程序“三旧改造”是在符合土地利用总体规划、 城乡规划的前提下对现有 低效利用的建设用地进行“二次开发”， 通过进行土地资源整合和统 筹规划，提高土地资源利用效益，引导产业升级与集聚发展，充分拓 展和适度预留城市发展空间，其操作过程基本可归纳为五个步骤（图1）

10、。旧改诰”运作的一般等程序其具体的组织管理模式则较为多样，可由政府纳入土地储备进行 改造，也可在政府相关政策约束下由原土地使用权人自行改造，或者市场主体收购相邻多宗地块进行集中改造。 但佛山市现有的“三旧改 造”项目基本都是在“政府引导、 市场主体”框架下进行的，即由政 府通过制定相关政策引导市场主体参与， 开发主体在符合土地规划和 城市规划下灵活地选择改造方式，协调多方利益与共享价值增值的过五、三旧改造的运作机制1、国有建设用地改造运作机制：“政府引导、社会参与，市场运作、 三方共赢”三旧改造主要是通过土地转让，引导市场主体对其进行二次开 发，实现土地集约效益的提升和旧区物质更新。 在其整理

11、运作过程中 政府通过优惠政策如税收减免、行政性收费减免、土地出让金返拨、 专项基金支持等等扶持和鼓励市场主体（开发商）参与改造项目，其一 方面减轻政府投入改造所需的巨额资金困难， 有利于促进项目改造的 全面推进；另一方面政府为市场主体 （开发商）进入开辟的“绿色通 道”，降低开发商的市场风险，增加了营利空间，增强了其参与开发的意愿与动力。而其整理结果将使政府通过公共基础设施建设和城市 空间物质及其产业更新，实现规划发展意图；开发商则在政策扶持的 有利条件下，通过经营收益回收成本并获取利润； 居民则通过拆迁补 偿收入或迁入新的社区，实现了住区环境的改善和收入的提高， 从而国育建设土逋較社区1LL

12、M经莒丈入丄（斷产业1L笑店ni.弄迁支置6#2国有建设用地整理机制图,#最终实现参与多方共享土地价值增值 （图 2） 。如佛山祖庙东华里改造 完全遵循这个机制，通过引入市场资本 75 亿元，由政府主导拆迁安 置、开发商主导开发建新。 佛山创意产业园创建则由开发商主导改造， 引入新产业，实现了产业置换，也基本遵循这一机制。2、集体建设用地改造运作机制：“腾换土地、自主改造”，“利益 共享、联合开发”，“转为国有，市场运作”集体建设用地改造运作机制较为复杂多样， 其目前较为典型案例 中主要分为集体建设直接更新、 联合开发和转化国有土地后更新三种 机制（图 3） 。除了都能获得政府相关政策扶持外，

13、直接进行更新整理 项目可以是通过村集体自主成立项目公司、 投入资金改造， 实现物业 经济更新和壮大，利益由村集体分享的自主改造机制 （ 图 3 上半部 分） 。如厦西村的改造整理方式：通过拆旧建新方式集中建设的农民 公寓，拆旧建新腾出 400 多亩土地，将置换出来的土地建设广东夏西 国际橡胶城， 实现了村集体经济持续发展和壮大， 提高了村民的收益 和福利。 也可以是由市场运作改造， 开发商和村集村共同分享价值增 值的市场主导改造机制 （图 3中间部分 ） 。如凤池村“以地引资、 以租 抵建” BOT模式，市场的物业改造全部由开发商按设计标准垫资建设， 建成后开发商拥有 5 年的租赁经营权。而转

14、化为国有土地后更新改造 的实为村集体以土地入股， 市场出资的联合开发， 所得利益按股分红 的联合改造机制 （图 3下半部分机制 ） ，如石头村通过引入市场资金， 土地入股实施拆旧建新整体改造， 村民不仅拆迁住房按照 1 比 1 得到 了商品住宅补偿， 人居环境也得到有效改善， 还将分享项目经营的利润，而开发商则节省了土地对于资金的占用，降低了投入和风险團3斛建艮用地蔓理机制图概括而言，集体建设用地改造运作机制可以分为“腾换土地，自主改造”和“利益共享，联合开发”、“转为国有，市场运作”三种 方式。第一种方式需要村集体本身具有较强的经济实力，因而难以具备普遍的推广性。而第二种则避免了这一难题，具

15、有较多的推广性， 也是目前佛山市“三旧改造”中运作较多的一种方式。至于第三种方式转为国有土地后，市场运作，即类同于国有建设用地改造运作机制。六、个案分析 六本木新城改造六本木新城，原本是东京破旧的老城区，低矮的木制房屋鳞次栉 比,街道狭窄得连消防车都无法通过，而东京都政府及主要创建者森 大厦株式会社经过17年时间、1000多轮与原业主的谈判，最终促成 这一地区的再开发，使之成为旧城改造典范之作。开发完成后的六本 木新城集办公、住宅、商业设施、文化设施、宾馆、豪华影院和广播 中心等为一体，在这个区域里实现居住、工作、游玩、休憩、学习和创造等多项功能六本木在旧城改造的过程中实现了两个目的 , 一个

16、是老城区的二 次城市化 , 另一个就是产业升级和转型。改造后的六本木不仅高楼林 立 , 城市环境得到改善和美化 , 还成为东京中心的热门旅游区和商业 办公区。由于日本承认土地私有 , 六本木新城在拆迁中要面对 400 多位产 权所有者 , 虽然这些原业主也希望改变破旧、 不安全的居住环境 ,与六 本木的开发商意愿达成了一致 ,但如何进行拆迁补偿 , 使得“大家都 想做 , 大家又都受益”这是个难题。六本木的开发商为解决这个难题 , 灵活采取了四种拆迁方案。 第 一种是货币补偿 , 由开发商直接买下土地所有权；第二种是新房换旧 房 , 按协议换算办法 , 用新房换原业主的旧房； 第三种是把六本木

17、新城 做成一个项目公司 ,让那些不愿要钱 ,也不愿要新房的 , 以土地折价入 股, 一起分享土地升值的好处。 而第四种方案就是前三种办法的混合 , 原业主可以把一部分所有权出售后拿钱 , 一部分用来换新房 , 一部分 所有权入股。四种因人而异的方案成就了六本木新城没有钉子户和无人上访 的典范地位。而为了这种多方共赢 , 六本木的开发商也花费了 14 年的 时间, 与原业主成立“恳谈会”、 “协议会” ,经过了 1000多轮谈判 , 双方才达成一致。而东京都政府也在周边大大小小的改造规划中 , 都 照顾到了这个在谈项目 , 给六本木新城留有建设空间。旧城改造”必然是投资者和原业主共同利益的实现

18、, 而利益双 方合作的达成 , 需要一个平衡点 , 达到平衡点这个过程要由市场来推 动。东京都政府在六本木项目上 , 一直秉承协调人、仲裁者的角色 , 充分尽到了日本保护个人对土地的所有权的法律义务。 而开发商和原 业主上千轮的谈判 , 也就是市场推动下 , 博弈双方在寻求利益平衡点 的过程。当然, 有的时候这个平衡点只在市场的推动下很难达到。“这 时候, 政府就要提供把蛋糕做大的条件 ,让双方都吃饱。 ”在六本木项 目开发过程中 ,东京都政府确实通过征求民意等办法 , 反复调查改造 范围和方式 , 不断修改开发计划 , 甚至把容积率破例提高到一个新水 平上, 以照顾开发商的利益。七、三旧改造

19、中开发商所面临的难题和潜在风险（一）难题1、拆迁改造问题：旧址物业产权的复杂性， 拆迁谈判的复杂性与长期性， 开发商作 为独立的经营个体，无法像政府一样有能力与时间去解决拆迁问题。2、开发定位问题：三旧改造因开发成本较高， 地块容积率一般较高， 且通常附有回 迁安置要求， 而改造后新建住宅往往需要更高更准的定位、 定价来实 现盈利。3、开发模式问题：三旧改造所涉及到的土地类型多样， 问题复杂多变， 必然要求其 开发模式灵活多样以适用不同项目需要， 其关键就是要促成经营效益 与社会效益双赢局面，实现项目的顺利开发。（二）潜在风险1、营运风险：一是由于得不到充分的市场信息导致经营定位决策失误； 二

20、是由 于不清楚三旧改造所涉及的众多的法律条文、 城市规划条例、 赋税规 定等造成投资失败的可能性。2、财务风险： 一旦将资金投入“三旧”改造开发，就很难转入其他投资领域， 这样一旦开发商判断出现偏差， 其投资收益将不能弥补支出。 另一方 面，在“三旧”开发投资中， 投资周期往往很长，在开发过程中，由 于建造成本不可预计的涨价因素或者获取贷款的利率提高， 会直接增 加开发成本，可能造成开发投资者不堪重负，欲罢不能。3、市场风险：旧改开发成本比较高， 必然导致项目房价的提升， 市场压力将大 大增加， 如果建成的物业不能及时出售，或者出租的空置率过高，将 导致项目利润率不能实现或净收入低于期望值等。

21、4、社会风险和自然风险：由于社会的、 经济的较大变动或者冲击以及相应的规模、 政策等 因素的变动， 引起房地产需求和价格的跌落， 当社会经济发展处于高 潮时期，房地产价格上涨，当各种政策调控和经济衰退时，原有发展 规划改变，造成房地产需求下降进而引起房地产价格急剧下降。八、结论由以两种土地所有权属性质的三旧改造运作机制可以看出，三旧改造运作的核心问题和本质就是要实现政府、 开发商、被拆迁人三方利益 协调与共享土地价值升值的过程， 而享有权益的同时，就必须履行相 应的义务（如表1）。因此在此过程中，利益三方主体在享受三旧改造 土地价值升值相关权益的同时， 履行各方相应的义务，是保障三旧改 造的顺利实施与成功的关键。表1三旧改谥三方的权益与义务屮聲与王体屛通过改造实观划蕭副卖现旧区环 境更新与基础设施改善、決及新的袒 收，促进土地利用集约效益的提敵在旧改中行便调控、管理、监督等职 责'保护植折人的合法钗益，为开左 商营造良好幵发环境,