客滚船现场监督管理分级检查模式之思考

1、客滚船现场监督管理分级检查模式之思考ill烟台海事局陈涌昊前言我国海域的滚装运输起始于1977年，发展于上世纪90年代中期。1999年已在南海、东海、渤海、黄海的海湾、海峡和岛屿海 域形成了 一定规模的滚装运输市场和滚装船队。渤黄海滚装船市场是 我国滚装船市场中起步最晚，发展较快的市场，从1985年渤海湾开始 出现滚装船，此后在市场需求的推动下，客滚运输市场得到了迅猛发 展。但是，由于1993年水上客运市场全面开放后，市场准入标准较低, 导致大量国外老旧客滚船、低标准客滚船注入客滚船运输市场。与此 不相适应的是，许多船公司只重利益不重安全，而国家监察的相关措 施也没有同步跟进，终于在上个世纪末

2、导致了一系列海难事故的发生。“11.24”海难后，交通部及地方政府采取果断措施，大力推动渤海湾 客滚运输结构调整，淘汰了部分技术状况差的客滚船。作为船舶航行 安全主管机关的海事机构，也加强了对客滚船的监督检查，尤其是突 出了现场监管的力度，使得渤海湾客滚运输安全状况有了明显改观。 本文试以渤海湾客滚船为研究对象，就海事机构对客滚船的现场监督 检查进行探讨。一、概述客滚船的现场监督检查可以说是为保障客滚船航行安全而实施的 国家监查的终端，是海事管理机构布下的最后一道防线，因此，相比 于其他监管手段，现场监管应当处于主体的地位。以烟连航线为例， 笔者认为客滚船现场监管共经历了三个发展阶段。第一阶段

3、是从渤海 湾出现客滚运输方式起到“大舜”海难发生之前，这一阶段处于客滚 运输的蓬勃发展阶段，一票难求的现状促使大量的进口二手客滚船和 改造的老旧客滚船涌向市场，超载和超客行为等违法行为时有发生， 但国家在法规建设上相对滞后，船舶签证类似于今天的“报备”，现场 监管也较为松散，形式大于内容。第二阶段的开始以“大舜”海难的 发生为标志。惨重的损失震撼了整个社会，作为船舶安全主管机关的 海事部门开始对客滚船的监督管理方式进行了深刻反思，并针对客滚 运输的特点艰难探索客滚船有效监管的措施。在此期间交通部不断地 以规范性文件的形式进行指导，试探性的监管措施不断出台，现场监 管的重要地位开始被确定。第三阶

4、段的开始以海上滚装船舶安全监 督管理规定（以下简称1号令）的实施为标志，确保船舶适航、划分 抗风等级、明确船员任职资格等管理方式变得有法可依，统一的安全 监管措施得以推广，客滚船运输的安全性得以大幅提高。从近十年来 渤海湾客滚运输发生海上事故的情况来看，前5年（1997 - 2001 ）共发 生滚装船舶沉没事故4艘次（鲁渤渡2、盛鲁、大舜、通惠），死亡318 人，经济损失1.26亿元；后5年（2002 - 2006 ）共发生滚装船舶沉没事 故1艘次（辽旅渡7）,死亡0人，经济损失0.26亿元。从简单的数据比 较可以看出，客滚运输最安全的5年正好与现场监管发展较为成熟的第 三阶段相契合，因此可以

5、说，在客滚船运输的规模日益扩大的今天， 海事机构有效的现场监管是促使客滚船的事故率和损失直线下降的一 个重要原因。二、现场监督检查的范围客滚船现场监管主要是以现场监督检查的方式实现，而现场监督 检查是一个笼统的概念，涵盖面很广，笔者试着按法规框架对其进行 界定。从目前国内法规来看，能够被引用为客滚船日常监督管理依据 的有海上交通安全法、行政许可法、船舶签证管理规则、海 上滚装船舶安全监督管理规定、交通行政许可实施程序规定和海 事行政许可条件规定等。其中1号令将海事管理机构的监督检查划分 为“日常监督检查”和“定期监督检查”。由于定期监督检查特指对客 滚船的安全检查，因此本文不予探讨。从法规的立

6、意来分析，笔者认 为日常监督检查范围应与现场监督检查范围相重叠。一号令第四十七 条规定“海事管理机构应当按照有关规定到港口现场办理滚装客船的 出港签证”，第四十八条又对船员资历、载客、安全管理体系、值班规 则等方面提出了特殊规定，要求“开航前仍未纠正影响航行安全的， 海事管理机构不得为其办理出港签证手续”，由此可知上述项目都属于 现场监管的范围。除1号令外，其他法律法规和规章从程序、条件、时 限、项目等各个方面对客滚船的现场监督检查做出了规定。笔者根据 个人相关的工作经验，将客滚船的现场检查项目划分为以下六项：（一）证书项：包括各类船舶、船检、船员证书等；（二）行政许可文书项：包括安全检查记录

7、簿、载运危险货物滚 装船舶的申报和适装许可文书、安全与防污染的应急预案等；（三）报备文书项：包括船长开航前声明、滚装船舶车辆安全装 载记录等；（四）设备设施项：包括消防设施随时可用、绑扎和系固情况和 泄水孔的状态等；（五）现场控制项：包括车客分流情况、脱险通道是否畅通等；（六）其他：船员值班等。三、存在问题随着社会对安全事故的耐受值越来越低，客滚船安全问题也越来 越受到重视。1号令实施以来，客滚船人员伤亡和财产损失已经呈现明 显下降的趋势，但还是发生了 “辽旅渡7”沉没和长兴岛、英华、辽海、 宝华火灾等事故，危险品车辆偷运等一些新的问题凸显出来。如何在 新形式下进一步加强客滚船的现场监管成为一

8、个焦点。虽然时至今日， 客滚船现场监督检查已经发展到了一个较为成熟的阶段，但是仍然不 完备。1号令所涉及的现场监督检查内容，虽然全面，但是没有就如何 实施做出具体的规定，如无论是签证规则还是1号令，都强调保证船舶 “适航”，但船舶适航是一个很大的课题，对如何保证适航，法规和 各类文件都没有很详细的规定，这给现场执法人员的实际工作造成了 困难。在笔者看来，现在目前客滚船的现场监督检查还处于“粗放式” 的层面，突出表现在现场监管的层次不清晰，缺乏科学性。以客滚船 现场检查的项目来说，按照上述六大项，需要检查的项目至少也在二 十小项以上，作为海事现场执法人员，很难在以航次为单位进行逐一 检查，究其原

9、因，主要在以下两方面：一是海事执法人员的执法资源 无法满足要求。作为一名现场监督员，如果要逐一地将上述项目检查 一遍，基本上相当于对客滚船进行了一次小型的船舶安全检查，没有 两三个小时的时间是无法查完的。现在运行于烟连航线的客滚船有十 几条，以双人执法的标准，即使是以全国首支成立的客滚船执法大队, 也无法支付如此高昂的执法成本；二是要保障正常的航运秩序和充足 的船员休息时间就无法满足要求。烟连航线的客滚船都是一天一个来 回，除去航行的时间，靠泊港口的大部分时间里都在上下旅客和滚装 车辆。如果现场监督员每航次都进行全面的现场检查，将大量占用船 员的时间和精力，船员的休息就不能得到保障，船舶的正常

10、营运秩序 将被打乱，这尤其不是海事主管机关想要看到的。既然无法全面检查，那么在有限的人力和时间内，现场执法人员 只能进行选择性的抽查。对于有丰富现场监管经验的海事执法人员， 还能区分重点，从可能存在问题的方面去重点检查，但是对于较少现 场监管经验的海事执法人员，就不易达到这一目标。如果检查时没有 一个可“量化”的操作程序，眉毛胡子一把抓，那么有效监管的目标 就很难完全实现。四、分级检查模式通过上述分析我们已经知道，法律、法规、规章和各类规范性文 件只是说明了应该做什么，即规定了现场监管的“最低标准”。但是如 何去做，既怎样达到这个最低要求，所有的法律文件都没有涉及。本 着解决客滚船现场监督检查

11、存在问题的角度出发，笔者试图通过建立 一种有重点、分层级的现场监管模式。实施这种模式有以下几个可行 条件：一是随着海事执法模式改革的深化，全国第一支客滚船执法大 队已经成立，为其配备适宜的现场监管检查模式成为一种迫切的需要; 二是通过多年来的现场监督管理，海事管理机构已经掌握了大量的一 手材料，积累了丰富的管理经验，为现有客滚船现场监督管理模式的 改进提供可能；三是随着许可法的施行，尤其是海事行政许可条件规定的出台，新的监管理念相继出台，船舶签证已经成为行政许可 项目，客滚船的现场监督检查模式必须进行相应的调整。为了提高工 作效率，确保有效监管，笔者对客滚船的现场检查项目划分等级，实 行分级管

12、理，以期用较小的执法资源成本获得较好的监管成果。(-)分级监管原则分级监管的具体做法是将客滚船检查项目划分成不同级别，实现必查 与抽查、许可与报备、现场检查方式与非现场检查方式的分级，以利 于现场执法人员按照级别不同，在客滚船日常监管的过程中有侧重、 分层次的进行检查，形成客滚船日常监管的“立体”检查体系，这里将 其命名为“分级检查模式”。“分级”包含两方面的意思：一是分类，既 从检查项目的性质、变动频率、可执行检查度等方面考虑，将一部分 项目划为航次监管类，要求每航次检查一次，另一部分项目划为常规 监管类，要求在现场检查的基础上，以较长的时间段(如周、月、年 度等)为单位进行检查；二是将每个

13、类别内的项目再划分级别，在实 施检查时区别对待。无论是哪中类别，只要其级别一样，则对其实施 检查时的关注度和缺陷处理措施是相当的。1、分类原则动静分离。'动”是指以航次为单位变化的、动态的项目，如船舶 载客载货情况、车辆绑扎和系固情况等；“静”是指在一个较长时间段 内相对稳定的、可档案化管理的项目，如船舶证书等。这里有一点要 说明，同为船舶文书项，却可以分为不同的类别。如滚装船舶车辆安 管类；安检记录簿相对应的安全检查每三个月进行一次，因此划归常 规检查类。全装载记录需要以航次为单位对其真实性进行核查,此划归航次监2、分级原则(1) 安全第一。客滚船日常监管的重点和难点就是保障安全，保

14、 障安全的核心是确保客滚船处于适航状态。凡是任何影响或者可能影 响到船舶适航的项目，都应该划分为高级别的监管项目。(2) 法规优先。凡是法(法律、法规和规章)有明文规定需要检 查的，划分为高级别的监管项目。法无明文规定而规范性文件中有所 提及的，参照此项原则。(二)检查项目分级1、航次监管类(1 ) 一级项目：船舶配员情况；车辆绑扎和系固情况；车辆积载是否妨碍消防设施随时可用；滚装货船载运危险品车辆和货物是否按规定申报；滚装客船是否载有危险品车辆和货物；车辆甲板是否有明显的油迹和积水；车辆甲板泄水孔是否有明显的堵塞；车客分流情况；脱险通道是否畅通等；船长开航前声明；滚装船舶车辆安全装载记录；船

15、舶安全检查缺陷是否已经按照要求纠正。(2) 二级项目客舱救生衣是否按规定配备；消防设备的状况是否良好；船员值班是否正常。(3) 三级项目车辆是否按车辆舱车辆装载位置编号进行装载。2、常规监管类(1) 一级项目船舶国籍证书；船舶最低安全配员证书;船舶检验证书簿及检验报告；安全管理证书和符合证明；船员适任证书；船员任职资格。(2 )二级项目船舶技术状况是否发生变化；船员的安全操作技能；船舶签证簿相关项目变更是否经过校核。(3)三级项目船舶安全检查是否已经到期。(三)缺陷处理导则对于三个等级的检查项目，由于其划分的依据是因为其对客滚船 安全的影响由大到小，即一级项目为最高级检查项目，二级项目次之,

16、三级项目为低级检查项目，因此检查人员应在现场与非现场、时间与 空间上进行区别对待，在检查时的重视程度应该由高到低，对存在缺 陷的处理也应由严到宽。1、航次监管类缺陷处理导则(1) 一级项目：属于动态监管项目，直接影响客滚船的安全性， 并且以航次为单位进行变动。海事管理机构应该以航次为单位进行现 场检查，对发现的任何缺陷都要求立即纠正，否则不得为其办理出港 签证手续。(2) 二级项目：属于动态监管项目，直接影响客滚船的安全性， 但在非意外因素影响下较为稳定。海事管理机构应该不定期地进行现 场抽查，对发现的缺陷责令客滚船立即纠正或限期纠正。(3) 三级项目：属于动态监管项目，对客滚船的安全性影响不

17、大。 由于要求车辆按车辆舱车辆装载位置编号进行装载在现实中无法达 到，海事管理机构在确定车辆舱消防通道已经预留、车辆积载符合要 求的前提下，可以不对客滚船进行强制要求。2、常规监管类缺陷处理导则(1) 一级项目：属于静态监管项目，其有效性将直接证明客滚船 的安全性。海事管理机构应在规定的时间段内以非现场检查方式为主, 以不定期的现场检查为辅。具体做法是进行档案化管理，建立台帐， 配以完善的单船档案，跟踪各类证书的最新动态，要求将船员任解职 情况进行报备，考核船员的任职资格。一旦发现存在证书类的重大缺 陷，应采取滞留等行政强制措施禁止客滚船离港，并可实施行政处罚。(2 )二级项目：属动静结合监管项目，对客滚船安全性的影响视 情况而定。海事管理机构应通过现场检查的方式获得客滚船的相关数 据，输入客滚船单船档案进行综合分析，对客滚船存在的缺陷提出相 应的整改要