解析片区开发PPP模式内各方角色扮演

1、解析片区开发PPP模式内各方角色扮演2015-12-18 09:39  来源：ppp培训中心   点击次数:90次 【打印】 【关闭】    本文以目前全国各地已开展或正在洽商的PPP片区开发项目作为出发点，结合作者所在机构在相关领域的经验，对现行PPP模式进行的城镇化片区开发中各方的角色进行简要分析与介绍，以求抛砖引玉。1.片区开发及PPP模式    片区开发，我们理解为：城镇化建设与改造的参与方在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设与开发。片区开发作为整体性

2、较强的城镇化建设与改造模式，其涵盖的范围广，相关参与方多，亦需要相关参与方具备较强的合作能力。    鉴于上述片区开发的特征，片区开发对资金需求量大，开发运营周期长，涉及领域广，单独由政府或政府平台公司完成难免会出现资金缺口，进而导致片区开发进程停滞并影响城镇化建设的进度。而单独由社会资本方进行开发建设与运营管理，则对社会资本方的开发建设能力与综合水平有较高的要求，亦可能因与政府监管机构之间的沟通不畅对项目产生不良影响。此外由于片区开发涉及公用事业与基础设施建设，受限于相关行业法律法规的限制，单独由社会资本方完成亦不具有法律规制范围内的可操作性。   

3、在片区开发中使用PPP模式，可发挥政府方与社会资本方的各自优势。一般由政府方与社会资本方合作设立项目单位(以下简称项目单位)，由项目单位进行片区开发的主要工作，政府提供法律法规政策方面的指导与意见，亦可作为公共服务的提供方为项目单位提供更加优质的公共服务与政府服务。而社会资本方则可有效利用其资金方面的优势或项目经营管理方面的优势参与片区开发，并按谈定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益;同时，亦可根据不同片区开发项目的实际情况引入其他参与方共同作为项目单位的合作方完成项目，以保证片区开发的进度与质量。    以下结合目前国内相关片区开发PPP的成功案例以及我们的项目经验，对

4、片区开发PPP模式中各参与方的定位进行简要阐述。 2.政府方    政府方一般作为PPP模式的发起者，通过政府平台公司或其下属单位作为项目单位的合作设立者之一，由项目单位作为片区开发的主要执行者，政府方为项目单位提供必要的政策便利与公共服务(如相关项目审批与政策建议等)。结合项目经验，政府方也可能对项目单位进行直接投资或通过财政补贴等方式支持项目单位的片区开发进程;政府方同时亦会在项目开发运营周期内与社会资本方共同分享收益，并于项目开发运营周期届满后，根据项目的实际情况收回部分项目的所有权(如高速公路、城镇绿地公园等)。    同时政府方应同时

5、作为监管者，适时对相关政府采购、招投标、竞争性磋商等流程进行监督与管理。在部分特殊的片区开发项目中，若涉及土地一级开发，政府方还需要协助项目单位共同完成相关土地征收拆迁手续、农转用手续以及地上附着物与地上房屋的征收拆迁事宜。    对政府方而言，如何使政府采购、招投标等流程既符合国家法律法规的相关规定，又保证项目开发的时间节点与灵活性，同时确保政府方投资的回报以及开发运营周期届满后的项目处理，这些均需要在PPP项目合同中加以详细的约定，也是片区开发PPP中需要在实践中进一步探讨的内容。    片区开发PPP项目因其开发运营周期长，需要相关政府方与社会资本

6、方在项目启动前作好充分的内部与外部调研，特别是在规划方面以及对项目开发进度的整体把握，避免因整体开发建设进程中的部分环节无法满足国家及地方相关法律法规的要求而导致项目停滞(如涉及征地与拆迁工作的时间估算与预算测算等)。2015 年初发生在重庆市石柱县的某安置房项目因征地拆迁无法及时完成以及无法满足安置房建设手续等原因被迫终止的案例，值得片区开发PPP项目的参考与注意。3.社会资本方    社会资本方作为片区开发PPP中的主要资本投入方，其通过与政府方签署PPP项目合同，共同设立项目单位进行片区开发项目的建设与运营。社会资本方是项目开发建设的资金主要投入方，负责在与政府方沟通

7、的基础上对片区开发进行整体的控制、运营与管理，这种全新的角色也对社会资本方运营管理综合性质项目的能力提出了全新的要求。    对于社会资本方而言，是否具有维持长期开发建设的持续融资能力、丰富的同质项目经验、经营管理片区整体开发项目的能力，均是在进入片区开发PPP项目之前值得考量的问题，如上述中信滨海新城项目，中信地产作为社会资本方，其所依托的是中信集团的全金融牌照以及丰富的投融资经验。而该项目中因涉及苏埃过江隧道建设工程及其捆绑统征地部分，与政府方关于征地的合作以及与专业隧道建设公司(本项目中由濠江区政府设立的隧道公司统一负责上述隧道建设工程及其捆绑统征地工作)的合作也尤为

8、重要，同样也会考验社会资本方的整体统筹与综合项目的运营能力与经验。    再者，与政府方沟通商谈中，最为核心的仍然是项目开发建设周期中以及项目开发建设完成后，如何回收其投资，以及投资的收益如何分配与体现的问题。此问题亦需要根据不同片区开发PPP项目的性质区分对待。如涉及土地一级开发与征地的项目部分，可考虑通过该地块在二级市场上公开招拍挂所取得的土地出让收入对社会资本方进行补偿(需符合国有土地使用权出让收支管理办法及相关法律法规关于土地出让收入“收支两条线”的规定)。涉及交通基础设施的项目部分，可考虑通过特许经营权的出让对社会资本方进行补偿。涉及其他市政基础设施的项目部分，政

9、府方或可通过直接回购的方式支付社会资本方的收益。    此外，目前社会资本方中亦存在较为活跃的金融机构投资者，如信托公司、基金公司等资金方。这些金融机构投资者若其作为社会资本方参与片区开发PPP项目，则因其财务投资人的性质，往往不对片区开发与项目整体进行实质控制，而是倾向于由政府方作为项目的实际开发运营方。在这种情况下，金融机构投资者实质上仍类似于通过片区开发PPP模式向政府方融资的债权人，但政府方可以通过片区开发PPP模式有效控制政府方的地方债务。4.服务提供方    片区开发PPP项目中的服务提供方主要指作为第三方机构为项目单位提供服务的公司或企业，

10、如片区开发PPP项目中承担部分建设工程的承包商、设计单位、监理单位，具有专业开发运营能力的道路公司、轨道交通公司、隧道桥梁公司等专业单位，以及在片区开发PPP过程中提供其他专业性服务的第三方机构。按照财政部于2014年12月31日下发的政府和社会资本合作项目政府采购管理办法(财库2014215号)，项目单位就片区开发PPP项目与服务提供方的洽商与合同安排，均须满足我国关于政府采购的相关法律法规规定。财金2014113号通知也要求，项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依

11、法选择适当采购方式，并应符合该通知第四章关于政府采购的相关详细规定。此外，服务提供方也可与政府方及社会资本方共同签署PPP项目合同，共同设立项目单位，并在片区开发过程中负责提供其所擅长的服务。    如中国建筑(一局)集团有限公司(以下简称“中建一局”)与五矿国际信托有限公司(以下简称“五矿信托”)、抚顺沈抚新城管委会共同合作的沈抚新城项目，就是服务提供方作为片区开发PPP的参与方之一的体现。沈抚新城跨沈阳与抚顺两市，由抚顺沈抚新城管委会负责管理，是国务院批准的国家新型工业化配套改革试验区。沈抚新城按规划分为核心区、生态旅游区和产业区三种不同的城市功能区，总投资超过150亿元。中建一局与五矿信托以及抚顺沈抚新城管委会共同签署了沈抚新城政府购买服务合作框架协议，并由中建一局、五矿信托与抚顺沈抚新城管委会共同出资设立项目单位。在片区开发过程中，沈抚新城区域内的电力、供热、给水、排水、场地平整及相应的征地动迁等工程，将由中建一局下属单位负责施工。此外，中建一局以类似的模式参与了位于山西省长治市辖区的襄垣县河东移民安置新区项目