党的十八大以来中央和地方财政关系演进的制度逻辑及其趋势

1、党的十八大以来中央和地方财政关系演进 的制度逻辑及其趋势文/陈鹏 南京财经大学马克思主义学院副教授.扬州工业职业技术学睨马克思主义中国化研究中心副主任插要龙的十八大以来，中央制定了一系列方针政策，努力构建“权北清晰、财力协讷、区域均衡”的中 央和宛方财政关系 其中，权责贵饼是射力协调、区域均衡的请提，财力协讷是权贵才晰、区域均所的依托， 区域均衡是权玄流晰、财力协调的目的°今后，应在现有的制度框架下，科学标准政府的封政事权，完尊中央 和地方财政事权、射政收入与支出黄任相协胡的制度体系，推进中央和地方财政关系数字化、法治化该设关键词龙的十八大；中央和地方财政关系；权费清晰；财力协调；区

2、域均街中图分类号：f812文献标识码：a 文章编号：1009-5810（202x ）04-。036-03一. 党的十八大以来中央和地方财政关系演 进的制度逻辑党的十八大以来，中央和地方财政关系构成中的三 个要素（财政事权、支出责任财政收入）在演进的过 程中不是彼11匕孤立，而是形成了有先有后、各有侧重、 相互支撑、协调推进的e辑关系 这种也辑关系是由权 责清晰.财力协调、区域i勺衡的制度js辑决定的，（一）权玄清晰是财力协洌、区域均街的前提权贲清晰就是通过建立依法标准.近转高效的制 度模式，合理划分各领域中央和地方财政事权与支出 贪任.防止中央和地方政府出现越位.缺位、错位的 现象从制度逻辑看

3、，权贲清晰是中央和地方政附财 政支出、财政收入的根本前提和根本依据。党的i八 大以来.中央始悠将财政小权与支出贲任的划分作为 中央和地方财政关系改革的首要目标，制定了权夷划 分改革的时间表和路线图.循序渐避地进行改革。hi 假设一系列文件的出台，中央与地方财政事权与支出贲 任划分改茹已从抽象的原胴规定到各领域的清单划 分.深入推进，逐一标准。（二）财力协调是杈贵清晰、区域均街的依托财力协调就是通过财税体制改革.尤其是完善转 移支付制度,调整中央和地方财政收入分配关系.促 使财力与事权相匹配.形成合理的中央和地方财力恪 局从制度幽辑上看，财力协调是权责清晰、区域均 衡的依托 一方面，只有配备与各

4、级政府财政事权相适 应的财力，才能保障各级政府有效履行财政事权，如果 财权大于事权，就会出现财政盈余；财权小于事权，就 会出现财政赤字 无论财政袖余还是财政赤字，都不利 于经济社会的开展；另一方面，从根本i:解决中国区域 经济开展不平衡的问题，需要因地制宜地分配财政收 入，实现各级政jff纵向和横向间的财力协调 党的十八 大以来，增加地方财政收入、促使财力与事权相匹配成 为中央和地方财政关系改革的第二个目标（三）区域均街是权责清晰、财力协讷的目的区域均衡就是通过动态调整根本公共效劳保障根底 标准和建立-般性转移支付增长机制，不断提升区域间 根本公共效劳均等水平，实现区域经济协调开展均 衡开展既

5、是科学开展观的内在要求.也是共同富裕的取 要手段:党的卜八大以来，区域均衡成为中央和地方财 政关系改革的第三个日标.也是最高层次的目标。随者 社会主要矛盾的变化,中央实施了枳极的财政政策.迎 一步完善转移支付制度不断提高区域间根本公共效劳 均等化水平.促进区域经济协调开展。顼目去金：江苏痛社会科学基金唾目“十八大以来中央与地方授济管理秋贵料分及运作机韧研究”（17guxi22） 扬卅 工业叙业技术学浣人文社会*+学课题“十八大以来中央与地方蛭济关系娇完” （20k«jnx<x>7）.绘上所述,中央和地方财政关系改革目标（权贲 清晰、财力协调、区域均衡）之间“在的制度逻辑

6、（前提、依托、目的）不仅与解决中国财政事权与 支出责任划分不清、政府间财力不协调、区域经济发 展不平衡等一系列问题的实践逻耕相一致也与经济 根底决定上层建筑之间的理论逻川相一致：二、中央和地方财政关系的开展趋势党的十八大以来,随者中央和地方财政关系的演 进.很立了中央和地方财政事权、财政收入与支出资 任相协调的制度框架.冏动了中央和地方的积极性. 充分发挥了财政在调结构、惠民生、促开展方面的工 具作用u今后,应在现有的制座框架下.科学标准政 府的财政事权,完善中央和地方财政事权,财政收入 与支出责任相协调的制度体系.推进中央和地方财政 关系数字化、法治化建设。（一）科学标准政府的对政事权财政非

7、权是党的十八大以来中国财税体制改革中 出现的个新名诃一可以用财政和事权两个诃意的登加 来理解财政事权的含义：根据£汉语大辞典3对财政和 事权的解释财政事权可以理解为政府通过管理和调控 资金财产处理事情的职权,也就是说，财政事权的主体 是政府,客体是政府事务 科学标准政府的财政审权， 就是要界定政府事务的范围社会制度不同，抑或经济 体制不同，政府事务的范围不尽相同在特定的历史时 期，政府事务的范围其有相对的稳定性，新时代中国政府财政事权主要包括全面建成小康 社会,推动经济高质量开展、民主政治建设、文化建 设、社会治理、生态环境建设、国防和军队现代化建 设、推进祖国统一、人类命运共同体建

8、设、党的执政 能力和领导水平建设科学标准政府的财政事权需娈 处理好政府与市场的关系，对于公共物品，应由政府 提供；对于许多准公共物品那么可以通过政府和巾场合 作的方式（比方ppp模式）提供；对于非公共物品， 成全部由市场提供七如果政府对一些非公共物品实 行!w政补贴或财政支持，妹会破坏巾场规那么，违背市 场规律，造成产能过刺|七科学标准政府的财政事权 还需要处理好政府与企业的关系：在市场经济体制企业是独立的市场主体政府不该干预企业的生 产与销皆，但可以通过财政政策和货币政策调卜企业 的生产和筑仍，促使社会总供应和总需求根本平衡（二）完茬中央和地方财政事权、财政收入与支 出贵任和协调的制度体系完

9、善中央和地方财政事权与支出支任相协相的制 度体系 第一，完善根本公共效劳领域中央和地方共 同财政事权与支出贵任滑单。20xx年2月,国务院制 定了中央和地方共同财政少权与支出责任的划分方 案，明确要在202x年完成制定义务教育、学生资助、 就业、养老、医疗、卫生计生、生活救助、住房八大 类18项主要根本公共效劳事项国家保障根底标准,中 央和地方支出贵任分担比例。之后,中央乂出台了医 疗卫生领域，生态环境领域、公共文化领域、应急救 援领域中央和地方财政事权与支出贲任划分清单。但 是根本社会阪芳领域的国家保障根底标准、中央和地 方支出资任分担比例还未出台.需要推迎落实：第 二.逐一制定其他公共效劳

10、领域中的中央和地方财政 事权与支出贵任清单除了 20xx年国务院确定的九大 根本公共效劳领域外, j七他公共效劳翎域应根据政府 的行政管辂范i刊和公共效劳的受益范围.制定中央和 地方财政羽权与支出或任清单，管辖范闱和受益范闱 覆盖全国的应划为中央财政事权.由中央承当支出责 任；管辂范围和受益范围覆盖一省（宜辂市、自治 区）的应划为地方财政事权.由地方承当支出责任； 管辖范闱和受益范中覆盖多省（直辖市、自治区）的 应划为中央和地方共同事权,并根抿管辂范闱和受益 范围的大小确定中央和地方财政支出责任分担比例。 第三.建立中央和地方财政事权与支出资任清单的动 态调整机制。中央和地方财政事权与支出责任

11、的划分 不是劳永逸，而应随假设经济社会的开展和国内外环 境的变化，在保持中央和地方财政中权与支出责任基 本稳定的前提下不断m整权责清单及其动态周整机 制的制定权限隶只中央。中央各部委根据国民经济和 社会开展规划，设计和制定所辖领域中央和地方财政 事权与支出责任清爪动态调整的指导思想、根本原 那么、具体条件、主要内容、程序标准和时何限制完善中央和地方财政收入与支出责任相协调的制 度体系,首先，建立中央财政收入与支出责任协同增 氏机制。党的十八大以来，以事权上移、财权下 移“为核心的财税体制改革，促使中央支出责任不断 增加 为保证中央财政事权有效粗行，必须稳固和提 高中央财政收入.在维持中央和地方

12、现有财力格局总 体杨定的情况卜，完善中央税体系，标准中央税的征 税范围和标准。建议将各地区分散的且人均支出标准 差异很大的社会保障质（退休费）改为社会保障税. 纳入中央税体系”其次，建立地方财政收入与支出贵 任相协调的体制机制第一.完善地方税体系建议 根据税种侦性，在现有中央和地方税收划分格局的基 础上，将原属中央税的消费税、车辆购置税、地方国 有企业所得税调粮为地方税；中央授权地方将原地方 征管的排污费改为排污税，根据实际情况制定征收范 围和税率标准。允许地方基于经济社会的开展探索开 辟新税种第二，完善转移支付制度。探索建立东 部中部"西部地区横向转移支付制度,作为中央对 地方转移

13、支付制度的补充:建议将消费税划为地方税 后，中央可以根据经济开展状况制定地方消费税收入 年度根底标准,然后把超出根底标准的局部在地方向 横向转移支付，实现地方消费税收入均等化 第三， 标准地方举债、融资的权责和程序。允许地方通过举 债、融资增加地方收入，弥补财政赤字，但是要考虑 地方的还佐能力和保持公有制经济在国民经济的主体 地位，中央不应以地方债务规模确定转移支付总量:， 防止地方举债和融资的冲动。最后，建立中央和地方 财政收入与支出责任相适戍的动态调整机制中央和 地方财政收入和支出责任应随着经济社会的开展不断 地调整。其过程可分三步：第一步，根据国民经济和 社会开展年度方案，建立中臾和地方

14、的年度支出贵任 动态调整机制在上一年中央和地方财政支出玄任划 分的根底上,根据国民经济和社会开展年度方案，确 定中央和地方财政年度支出责任 第二步.根据年度 财政支出贲任的变化.建立中央和地方财政预算动态 调整机制：每年年初各级政府财政部门组织专家，在 上一年财政决算的根底上，根据中央和地方财政年度 支出贲任的变化.进行本年度财政预算：第三步.根 据年度财政预算的变化,建立中央和地方财政收入划 分的动态调整机制:：当中央财政预算的增长明显快于 地方财政预算的增长时,应把原有的一局部地方税划 为中央税.或提高共享税中中央税的占有比例.或开 辟新的中央税；当地方财政预算的增长明显快于中央 财政预算

15、的增长时.应把原有的一局部中央税划为地 方税.或提高共享税中地方税的占有比例.或开辟新 的地方税。(三) 推进中夬和地方财政关系找字化、法治化 建设中央和地方财政关系的数字化.能够及时掌握中 央和地方财政关系的动态变化.解中央和地方射政 关系出现的新情况、新问题，采取有针对性的措施. 更加科学、合理地解决财政事权、支出责任、财政收 人之间不协调的环节:要推进中央和地方财政关系数 字化建设，首先，应建设大数据平台。制定中央和地 方财政事权,支出责任.财政预算、财政决算、转移 支付、财政盈余、财政赤字的年度数字清单。其次, 建立数字化模眼基于年度数字清单，建正中央和地 方财政事权与支出责任、财政收

16、入与支出责任、税收 调整与财政收入、转移支付与根本公共效劳均等化等 之间的数字化模型。最后，设世二进制代码，把相关 数据转变为一系列二进制代码，引入计算机内部，进 行统一处理.中央和地方财政关系法治化是指立法机关把中央 和地方财政事权、支出责任、财政收入的划分与调整 的指导思想、原那么、标准、程序通过制定法律法规的 形式确定卜.来，中央和地方财政关系法治化，能彩提 高国家的治理能力和治理水平，使耳央和地方的良性 博弈维系在科学合理的范lil内 与主要西方国家相 比.中国中史和地方财政关系法治化建设还较滞后' g中华人民共和国预算法(20xx年修正)f中华人 民共和国立法法财政部关于深入推进财政法治建 设的指导意见3的出台.加速了中央和地方射政关系 法治化建设的进程©三. 结语党的十八大以来.中央制定了一系列方针政策. 努力构建“权贵清晰、财力协调、区域均衡”的中央 和地方财政关系其中.权贵清晰是财力协调.区域 均衡的前提.财力协调是权资清晰、区域均衡的依 托.区域均衡是权贲清晰、财力协调的目的。今后. 应该根据新时代中国财政事权的变化,制定国民经济 和社会开展年度方案.调整中央和地方财政事权'在