失地农民养老保障的问题和对策

1、    失地农民养老保障的问题和对策    宣昱婷随着我国城市化和工业化进程的加快，土地征收的规模日益增大，大批农民离开他们长期赖以生存的土地进入城市。由于农民在失地的同时也失去了附着在土地之上的财产权利、就业权利、基本生活保障等一系列权利，他们可能成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的城市边缘群体，特别是随着老龄化社会的到来，这一群体的养老保障现状不容乐观。失地农民养老保障面临的主要问题(一)现行失地农民养老保障存在体制上的障碍城乡二元经济结构直接导致了城乡二元的养老保障结构。人们本可以通过城市化的进程改变现状，但由于二元户籍制度及与之配套的就业制度、

2、社会保险制度、医疗制度、住房制度、教育制度的改革均没有跟上，导致失地农民无法享受与市民同等的养老保障待遇。(二)现行土地征用制度存在缺陷1、土地权属模糊根据我国宪法、民法通则、土地管理法以及农业法规定，农村土地属于乡、村、组集体经济组织所有，但实际情况是：乡农民集体经济组织多不存在；村民小组是农村群众性自治性组织，不具有农村土地处置权；各种合作经济组织的发展也并不完善。村委会和村级集体经济组织同时作为“政府职能代表”和“群众自治代表”，无法完全代表农民利益与征地方进行谈判并公平分配上地收益，失地农民的养老权益究竟由谁来予以保障并不明确，2、征地范围过宽我国宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以

3、依照法律规定对上地实行征用”；土地管理法则规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有上地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。但是，现行法律并没有对“公共利益需要”作出明确的阐述和界定。由于因公共利益征地的补偿要低于其他被征用土地的补偿，许多非公共利益的用地项目纷纷搭乘公共利益的便车，低成本征地无疑侵犯了失地农民的权益。3、补偿标准不合理土地管理法规定“征收耕地的上地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，“征收其他土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置费的标准规定”。目前，

4、全国31个省、自治区、直辖市均未以地方性法规的形式对此做出规定，基本上是由省级政府或下放至市、县政府制定相关规定，这样，地方政府同时作为征地的实施主体，实际上是“既当运动员又当裁判员”。在具体标准的制定上，“年产值倍数法”是按传统的粮经作物比测定前3年的农业产值，但实际上现在的城郊农业集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体，土地的产出价值已大大超出了粮食或蔬菜的价值。同时，补偿标准是按土地原用途计算的，无法解决农用地转化为建设用地后土地增值分配的不合理问题。(三)失地农民养老保障的资金来源不足资金来源不足，有可能是因为土地出让金总量过低，也有可能是因为出让金内部分配不合理。一方面，由于开发

5、商有意压低土地出让金或者是某些地方政府的“零招商”行为，势必会导致土地出让金的总额下降，另一方面，在土地出让金一定的情况下，若政府保留的土地增值收益过高，则农民的所得份额肯定会过低。这也直接导致了“土地财政”的出现：一方面是地方政府永远填不饱的“用地饥渴症”；另一方面是失地农民养老保障的资金来源严重不足，(四)失地农民缺乏自我保障的意识和能力从失地农民养老保障的现状来看，大部分人还是习惯于传统的货币安置补偿方式。失地农民“坐吃山空”，参加社会养老保险的积极性并不高，这一方面是由于他们受“落袋为安”的观念影响，并不了解或者信任长远且预期的养老保障权益，另一方面则是由于征地补偿较低，完全归失地农民

6、自己所有的仅仅为青苗补偿以及地上附着物的补偿，如果安置补助费不够抵缴养老保险费，还需要他们补缴，特别是那些外出打工的年青农民和经济落后地区的失地农民，如果拿不到补助反而还要出钱，他们肯定会产生抵触情绪。完善失地农民养老保障的对策和建议(一)加快城乡一体化进程从世界范围来看，城市化进程中出现失地农民是不可避免的。如何解决这一庞大群体的养老保障问题，从本质上来说还是走什么样的城市化道路的问题。拉美国家因城乡发展不均衡带来贫富悬殊、城乡差距、社会不公、两级分化、利益冲突等一系列社会问题的教训值得深刻汲取，我们只有通过加快城乡一体化进程，逐渐填平城乡之间的鸿沟，这才是城市化的应有之义。(二)改革现行征

7、地制度征地制度的改革应从以下几方面着手：一是在明晰农地产权的前提下，严格控制征地规模，逐步实行土地的招标、拍卖等完全市场化运作，并严格要求土地开发商一次性兑付土地出让金；二是根据国土资源部关于开展制汀征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知，征地补偿采用“区片综合地价模式”，即在城镇行政区土地利用总体规划确定的建没用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算征地综合补偿价格；三是构建合理的征地补偿权力制约机制，在我国的征地补偿权力分配框架中，行政机关尤其是地方政府居于主导地位，应当在国家立法

8、层面确定征收补偿的最低水平，限制征收补偿立法的主体和层级，同时完善土地征收纠纷的司法救济机制，压缩行政权力滥用的空间。(三)整合失地农民养老保障资源家庭养老资源、社会养老保险资源、商业养老保险资源构成了失地农民全部的养老保障资源，为了实现养老保险制度的公平和效率目标，我们有必要整合3种养老保障资源，建立以社会养老保险为主体，以家庭养老为补充的养老保障体系，同时鼓励有条件的对象参加商业养老保险。在具体的养老模式选择上，除就业安置方式已失去适用意义外，可以视各地区的土地价值、征地与城市或城镇的距离远近、征地农村非农产业的发达程度等情况，单一或者结合使用选择适用其他几种养老模式、经济发达地区可以直接将农民纳入城保，经济条件尚不具备的地区可以建立专门的养老保险制度，今后逐步与城保模式接轨。按照国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(国发200932号)要求，属于10推行新型农村社会养老保险试点的地区，可将新征地农民直接纳入新农保体系。(四)增强失地农民自我保障的意识要让失地农民相信政府解决他们养老问题的决心和能力，首先要做的就是加大政府财政投入，让失地农民看到政府真金白银的支付；其次是要尽快出台相关的金融政策和财税政策，如小额贷款优惠，对社保基金、商业保险