项目管理在城市规划管理中的应用

1、项目管理在城市规划管理中的应用摘要：通过对项目管理的特点及传统的城市规划管理 模式的分析，阐述了项目管理方法用于城市规划管理的可行 性和必要性，并对城市规划进行项目提出了初步设想关键词：城市规划；城市规划管理；项目管理；近年来，我市城市规划的地位得到空前提高，城市规划 的制定已经上升到法律、法规的高度，城市总体规划准确完 备，控制性详细规划切实可行，部分地块补充制定了能有效 指导城市建设的城市设计及修建性详细规划。然而，在我市 城市规划实施过程中，受经济力量和城市规划管理力量不足 的困扰，受到社会和政府控制力不强的影响，受到急功近利 心态的支配，往往在城市规划实施中有统筹规划，却缺少统 一的实

2、施管理。管理就是“在变动的环境中依赖人与物的互 动而获得组织绩效改进的人类实践”。城市规划管理这一管 理实践活动有其自身的发展脉络和进程，这些庞杂的内容可 以利用多种可能的途径和工具，找到城市规划管理的技术实 现方法。本文从项目管理角度试图为城市规划管理找到一种 系统规范、容易控制和实施的管理方法。、传统的城市规划管理的运作模式一切生产和公共事务的管理，其共同的目的就是试图 “最有效地运用现有资源来满足一定的预计的需求”。城市 规划管理也是最有效地利用城市资源来满足城市可持续发 展，它具体通过城市规划行政主管部门依照有关法律法规综 合调控，逐步实施。从这个意义上讲，城市规划管理实际上充 当着维

3、护城市空间秩序的“法官”或“裁判”的角色。目前我市城市规划管理的工作系统是把城市规划作为 一个系统来分析，主要分为以下四个系统：城市规划（总体 规划、控制性详细规划及城市设计）的组织编制和审批管理 作为指导系统，主要负责制定城市规划。城市规划实施管理 是执行系统，它包括从建设工程的用地安排、设计方案控制 到市政建设管理，管理工作贯穿于建设的全过程。城市规划 实施执法监察是反馈系统，主要负责建设工程规划批后管理 和查处违法建设等管理工作。城市规划的法律规范是保障系 统，系统运行的保障条件有很多，如组织、人员、体制、机 制、法制等，其中法制保障尤为重要。整个城市规划管理的全部内容是通过不同的层次系

4、统 显现出来的，它包括城市规划管理大系统，城市规划管理实 施子系统和建设工程规划管理小系统。大系统包含了整个城 市建设的空间布局，大到社会的、经济的、文化的，小到一 个地块边界，时间跨度长则20年，短则5年。子系统包含 了建设项目规划的选址管理，用地的规划管理和建设工程规 划管理，组成了系统的有序结构。小系统则包含了具体建设 环节的管理程序。为了使城市规划管理系统能够良性运转， 协调操作，需要建立、健全一些基本的运行机制。如决策机 制、协同机制、调控机制、监督机制、反馈机制。为了实现 管理的目的，城市规划管理一般采用行政的方法、法律的方 法、经济的方法、咨询的方法。二、从项目管理的角度看传统的

5、城市规划管理模式存在 的问题城市规划包含的内容非常综合，从项目管理的角度出 发，我们可以把它看作是一个大项目，从这个大项目中，我 们可以分发成若干个项目。同时，也体现了战略目标和项目 目标的统一。传统的思路和做法是根据大项目中包含的内容 而进行分类的。例如，城市的总体规划这个大项目可以分成 若干子个项目：建设用地规划，城市交通规划，城市管线规 划，景观绿地规划，居住区分布规划、公共设施分布规划等 等。这种分类按照行业对口的方式进行，但是由此产生的弊 端也是显而易见的。(1)由于整个总体规划的综合性和同步性，由行业的 形式进行分类，就会造成各个行业部门各自为政，自成体系, 从总体规划的推进时间来

6、看就会参差不齐，容易造成行业间 的不协调和矛盾。从而影响整个规划实施的进度，造成大量 的重复建设和不良的经济效益。2）由于社会的复杂性和多变性，使得城市规划的实施 也不会在原来的计划中进行，“一个简单的事情，通过一系 列稳定的复合过程，会引起复杂的后果”。在总体规划这样 一个大项目中，如果一个项目，比如道路交通或土地计划的 变更，往往会导致市政管线、建筑工程、景观绿化、工业选 址、居住区规划的一系列变更，而由于规划实施的超前、滞 后等原因，这一系列的变更就会造成复杂的、甚至混乱的变 化。那么，这种层层分解的“细化的复杂的工作（可预测的, 线性的）又将被动态的复杂性（不可预测的，非线性的）的 管

7、理所替代。”这就使得这种分解成子项目的做法会造成更 大的混乱和不确定性。三、城市规划管理引入项目管理的必要性城市规划作为一种指导、计划、控制、管理和决策系统, 随着系统内区域和城市条件的变化，城市的空间发展目标应 适时作相应的调整。在时间上要远近有别，短时间内要有足 够的稳定性，对城市的每一个空间制定出具体的实施蓝图； 而长期发展要有足够的弹性，以保证在规划的发展循环中不 断的修订和完善。因而主要强调目标的过程管理和时间顺序 管理，不是为了 “详细地描述空间发展的最终状态”。一般而言，项目是指一次性的、临时性的活动，“项目 是为了在预定进度和确定的预算范围内达到特定目的和预 计效益的一种创造性

8、方法”。它具有独特性、多目标属性和 生命周期性的特点，城市规划正是在一定的时间限制内（总 体规划一般在15-20年，详细规划一般在15年），为了 达到社会环境、人口发展、社会愿望的平衡所进行的一次性 的、临时的、独有的工作。因此，城市规划可以作为一个项 目。那么，从城市规划管理的现状看，将项目管理这一系统 的、科学的、可量化的管理方法引入到城市规划管理中来是 可行的而且是必要的。其理由如下：1、由于社会经济的复杂性，城市规划的顺利实施，需 要不同领域的相互协作才能完成。充分利用自身能力的同 时，也要大量控制外部资源，才能实现城市规划的多目标。 目前随着现代科学技术的发展，管理信息技术和电子商务

9、的 出现，我市已经成立行政许可联审制度，为推动城市发展， 各行政主管部门之间联动协作日益密切，使城市规划项目管 理的技术实现成为可能。2、城市规划管理部门要对城市发展变化更为敏感，解 决问题的速度更快，成本更低。传统的科层式的组织结构官 僚主义严重，反应迟钝，无法应对这种变化，而项目管理要 求的是扁平式的管理体制，矩阵式的组织方式相对于传统的 科层式组织方式要灵活得多。3、建立程序化、科学化的管理制度。市场经济条件下, 除了健全的法律、法规的保障，建立程序化、公开化、科学 化的管理制度更为重要。这种制度包括高效率的操作程序， 科学严谨的操作过程和公正效率的操作方式，以减少管理人 员的随意性，保

10、证较高的透明度和较强的办事效率。项目管 理的科学体系，灵活多变的方法，才适应管理规范化的要求。4、项目管理的引入是政府职能转变的必然要求。在新 的经济条件下，政府的职能是服务的职能。运用经济手段提 供服务、政策引导和组织协调，变过去的指令性管理为综合 性的宏观调控管理。项目管理的多目标属性既保证了城市规 划管理的权威性和原则性，又实现了政府管理的职能转变。四、城市规划项目管理模型的设想项目管理本身就是一种变化的管理，如何将一系列的复 杂的问题简单化，让变化也能在计划的范围内变化。我们应 该建立一种动态的城市规划项目管理模型以适应这个复杂 的多变的大项目。由此考虑用时间界限的办法发起若干个项 目

11、。项目管理本身有明确的目标和确定的时间概念，对于城 市规划这个大项目我们可以首先确定其时间目标，将大项目 按年度分解成项目，即每一年作为一个项目来建立项目管理 模型。例如，总体规划是20年，我们把每一年的规划实施看 作一个项目，按照总体规划的要求确定该年度的城市建设规 模，明确实施目标，然后再建立相应的分区项目团队，确定 各个分区的规划实施范围，确定绩效/技术控制标准并严格 实施。到一个年度结束，表明一个项目的终止。在总结年度 项目的经验教训的基础上，根据城市发展的要求，总体规划 的部署以及外部环境的变化建立下一个项目，制定一个新的 项目管理计划。具体的根据城市规划项目管理的自身特点， 可以从

12、以下5项领域进行管理评估：计划管理、技术管理、 质量管理、绩效管理、沟通管理。用这种计划之中有变化， 动态之中相对静态的做法，进行城市规划的实施管理。五、总结市场经济转轨的过程中，城市规划管理面临新的严峻 挑战，问题的关键在于既有观念上的偏差、权力上的有限、 财力上的不足、操作上的无奈，更有经济发展阶段的必然性 和利益多元化所带来的难以调和的矛盾，干扰着城市规划管 理的运作,在这种利益的冲突面前我们城市规划管理显得极 其脆弱无力。城市规划管理在社会诸利益的平衡中时常无法 确保城市“公平”发展，甚至有时成为城市发展的“门槛”。 如何确立新形势下城市规划管理的地位与作用，最大限度地 发挥规划管理的调控作用，是实现城市规划自身价值的关 键所在。城市规划项目管理是以城市规划为对象，用项目管理的 方法，对城市规划实施的全部活动所进行