规范基层法律服务执业调研报告

1、规范基层法律服务执业调研报告规范基层法律服务执业的对策和建议规范和发展基层法律服务，是司法行政机关一项需要 高度关注的重要课题。围绕襄阳市司法局“规范、发展” 要求，本人依据多年从事基层工作的经验并通过深入基层 实地调研，深感规范法律服务行为，加强法律服务行业市 场监管对于构建社会主义和谐社会，促进区域经济持续、 健康发展，具有十分重要的现实意义。我国的基层法律服务制度产生于上世纪80年代中期， 其设立主要为弥补当时律师、公证人员不足。设立伊始， 基层法律服务便定位于立足农村乡镇和城市街道，为保障 和促进经济社会稳定和发展，接受基层政府、企事业单位 或公民委托，提供一定范围的法律服务和法律帮助

2、活动。 20多年来，我区的基层法律服务工作始终坚持立足基层、 贴近群众的服务宗旨，在推动全区改革开放，加强基层民 主法制建设，维护基层社会和谐稳定，促进经济社会健康 发展，满足基层广大群众法律服务需求等方面发挥了重要 作用。但随着社会变革不断深入和国家政策调整不及时， 当前我区基层法律服务，尤其是农村基层法律服务发展进 程中出现了一些不容小窥的问题，本文试图以襄州区为例 在对这些问题梳理分析的基础上，提出一些合理化发展建 议，以期达到抛砖引玉的作用。一、我区基层法律服务发展概况20xx年前，我区法律服务所均挂靠镇司法所，与司法 所一套人马、两块牌子、合署办公，为镇政府内设机构， 按事业法人组织

3、列编，除开展法律服务业务外，还承担基 层司法行政职责，负责指导人民调解、进行法制宣传等工 作。20x x年，依照司法部和省司法厅的文件精神，我区法 律服务所全部与司法所脱钩，改制为自收自支的社会中介 组织。法律服务所由初期的2 8个、发展到最高峰的3 0个、 随着襄州区的乡镇合并到现在整顿保留为16个。法律服务 执业人员从最高峰的1 3 0多人整顿保留到现在的76人。近三年来，全区基层法律服务工作者共计担任法律顾 问2100家，调解各类民间纠纷案件3 65 0件，代写各类法 律文书9800份，代理各类法律诉讼106 00件，解答法律咨 询89 676人次；办理法律援助案件705件，避免和挽回各

4、 类经济损失达3000万元。基层法律服务工作者共办理农民 工维权案件8 6件，为农民工挽回经济损失近150万元。最 大限度地维护了农民工的合法权益，受到了区委、政府及 人民群众的好评。二、当前法律服务执业存在主要问题及原因执业人员素质参差不齐，整体水平和律师还有很大差 距。我区现有的76名法律服务工作者中，学历层次方面， 具有本科以上学历的28人，占37%,具有法律大专及以下 文凭的48人，占63%,；年龄结构方面，4 5周岁以下4 6 人，占61%, 45周岁以上30人，占3 9%；业务开展方面， 20xx年度全区法律服务工作者办理诉讼业务总量1 300件, 业务总收入146万元，人均万元。

5、无论从人员构成状况，还 是从业务拓展方面，基层法律服务工作者和律师都相差甚 远。主要原因一是学历层次普遍较低。法律工作者本科以 上学历只占三成左右，其余都是大专或高中学历，律师则 都是本科学历以上。二是服务不及时。部分执业者在为群 众提供法律服务的过程中，往往因为服务意识、交通工具 等因素影响，服务不够及时，工作效能偏低。三是业务水 平滞后。基层法律服务行业培训交流机会少，农村地处偏 远、信息闭塞，对新兴领域不敏感，不少法律工作者只能 开展一般性代理业务，对农村深化改革进程中出现的新的 法律服务需求不能快速反应。法律服务所内部管理不健全、不规范。一些法律服务 所制度虽然挂在墙上，却没有得到执行

6、。从受理案件到立 案、代理、收费、取证等或多或少地存在一些问题，制度 建设不完善，制度执行不力，内部监督不到位，财务管理 不规范，案件卷宗材料不齐全，办理完毕后没有将办理情 况归档备查。如：办案材料都在承办人手里，没有由法律 服务机构统一保管；办案上还存在小作坊模式，单兵作战、 个人主义比较突出。行业面临竞争和挑战加剧，业务拓展影响因素渐趋复 杂。一是业务层次低端化，服务对象多为基层单位和群众。 20xx年，全区法律服务工作者共代理诉讼案件13 00件， 其中90%以上都是一审民事案件；代理非诉讼案件300 0件, 其中85%以上都是一般合同审查或代书；担任法律顾问26 0 家，无区直单位或大

7、中型企业；业务种类主要涉及征地、 土地承包、家庭邻里纠纷和劳动、工伤、交通事故纠纷以 及农民工、下岗工事项，其中85%以上仍为传统婚姻家庭邻 里纠纷和一般伤害赔偿案件，只有不到15%的案件发生在土 地流转、合同审查、征地补偿、劳动用工等新兴领域。二 是业务收费低廉化，城乡所收入剪刀差不断拉大。20 xx年, 全区76名法律服务工作者共代理业务4300件，单个案件平 均收费不足400元。农村所收入境况普遍比城区所偏低。 三是业务范围边缘化，农村基层法律服务发展空间渐趋缩 小。2 oxx年，13个农村所共代理诉讼、非诉讼案件14 00 件，占全区法律服务所代理案件的30%,且人均收入普遍低 于城区

8、执业人员。主要原因一是律师队伍增长迅速，分享 法律服务市场“蛋糕”的人员增多，自然影响到基层法律 服务队伍在市场中的份额减少，基层法律服务队伍不注重 自身宣传，社会知名度不高，许多群众对法律服务所的职 能、业务范围不很了解，个别所工作局面打不开。二是法 制政策不稳定，前景不明朗，部分法律服务执业人员看不 到希望，存在“做一天和尚撞一天钟”和“小富即安”的 思想，业务拓展不积极，加之行业内部不正当竞争，个别 法律服务工作者偏离职业道德和执业纪律违规执业，在社 会上造成了一些不良影响，使本就不成熟的基层法律服务 市场倍受损害。三是脱钩改制后，部分服务所与当地司法 所在工作上很少往来，失缺了当地党委

9、政府强有力的支 持。法律服务监管乏力、市场混乱。20x x年以来，基层法 律服务管理主要依据司法部两个管理办法。2 oxx年， 国务院取消服务所机构设立核准行政许可事项，至今未出 台新的法规规章。现行规章对违法违纪处罚规定的不具体, 操作性不强，司法局在管理上放不开手脚，对行业发展放 任自流，监管疲软。一些基层法律服务工作者不按程序办 案，乱收费、乱办案。收费之前包打官司，收费之后什么 都不做。在调查取证上，不取证、乱取证、甚至诱导当事 人做假证、伪造证据，在服务上不是让当事人满意，而是 将'打官司”变为"打关系”。有的私自收案收费，收费打 白条，向当事人做虚假承诺，收费不做

10、事、乱做事。办案 作风态度生硬、办案粗糙等。这些都严重影响了业务发展, 败坏了法律服务形象。三、规范基层法律服务工作的对策建议基层法律服务行业要自觉按照市场规律来运行和发展, 自觉融入社会管理创新发展格局，不断深化服务所体制机 制改革，紧紧围绕中心工作，以城市街区和乡镇农村为服 务重点，整合服务资源，拓展服务领域，改进服务方式， 加强行政、行业、自律管理和社会监督有机结合，努力为 经济平稳较快发展搞好服务。实施人才战略，强化教育培训，全面强化队伍建设一是积极实施人才战略。建立选人、用人、育人新机 制，把好入口关，按照业务精、能力强、素质好、文化层 次高的标准来选用人才，把具备法律专业知识和优秀

11、品格 的人员充实到法律服务工作者队伍中来，建立严格的考核 机制，对那些业绩突出的法律服务工作者给予大张旗鼓的 宣扬，使他们成为业内的领头雁，激励他们更好地开展业 务。同时将那些群众不满意，职业道德、执业纪律差的执 业者清除出队伍。二是培训和教育常态化。建立学习培训 制度，加强对基层法律人员的思想政治教育、职业道德和 执业纪律教育、业务知识教育，及时更新和丰富法律工作 者的专业知识，不断提高其服务技能、服务质量，鼓励广 大法律工作者积极参加自主学习教育，考取法律职业资格。 三是提高管理者素质。实行等级化管理，探索所主任竞岗 制度，在法律服务所内部形成良性循环，确保把懂法律、 善经营、会管理的人才

12、推到所主任岗位，以选好配强一把 手来推进法律服务所内部管理、人员队伍等各方面建设， 促进服务理念不断更新，团队凝聚力、战斗力不断增强。依托党委政府，当好参谋助手，重点突出社会效益一是通过参与政府工作的作为获得新地位。针对当前 基层工作中的一些“难点、热点”问题，如计划生育、土 地纠纷等，积极开展法律服务，把镇街政府列为主要服务 对象，协助政府实现依法行政，依法管理，成为基层人民 政府法律上的得力参谋和助手，提高自身在民众心中的地 位。二是通过加大服务民生力度开拓服务新领域。着力为 保障和改善民生提供法律服务，加强对农村土地承包经营 权流转中法律问题的研究，将工作触角向与农民密切相关 的项目和新

13、型服务领域延伸，及时主动热情做好服务，积 极开展法律服务进村庄、工业园区活动，推出为普通群众 做好"法律顾问”活动，全力保障农民合法权益。积极参 与法律援助络体系建设，及时切入农村法律援助工作，创 新服务方式，对“弱势群体”提供无偿法律援助。三是通 过着力服务经济发展提升服务新层次。要把服务“三农” 放在突出位置，围绕落实强农惠农政策、发展现代农业、 壮大区域经济等工作，为地方党委政府提供法律咨询和建 议。围绕优化城镇空间布局、建设资源节约型和环境友好 型城镇，建立与有关部门的经常性沟通机制，及时掌握重 大工程项目信息，超前参与乡镇政府新农村建设重点工程 和“对外”经济活动，充分发挥

14、对城乡一体化发展的推动 作用。灵活依托当地资源优势，科学进行市场定位，以构 建防范体系为主，帮助村庄、企事业单位修改完善各类经 济合同，不断提高企事业单位和村庄法律顾问量。强化监督机制，规范管理办法，推动管理制度创新一是尽快配套相应的管理办法。管理制度的完善和创 新，是基层法律服务继续发展的动力保障，要在大政策体 系框架下，以利于提高法律服务水平、利于促进当地经济 发展和社会稳定，利于法律服务所自身发展壮大为前提， 尽快制定出台管理规范，解决目前管理制度缺失的问题， 改革、完善法律服务工作者执业资格考试、考核和执业登 记制度。二是切实加强管理完善监督。加强行政、行业、 内部和社会四个层面的管理

15、和监督，形成合力，相互促进, 构建执业行为职业道德联合评价机制、执业纠纷联合化解 机制和违规违纪案件联合防控机制，不断提高监管效率， 加强对法律服务所和执业法律工作者的年度检查和考评, 对年度检查和考评不合格的法律服务工作者予以辞退，促 进基层法律服务行业逐步走向健康有序的发展轨道。三是 重点推动内部管理创新。引导法律服务所在机构、财务、 业务、人员管理等方面进行制度创新，逐步提高服务所公 共发展基金和福利金提取比例，明晰产权制度，改革分配 制度，使报酬直接和效益挂钩、和劳动成果挂钩，建立公 正的评价体系和有效的激励机制，增强执业人员的内心稳 定感、职业荣誉感和工作积极性。加强品牌建设，提高服务质量，适应新农村建设需求一是实施品牌战略。合理确定并培养法律服务所的核 心竞争力，形成自已独特的优势，着力服务形象塑造，打 响诚信服务品牌。二是推进新型合作模式。坚持“两所分 离，合署办公”，整