“村改居”社区发展现状调查报告——以山东省烟台市八角社区为例

1、目 录“村改居”社区发展现状调查报告以山东省烟台市八角社区为例2摘要21.引言32.文献评论33.研究设计44调查现状概述54.1社区管理体制54.2.社区生活64.3社区文化75存在问题及分析85.1缺乏健全的法律规范85.2社区管理体系落后85.2.1社区管理主体单一85.2.2社区管理行政色彩浓厚85.2.3“权贵阶层”垄断选举85.2.4群众参与意识不强95.3公共物品供给不足95.4“文化失范”与精神空虚106.对策及建议106.1.完善“村改居”配套的法律、法规106.2.完善社区管理体系106.2.1完善机构设置116.2.2提高群众参与度116.3增加公共物品供给116.4促进

2、文化融入117参考文献128.附录12 “村改居”社区发展现状调查报告以山东省烟台市八角社区为例摘要随着经济发展，建设用地扩张，造成城市郊区农民的农用地、建设用地被征收，一些村庄集体被拆迁，后集中搬迁到新建社区，由村民转变为居民的过程被称为“村改居”。文章以山东省最大的失地农民安置社区-烟台市八角街道办事处“海韵小区”为例，探讨其由村庄转向社区过程中的管理特色，存在的问题，并提出建议。关键词：“村改居”；社区管理；社区自治；社区文化1.引言随着工业化、城镇化的快速发展用地需求不断增加，2000年以后随着工业化、城镇化的扩张式发展对建设土地的需求不断增加，城市郊区农民的农用地、建设用地被征收，产

3、生了一大批的失地农民，政府为了提高土地利用率、有效安置失地农民，往往采取“村改居”，建设失地农民安置小区，失地农民由农村户口转变为居民户口。“村改居”是失地农民从农民转向城市居民的过程，社区管理过程中管理体制、社区公共产品供给、社区自治等与城市社区存在区别，同时，失地农民的经济来源、政治参与、生活方式以及文化融入等方面都会产生一些过渡阶段特有问题，为了调查分析这些问题，我们以社区为分析单位，选取了山东省烟台市八角街道办事处的海韵小区，深入地了解社区存在的问题及根源，并为问题的解决寻找对策。2.文献评论首先，理清社区相关概念，将有助于我们更好地理解“村改居”目的，有助于广大社区基层干部在社区改制

4、工作中明确目标、提高自觉性，因此，需要对有关概念进行梳理。社区内涵。“社区”这个概念是1887年德国社会学家藤尼斯首次提出来的。此后，这一概念的内涵不断得到丰富与发展，普遍认为社区主要指由居住在一个特定地域内的人们所结成的各种社会关系，从事多种社会活动所构成的社会生活共同体，以及由居住家庭建立的一种社会文化体系。目前，我国的社区在农村指的是行政村或自然村；在城市指的是街道办事处辖区或居委会辖区以及目前一些城市新划分的社区委员会辖区，“村改居”社区是由农村社区转变为城市社区的一种过渡阶段，农民失去耕地，由农村户口转变为居民户口，社区管理模式逐步向城市社区管理模式转变。目前，学术界对于“村改居”社

5、区的研究各有侧重。学术界一些学者侧重于研究“村改居”社区的特征，杨贵华（2011）认为“村改居”社区具有“亦城亦村”的过渡性。“村改居”社区的前身为农村社区，通过实施“村改居”，由农村基层组织建制转变为城市基层组织建制，并纳入城市管理体制，居民在户籍上也由农民转变为市民。此外，“村改居”社区普遍存在“居民构成复杂，人口流动性大”、“呈现城乡结合的地域特征和居住环境”的特征。有学者从社区管理和服务体制角度研究“村改居”社区，孙春燕等（2012）认为目前“村改居”社区建设中服务机构缺乏，社区参与主体单一，社区自治水平低；提出在“村改居”社区管理中要培育社区社会组织，构建社区管理和服务的多元治理主体

6、结构；构建社区自治组织体系，提升社区自治功能；建立健全社区管理和服务的法律法规体系，为健全社区管理和服务体系提供制度性规范的建议。有学者从社会资本的角度研究“村改居”社区治理问题，黄立敏（2009）认为“村改居”社区的关系网络是互惠互助的来源，“村改居”社区中的乡土信任构成相互合作的基础，彼此认同的价值是“村改居”社区成员的行为规范，非制度性权威构成“村改居”社区居民参与合作的重要保证，因此，利用社区现有的社会资本，实行社区内以党组织为核心的多组织共治，推动失地农民的参与是实现“村改居”社区实现善治的方法之一。有学者从“村改居”农民的可持续生计视角来研究社区居民的生活，黄建伟（2011）认为“

7、村改居”后失地农民的生活成本增加，收入来源相对减少，金融、物质资本缺乏；同时保持了农村社区的社会交往、社会心理认同感，缺乏公民意识、自主管理意识，造成了失地农民社会资本的不足，可持续生计能力差，政府部门应该完善社会保障体系、促进失地农民就业和转变生活方式，增强其持续生计能力。综上可知，学者们关注了“村改居”社区的特殊性，社区管理中的群众参与、社会融入问题，以及失地农民这个特殊群体在“村改居”后的可持续生计能力。本文定位为基础性研究，主要对“村改居”社区管理中的管理体制、社区自治、社区文化、社区生活存在的问题进行描述和分析，并提出相应的建议。3.研究设计研究目的了解“村改居”社区的管理体制、社区

8、自治、社区文化的发展现状与问题，讨论建议和对策 研究内容：1.“村改居”社区管理过程中管理体制、社区自治、社区文化。2. 失地农民的经济来源、政治参与、文化变迁以及社区心理认同感。研究范围：烟台市八角街道办事处海韵小区调查对象：失地农民、社区管理部门干部分析单位：社区抽样单位：个体，样本量150研究方式：调查研究的研究方式，问卷调查法、访谈法、观察法。研究的局限性：失地农民的心理戒备，很少谈深层次的问题或者不完全说出。4调查现状概述由于工业项目占地，对23个村庄进行拆迁，该社区成为山东省最大的“村改居”社区，现居住人口主要为回迁村民和外来务工人员。“村改居”后，失地农民一部分在社区就地就业，成

9、为保安和物业管理人员，也有一部分利用补偿款进行自主创业。调研发现，该社区具有以下的特点，一是城乡混合型，由农民转变为居民，使这里有浓郁的乡村气息，但也具备一些城镇文化的特征；二是发展水平的中间性，由于经济生活等方面的改善，社区内的文化发展水平介于城市和农村社区之间，类似于“集镇文化”；三是社区文化发展的自发性，社区文化发展没有有计划的引导，一切都是自发形成的。 4.1社区管理体制社区管理体制的特色主要体现在，街道党组织领导社区党组织、社区物业公司各个居委会，行政色彩非常浓厚，居委会是原来村委会的原班人马，居委会主要负责管理党建、经济发展、失地农民的保障、计划生育等事务，服务职能比较欠缺；物业公

10、司并不是商业性质的，而是由政府设立并领导的，主要管理社区公共设施，绿化、水、电、照明供应，社区治安以及收取物业管理费，管理职能单一，服务职能欠缺。社区服务中心也由社区党总支领导，职能也比较单一，将社会保障政务管理特征明显，文化、生活服务职能较少。（见图1）社区党总支（在街道党组织的领导下）居委会（原村委会）：负责党建、经济建设管理物业公司：维护基础设施；收取物业费社区服务中心：社会保障、就业、司法仲裁图1：社区管理部门及其职能4.2.社区生活据调研，“村改居”最吸引失地农民的是这里交通便利，生活设施齐全，从图2可以看出可以经营服务业、拆迁补偿费的吸引力很低，原因在于，尽管该社区坐落于开发区，失

11、地农民就业容易，政府也有创业的优惠措施，但是失地后生活成本上升，物业费、水电费、生活费都需要支出，尽管一些失地农民尝试了创业但多以失败告终，他们缺乏职业技术和能力，大多在社区内从事餐饮、零售和服装业，但是社区的居民消费水平普遍偏低，同质性创业造成盈利效果差。失地补偿方面，补偿不公平和挥霍补偿金的现象很常见。房产的分配方面，每家至少分2套房，也有一家分20套房子的情况。一些失地农民将房子装修后装修了之后卖出去，自己住平房；一些失地农民购买了高档轿车，参与赌博，另外，分割征地拆迁款、房产造成家庭矛盾，离婚、诉讼案件增多，子女不赡养老人等现象见怪不怪，受访者对拆迁及其影响感到不满意。图2：村改居最吸

12、引失地农民的因素社会保障方面。据调研，该社区的社会保障体系比较完善，为失地农民为其缴纳城镇职工保险；对于既没有失地又没有工作的为其缴纳城镇居民保险。但是该“村改居”社区的社会保障进行了一次改革，改革前全部由政府负担，改革后，年龄在35岁以下的失地农民，其社保由自己负担。一些受访的年轻人表示不满意。社区治安方面，尽管目前社区内治安良好，对流动人口严加控制，但是，该地区的平均流动人口为4000人，外来人口的流动性较强，平均在社区居住2-3个月，使失地农民感到没有安全感。4.3社区文化社区的文化在变迁过程中不断地进行整合，原有的不同文化不断吸收和妥协，出现了一些适应社区发展的新文化形式。通过调研发现

13、，社区居民的文化活动单调，大部分人以上网、看电视为主要的娱乐活动（如图3），唱歌跳舞、参加社区活动的主体是老年人，一些受访者表示希望社区可以在丰富老年人文化生活的同时也照顾到青年人群。文化习俗方面，保留传统文化的基础上融入了现代文化符号，继承传统婚丧嫁娶文化的同时，公共墓地、礼堂的出现丰富了传统习俗的形式。尽管失地农民不再以渔业为生，但是保留了特色传统文化-渔灯节（主要是给龙王庙或海神娘娘庙送灯，祭神，祈求鱼虾满舱，平安发财），并创新出歌舞、集会等新的形式来庆祝。图3安置失地农民的主要文化娱乐方式5存在问题及分析5.1缺乏健全的法律规范在“村改居”过程中，由于没有明确的法律法规，导致“村改居”

14、社区居委会在管理工作中缺乏制度的保障。在发达国家，凡是要进行改革之前，要先立法，然后按照法律的要求进行改革，这样做既有法可依，改革又有法律的约束，又能落实改革工作。据调研，与“村改居”相关的法律政策衔接不佳，使他们处于“半农半居”的尴尬地位，如有很多“村改居”社区采用的仍是原来农村的社会保障体系，农村的社保体系覆盖面低、保障水平较差，改制后的“村改居”社区居民未能享受到城市居民的社会保障体系。5.2社区管理体系落后5.2.1社区管理主体单一群众、社区企业、事业单位、社区中介组织参与较少。此外，社区工作人员素质还待提高。社区建设搞得好坏关键在于社区有没有一支坚强有力的干部队伍。“村改居”后原村委

15、会的领导班子整体编排到新成立的居委会领导班子里，居委会的管理人员也由来自不同部门、不同学历、不同背景的人员担任。客观地讲，该社区的农村干部队伍中不乏能手，但这些人层次参差不齐，学历普遍偏低，综合素质水平也各有不同，缺乏规范和科学的管理思想，在实际中更多的是靠自己多年积累的经验或者形成的威望来开展工作。5.2.2社区管理行政色彩浓厚社区居委会和村委会在性质、职能和管理模式上有根本性的不同，居委会比村委会承担更多的服务职能，通过调研发现，八角海韵安置社区居委会基本由原来各村村委会成员构成，管理也基本延续原来村委会的管理模式，重管理轻服务，管理方式单一，层次不清晰，无法按照城市社区的规范对社区进行有

16、效管理，城市社区中一些人性化的服务方式在小区中得不到运用，这使得居民对社区管理者的信任度降低，影响了社区工作的进一步开展。而八角海韵安置社区的居民也认为居委会的服务意识欠缺，导致生活质量下降，坚持管理为主，服务意识尚且欠缺，导致居民对现有生活方面存在诸多问题。5.2.3“权贵阶层”垄断基层选举该社区管理机构的非民主性非常突出，社区管理以行政力量为主导，物业公司不是商业性的管理公司，而是社区党总支成立和领导的；居委会只是村委会的翻版，村干部发号施令，失地农民服从，不具备民主管理的特征。据调查，没有强大的社会网络关系和资金实力的候选人不可能当选村干部，拆迁和补偿安置使集体资产大量增加，干部选举竞争

17、激烈，贿选普遍存在，一名选举候选人贿选成本不低于20万元。由于社区内的“权贵阶层”垄断了社区干部的竞选，社区内社区没有业主委员会也没有其他的社区中介组织和群众文化活动协会、组织，失地农民的民主参与途径较少，只能被动的接受社区管理部门的管理措施。如图4，社区居民对居委会选举的满意度并不高。图4：失地农民对居委会民主选举的满意度5.2.4群众参与意识不强农民传统的观念根深蒂固，“村改居”虽然将其身份改变为城市居民，将其居住的地区由农村转变为城市，下至居民，上到“村改居”社区居委会的管理人员，对社区认识不清，不少居民仍习惯称呼居委会主任为“村长”，称呼其居住的社区为“我们村”。可见，居民仍不适应新的

18、变化，不愿意积极参与到整个社区的管理和建设中来。5.3公共物品供给不足一是，3万人口的社区目前没有建立起自己的社区医疗服务中心，小病依靠社区小诊所，大病到街道办事处医院进行治疗，社区内的老年人较多，老年人活动中心数量不足，设施不全。二是，物业公司职能单一，主要负责维修基础设施和收取物业管理费，服务水平低，缺乏一些特约服务、便民服务、中介服务，群众生活比较不方便。三是，社区内能够调动群众的文化活动较少、种类单一，社区养老、文娱服务机构社区非政府组织比较少，失地居民的精神失落感严重，如果社区服务机构、非正式组织较多使失地农民精神生活丰富起来将会提高其可持续生计的质量。图5：失地农民是否有心理上的失

19、落感5.4“文化失范”与精神空虚由熟人社会走向陌生人社会，出现一些“文化失范”现象，居民产生焦虑感和空虚感，老年群体尤为突出。一方面，村民上楼后虽然空间具体并没有变远，甚至更近了，但由于单元房之间的封闭性以及失去共同劳作的场所，原有的邻里人情开始淡化，一些村民仍然留恋过去的农村社区。另一方面，社区主文化强度低。几种“亚文化”间缺乏互动，青年人中存在越轨行为，部分年轻人偏重物质追求，赌博、离婚现象较多，中老年人则更趋近于保守，这些亚文化之间缺少整合，需要时间来消除这种混乱，重建对社区的认同感。6.对策及建议6.1.完善“村改居”配套的法律、法规政府应根据各地的实际情况，出台相关的地方文件，给予“

20、村改居”社区居委会管理工作在程序上的指导。除了要制定文件，还应做好落实工作，保证文件的执行，并在适当的时候对相关文件进行修改，以适应形势的发展。同时，还应建立一套具有衔接功能的基层社区自治法规体系，以此来协调在村民向居民的过渡中出现的适用法律的相互冲突，以及主体之间的矛盾关系，保障由村民自治向居民自治的有序过渡，推动“村改居”社区居委会的管理工作顺利进行。 6.2.完善社区管理体系社区管理的实际工作中，首先要理顺政府部门与社区居委会的职责和功能定位。政府部门作为上级领导，应该在方向上给予社区管理人员相应的指导，而不是参与到社区具体事务中。社区居委会要创新方法、广泛宣传、积极配合，为居民的自我管

21、理、自我服务做好保障、支撑和辅助工作。此外，要大力培养居民的自我管理意识和参与意识。6.2.1完善机构设置要以创新的理念将先进的社区管理和建设理念应用到社区管理过程中，突破传统的以行政为主导的管理模式，在组织设置上进行创新；不断将上级职能重心下移到社区，简化程序，做到社区权责对等。创新管理机制，建立社区服务中心，社区可以考虑建立社区服务中心和原有村干部双线管理的“双轨并融”模式。其中，社区服务中心负责搞好社区内部各项日常管理服务，原有村干部负责推动集体经济改制、群众利益分配及过渡期内的其他遗留问题。同时，理顺社区党总支、物业公司、社区服务中心、居委会等各服务主体在社区服务中的关系，允许社区群众

22、、企业、事业单位加入到社区管理中，形成社区公共服务、互助服务和自助服务协调共存的社区服务格局。6.2.2提高群众参与度居民对农村社区的理解，必然有一个认同、归属、满意、凝聚的过程。要强化宣传教育，充分利用宣传橱窗等多种宣传方式，大力营造 “社区是我家，建设靠大家”的良好氛围。要健全激励、责任等参与机制，对经常参加社区活动、为社区建设献计献策的居民，采取定期讲评，给予一定的物质和精神奖励。6.3增加公共物品供给要改善社区生活环境，建立社区居民活动中心、党员服务中心、老年人服务中心、青少年服务中心、残疾人服务中心、邻里互助中心等各类服务机构，为居民群众提供文化娱乐、医疗卫生、教育培训、体育健身等多项服务。要积极开展文体活动，根据居民实际情况，组建合唱团、舞蹈队等文体队伍，逐渐培养健康高雅的生活情趣和良好的社会风尚，增强社区的凝聚力。6.4促进文化融入农村生活和城市生活差距很大，从农村到城市的变迁、从农民思维到“居民意识”的转变，不仅需要时间的过渡，更需要人性化的教育、管理和引导。首先要引导社区居民合理和有效理财，社区应该依托党员活动室、老年活动室等现有资源，对社区居民开展科技文化知识普及、理财培训等活动，指导居民合理消费、投资、储蓄，避免非