政府投资项目代建制考察报告

1、政府投资工程代建制考察报告 积极推进政府投资工程管理体制改革是当前各地政府和相关职能部门的一项重要工作。总体来看，改革的根本思路是全面建立起政府投资工程法人制和代建制，通过引进专业化的工程工程管理公司，对政府投资工程从工期、质量和投资等方面进行全方位的专业化管理，切实消除过去政府投资工程建设管理过程中“投资、建设、管理、运营”四位一体的状况及由此带来的种种弊病，建立起有效的政府投资工程的约束机制，标准政府投资工程的管理，从而提高政府资金投资效益和建设工程质量。从全国范围看，上海、深圳、*等城市较早地对政府投资工程管理体制进行了大胆的改革和实践，取得了显著的成绩并积累了相当丰富的经验。 *市政府

2、有关领导、发改委、财政局等相关职能部门一直关注政府投资工程建设管理的体制改革，并进行了长期的探索和研究。xx年8月，以*市殡仪馆新馆工程、*市疾病预防控制中心迁建工程全面工程代建和市博物馆新馆建设工程财务代理为突破口，*市政府投资工程管理体制改革的试点工作全面启动。经过半年多的试点，目前三个代建工程进展顺利。为了总结我市代建试点的工作成果，学习先进地区在政府投资建设管理体制改革方面的先进经验和做法，籍此制定出台符合我市实际的政府投资工程管理方法和代建制管理方法，xx年4月13日至20日，由*市开展和改革委员会和*信托相关人员组成的考察团专程赴*、*等地，实地考察当地政府投资工程的代建制实施情况

3、。经过与当地相关部门的深入交流与沟通，考察团对上述地区的政府投资工程管理改革状况有了全面的了解，提高了认识，取得了不少收获。 一、*、*等地代建制的实施情况 *市在政府投资工程管理体制改革，特别是代建制方面很早就开始了改革探索。当年的*江北机场建设过程中就进行了代建制试点，并取得了圆满成功，机场总投资共2.91亿元人民币，而与江北机场同期修建的国内其他几个机场，投资均超过了10亿元，代建制在投资控制方面的优势得到了充分的表达。此外，*市纪委大厦、博物馆、市人大、机关生活住宅小区等工程均采用了代建制形式，所有代建工程都很好地控制了投资，最大限度地降低了建设本钱。在试点成功的根底上，*市又对深圳、

4、安徽等地的代建制管理方法进行了学习和提高，xx年12月18日和xx年11月25日，*市政府分别出台了*市政府公益性工程建设管理代理制暂行方法和*市政府投资工程管理方法，以法规的形式对该市的政府投资工程进行了标准。 *市政府投资工程代建制也已进行了几年的试点。通过代建制方式建成的工程已有7到8个。目前*市预算内外资金投资的工程根本上全部实行了代建制。通过代建制的实施，*市建立起了完善的政府投资工程约束机制，投资得到了较好的控制。 二、*、*等地代建制的主要特点（以*为例）。 *市在政府投资工程管理方面有以下几个特色： 1、强调政府投资工程年度方案安排的重要性。 *市计委掌管财政预算内的近3亿元的

5、资金，由于财力相对有限，*市特别强调政府投资工程的年度方案安排。年度方案由计委制定，制定的原那么是立足当前，兼顾长远、量入为出、综合平衡。年度投资总量由市计委与财政部门会同有关部门拟定，列入国民经济与社会开展年度方案草案，并必须经市人大会审议通过执行。年度投资方案一经批准，即严格执行，除特殊情况确需调整外，原那么上实际投资额不允许超出年度投资方案额。市计委根据年度投资方案，并与使用部门协商平衡安排具体投资工程。建设工程的使用单位可以提出使用要求，建设标准和功能定位，政府相关领导对工程的建设与否具有决策权。工程的总投资额根据专业机构的设计概算为准，无论是使用单位和政府部门对于总投资额没有发言权。

6、 2、代建工程的选定范围 政府投资工程是指使用财政性资金，以及用财政性资金作为还款或担保的借贷型资金投资工程的根底性和公益性工程，涉及到交通、电力、水利、教育、文化、科技等众多行业和部门。但是，并不是所有的政府投资工程都必须和可能纳入代建制范畴。*市的规定是，对于非盈利性的公益工程，特别是工程使用部门为没有常设基建部门，没有精通基建方面的专业人才和基建经验的，全部采用代建制的形式。而对于交通、水利等工程，由于相关政府部门具有常设的基建部门或基建机构，拥有一定数量的专业人才和丰富的经验，因此对于这些工程，目前还没有纳入代建制范畴。 3、代建单位的资质管理 对代建单位的资质问题，*市的规定是必须具

7、有综合甲级工程设计资质、综合甲级监理资质、施工总承包一级以上资质、综合甲级工程咨询资质之一，并具有相应资产、专业人员、同类工程建设管理经验以及与建设管理相适应的组织机构和工程管理体系的企业才能向*市建设行政部门申请取得代建单位资质。*市建设行政部门会同*市计委、财政等部门共同审定并公布取得代建机构资质的。*市建委负责对获批的代建单位资质的日常管理工作。经过几年的代建制推广，一批代建机构主体得到了培育开展，目前，整个*已拥有十七八家专业代理机构，保证了代建制的顺利实施。 4、代建单位确实定方法 工程代建单位确实定全部实现市场化运作，通过公开招投标的方式产生。评标的依据主要是代建单位的业绩、专业人

8、才的数量、委派到该工程的工程经理情况以及代建费等指标。代建费的取费标准，*市的规定是根本参照工程建设单位管理费，比建设单位管理费稍高一点。代建费作为评标的一个指标，但不是主要指标，其用意是防止投标人之间为了中标而展开恶意的竞争，从而影响到工程的正常建设施工。 5、代建单位的代建内容 关于具体代建内容，*市要求代建单位对工程实施全过程的管理，包括工程的可行性分析、工程手续审批、初步设计、施工图设计、招投标、工程建设质量、进度投资控制和竣工验收等工作。要求代建单位自工程建议书批复之后即要介入工程之中。*市特别强调代建单位优化设计、控制投资方面的专业优势，从设计阶段入手，严格控制工程总造价。在*市奥

9、体中心游泳跳水馆的代建试点中，代建方通过对原设计方案的深入研究和优化，一下子节约了投资1000多万元，充分表达了代建制在投资控制方面的突出优势。 6、控制投资的措施。 *市规定代建单位必须严格按照批准的概算实施投资控制，对代建工程实行限额设计。初步设计概算不得超过可行性研究报告批复的投资总额，施工图设计工程预算不得超过初步设计批复的工程概算。如果设计深度不够或工程预算超过可研批复的投资总额或初步设计批复的概算10%以内，代建单位必须催促设计单位调整设计，并及时向计委、建设部门和财政部门报告； 超过10%以上的，计委有权否决原方案，并要求工程使用单位和代建单位按程序重新报批工程。这些规那么的制定

10、有利于促使中介咨询机构和设计单位提高工程可行性报告编制的严肃性和合理性，加大方案设计的深度，保证工程总投资概算的准确性和科学性。 此外，*市还对工程设计变更建立了一套严格的约束机制，重大设计变更代建单位必须向计委、财政等报告，并需要按照一定的程序办理。 三、*、*等地政府投资工程管理体制改革的借鉴经验： 1、政府投资工程的管理模式、管理方法、投资方式根据工程性质的不同而不同，没有一成不变的模式，可以采取多种方式，代建制只是其中的一种解决方案。总体而言，可以将政府投资工程划分为非经营性工程和经营性工程。在非经营性工程方面，代建制是目前比拟适合的方法。对于经营性政府投资工程，如收费的道路、桥梁、隧

11、道、水厂等根底性设施以及高科技示范工程，应建立工程法人，实施工程法人责任制，由工程法人负责建设经营全过程。工程法人即可以是由政府相关部门设立的投资公司（如城投、水务、交通等），也可以由实力雄厚、信誉卓著的中介机构（特别是同时具有投融资职能的信托投资公司）担任。工程法人代表政府充当工程业主和投资主体，担负工程法人在工程筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务归还和资产的保值增值等方面的功能。对于新建工程，可以采用bt（建设-移交）、bot（建设经营移交）等形式，甚至于，对于某些政府投资新建工程，政府完全可以出让所有权，交给社会投资建设，政府通过租赁、购置工程处置能力（如供水）等方式实现政府投资工

12、程的社会化。对于已建成政府投资工程，政府可以通过特许经营权转让、tot（移交经营移交）等方式盘活沉淀资产，提早收回资金用于再开展。 2、加强政府投资工程的方案管理。在这一点上，我市与*等地相比有着明显差距。目前*市还没有完全建立起政府投资工程的年度方案管理制度（主要表现在年度投资总量控制和安排上），政府投资没有遵循量入为出、综合平衡的原那么，政府投资工程的上马带有一定的随意性。在我国经济整体显现投资过热的情况下，加强政府投资工程的方案管理有着重要现实意义。 3、代建制模式的选择。考察说明，深圳模式（通过组建工务局，全面承当政府投资工程的代建工作）在推行过程中遇到了一定的阻力和困难，不很成功。原

13、因在于工务局统管了所有的代建工程，权力过分集中，形成了一定程度的垄断，严重挫伤了使用单位的积极性，甚至出现了政府投资工程年度方案方案不能完成的现象。因此，向全社会全面开放代建市场，培育代建主体，吸引众多合规的专业工程管理公司通过公平竞争的方式参与政府投资工程代建，是深化我市代建制试点与改革的必然选择。 4、代建单位必须对代建工程实施全过程的管理。由于工程造价控制的70%是在设计阶段完成的，因此代建单位必须在初步设计阶段即介入工程之中，充分发挥代建单位在设计阶段的造价控制能力，严控投资规模，提高投资效率。 5、科学决策，防止随意性。要实现对工程从设计阶段就进行有效的投资控制，关键之处在于必须提高

14、工程可研报告编制的严肃性和科学性，要有一定的深度，可研报告中的工程投资估算必须客观准确，不受人为因素影响。从我市目前的状况看，工程总投资往往是使用单位与政府之间讨价还价的结果，带有很大的随意性。常常是政府先定工程和总投资，再做可研和初步设计，这样就很难保证可研报告的客观和公允性，无法防止概算超估算、预算超概算现象的出现，代建单位很难对工程的投资进行有效的控制。 四、*信托在我市政府投资工程管理体制改革中的作用与角色 1、非盈利性政府投资工程 在非盈利性政府投资工程建设中，*信托可以作为代建单位直接参与工程的建设与管理。*信托承当了我市首批两个政府投资工程的代建工作，积累了一定的工程建设管理经验，培育了一批专业工程管理人才。*信托可以通过建立工程管理公司，通过公平竞争的方式参与此类工程的代建工作。此外，*信托