社区养老服务的角色定位研究

1、    社区养老服务的角色定位研究    侯月摘 要：社区养老服务在实践发展过程中逐步呈现出从“由社区养老”到“在社区养老”转变的发展趋势，投资主体更加多元化，服务供给更加多样化，管理运行更加市场化。基于这样的发展趋势和特征，可以清晰地看出社区养老服务的角色定位，即各类养老服务资源在社区进行整合和优化。因此，社区养老服务将成为未来我国养老服务事业的主攻方向。为促进各类养老服务资源在社区更好地整合优化，社区必须充分发挥统合作用，制定社区养老服务专项规划，合理布局各类养老服务资源，积极通过社会化和市场化途径，探索创新发展模式，不断提升社区养老服务发展水平。关

2、键词：社区养老；服务角色；定位；整合优化：c913.7 文献标志码：a ：1002-2589（2018）03-0111-02在我国人口老龄化形势日益严峻的时代背景下，养老服务事业快速发展。其中，社区养老服务以其独特的优势和鲜明的特征在全国范围内的广大城市社区快速兴起并迅速发展，逐步成为我国养老服务体系中的一支重要力量。社区养老服务的角色定位也正在这一实践过程中被逐步清晰地勾勒出来。要进一步推进社区养老服务事业的发展，使其更好地发挥应对人口老龄化的功能和作用，就必须准确把握社区养老服务的角色定位这一重要而根本的问题。本文对我国社区养老的发展趋势进行分析，探究社区养老服务的角色定位，并有针对性地提

3、出充分发挥社区在养老服务中统合作用的具体对策，具有较大的理论价值与较强的实践意义。一、发展趋势：从“由社区养老”到“在社区养老”我国的社区养老服务事业兴起于20世纪90年代末，是我国应对人口老龄化的重要实践举措，也是我国构建现代养老服务体系的重要内容。经过十多年的发展，社区养老服务的主要特征、构成内容、发展趋势等正在逐步显现，政府和社会对社区养老服务的认识也在逐步转变，并日渐清晰。1.投资主体：从单一性向多元性转变最初的社区养老服务事业兴办是以政府为主导的，政府通过财政投资，在全国各城市社区大力兴建养老服务设施。老年日间照料中心、社区养老服务中心、老年餐厅、老年活动中心等各类养老服务设施迅速在

4、各城市社区覆盖开来，社区养老服务很快以实物的形态进入了公众视野。但是随着建设营运的持续推进，政府的投资压力开始增大，单一依靠政府力量既难以实现社区养老服务设施的全覆盖和全配套，又难以维持各类社区养老服务设施的正常营运，社区养老服务提档升级更显乏力。在这种情况下，社区养老服务建设进入了社会化发展的新阶段，政府通过公建私营、公私共建、政府購买服务等多种形式，积极引进社会资本投资社区养老服务，投资主体从单一政府投资开始向社会化多元参与的方向转变。2.服务供给：从低层次向多层次转变投资主体的多元化带来的直接结果就是社区养老服务供给量的增加和质的提升。在社区养老服务发展的初期，其提供的养老服务项目以日常

5、生活照料和紧急救助为主，着眼于保障社区老年人的基本生活，服务内容简单，层次和水平都比较低。但由于资金不足和管理不善等问题，即使是这样的低层次服务供给都难以保障。而在引入多元投资机制之后，社区养老服务供给的数量和质量都获得了极大提高，服务内容逐步涵盖了生活照料、医疗保健、精神抚慰、社会交往以及法律援助等各个方面，上门服务、专业照料、专职陪护、个性化服务等多种服务方式可供选择，最大限度地满足了社区老年人不同类型、不同层次的养老需求。3.管理运营：从行政管理向市场化运作转变从各类社区养老服务设施的运行状况来看，很多由政府兴办的养老服务设施都未能持续经营下去，或闲置不用，或半途停业。究其原因，管理运行

6、方式落后是很重要的一个原因。正因如此，转变了管理运营方式，引入了市场化机制，由企业经营管理或采取企业与政府合作的方式，社区养老服务的管理运营状况就有了极大改善。传统行政管理方式由于缺乏行为驱动力和监督制约机制，管理运营效率难以得到提升，而相比之下，市场化机制在利益最大化的驱动下，能够积极引入科学高效的管理运营办法。于是，市场化运作开始成为当前社区养老服务管理运营的一个普遍化选择。4.概念特征：从主体功能性向地理区域性转变“由社区养老”的概念强调主体功能性，社区是社区养老服务的主导者，承担着社区养老服务设施建设运营和社区养老服务项目的实施工作，其力量来源于政府，是政府在养老服务建设方面履行职责的

7、一种重要表现形式。而“在社区养老”则将社区理解为一个地理区域或行政区划的概念，社区养老服务的主体不单是社区及其背后的支持者政府，而是社会多元主体，社区只是框定的一个区域。在这个区域内，多元主体、多样化的养老服务、多种类型的管理运行模式在此汇集，共同为这个区域内的老年人提供养老服务。社区养老服务正在从“由社区养老”向“在社区养老”的方向转变，而这一转变是一个具有本质性意义的转变。二、角色定位：各类养老服务资源在社区整合优化社区养老服务从“由社区养老”向“在社区养老”发展转变的本质性意义在于这种转变使社区养老服务本身的角色定位逐渐清晰起来，使社区养老服务区别于其他养老服务模式的特征逐步得以呈现，使

8、社区养老服务的本质能够开始被挖掘和表达出来。因此，通过以上社区养老服务发展趋势所展现的一些基本特征，我们就可以分析、归纳和提炼出社区养老服务正确的角色定位，即社区养老服务是各类养老服务资源在社区的整合和优化，它既是一个实践过程，又是一个实践模式，也是一个实践目标。社区养老服务的这一角色定位至少包括以下三个方面的内容。1.与居家养老、机构养老不是简单的并列关系一般认为，社区养老服务与居家养老服务以及机构养老服务三者共同构筑了我国养老服务体系。居家养老服务是基础，社区养老服务是依托，机构养老服务是补充。从服务主体上看，三类服务分别由家庭、政府和企业承担；从服务半径上看，三者分别覆盖了小、中、大不同

9、范围。三类养老服务模式各有特色、层次分别、互不干扰，是一种并列关系。但随着社区养老服务事业的发展，三者之间的这种并行关系或平衡关系被打破了。社区养老服务引入了社会资本和市场化运行机制，社区微型养老院以及社区短期托老服务等新型养老服务模式的出现使得社区养老服务与居家养老服务、机构养老服务之间出现了相互渗透和交叉融合的情况，且这一趋势正随着社区养老服务的深入发展而日益明显。一方面社区养老服务为实现自身发展而不断汲取居家养老服务和机构养老服务的优势和长处，而另一方面居家养老服务和机构养老服务也在社区养老服务中以及社区范围内寻找新的发展空间和发展途径，三者之间已不再是简单的并列关系，而是在社区范围内逐

10、步出现的交叉、包含、重合等更多复杂关系。2.社区应该是“掌舵人”，而不是“划桨人”社区不仅是一个区域性概念，也是一个组织性概念。社区是一类基层群众自治组织，对区域范围内包括养老服务在内的各类公共事务负有管理的职责，但这种职责的履行也在随着社区养老服务事业的发展过程中发生着一种转变。在社区养老服务建设的初期，社区更多服从于城市街道办事处的管辖，是政府在基层的延伸和政策执行的工具，社区内老年日间照料中心等各类养老服务设施的建设和管理工作均由社区代表政府进行组织和实施，直接参与社区养老服务的具体工作，是社区养老服务这艘航船的实际“划桨人”。但社区养老服务的角色定位是在社区实现各类养老服务资源的整合和

11、优化，这客观上要求社区必须从“划桨人”向“掌舵人”进行转变，其管理的职责应该从过去直接参与向引导服务的方向转变，更多的工作是制定社区养老服务发展规划，合理配置社区各类养老服务资源，通过监督、指导和服务等，使各类养老服务资源在社区内有效整合，不断优化，更好地做好社区养老服务工作。社区的这种角色的转变不仅体现在职责工作上，而且也体现在思想理念上，直接关系社区内各类养老服务资源整合优化的成效。3.社区养老服务是社会化养老服务的主攻方向各类养老服务资源自然向社区流动和汇集的现象充分说明社区在养老服务方面存在巨大优势。居家养老服务在传统家庭结构不断解构的过程中，其功能作用日渐削弱，难以担当养老服务中坚力

12、量的重任；而机构养老服务由于离家较远、缺乏情亲、费用高额、活动范围较窄等各种原因尚未被普通老年人所普遍认可和接受。社区养老服务具有相对集中性、地缘亲近性、服务多样性等多个优点，各类养老服务资源进入社区之后，又进一步强化了社区养老服务的这些优势。社区老年人既可以在家享受社区提供的上门服务，也可以进入社区各类服务中心享受生活照料、医疗保健、法律咨询等服务，还可以就近入住社区内的养老院享受更高层次和更为全面的养老服务，且这一切完全是在自己每天生活且非常熟悉的社区中实现的。这样的养老服务对于老年人来说吸引力是可想而知的。也正因如此，企业纷纷开始在社区建立小微型的养老院，社会养老力量开始频繁与社区、政府

13、合作开展社区养老服务，居家养老也逐渐在社区养老服务的支持下获得了相应保障。总之，社区逐渐成为养老服务事业的主战场，社会一切的养老服务资源都在向这里汇集，并逐步融合。因此，当前乃至今后很长一个时期，社区养老服务应该成为且正在成为社会化养老服务的主攻方向。三、对策建议：充分发挥社区在养老服务中的统合作用从社区养老服务的角色定位和发展趋势来看，社区养老服务将继续朝着整合优化社区各类养老服务资源的方向发展，并将逐步成为我国养老服务事业的主力。为此，社区必须在这一过程中充分发挥统合作用，具体可以从以下三个方面着手。1.制定社区养老服务发展专项规划，合理布局社区的各类养老服务资源政府应当充分保障社区在社区

14、养老服务建设方面的自主和自治，在政策和资金等各方面对社区养老服务给予支持。在此基础上，社区应当充分发挥自身在社区养老服务中自我决策、自我管理、自我监督的功能，积极发挥主观能动性，自觉行动，准确掌握社区老年人数量与结构以及养老需求状况，科学预测社区老年人养老发展趋势，充分结合自身实际，研究制定具有针对性的社区养老服务发展专项规划，积极引进适合本社区养老实际的各类养老服务资源并合理配置与布局，实现社区养老供给与养老需求的匹配与平衡。2.坚持社区养老服务的社会化方向，充分应用社区养老服务市场化机制社区要积极采取社会化方式兴办社区养老服务事业，大力引进社会资本，在土地、房租、税收、补贴等各方面给予优惠

15、，不断构建公建民办、民办公助、公私合作等灵活多样的建设平台，努力实现投资主体的多元化。要积极应用市场化机制提升社区养老服务的管理运营水平，充分发挥市场在社区养老服务资源配置中的基础性作用，借鉴社区私营养老服务机构的管理运营经验，理顺社区公办养老服务机构管理运营机制，建立健全绩效评价制度，制定社区养老服务规范和收费标准，加强社区私营养老服务监管工作，形成公私合作共赢、公平竞争、优胜劣汰的健康发展机制。3.积极探索社区养老服务新模式，不断提升社区养老服务的质量和水平社区要不断开拓创新、大胆探索、敢于尝试社区养老服务建设新模式，充分利用“互联网+”、大数据等现代科学技术，改造革新社区养老服务的建设模

16、式、管理方法、运营机制、服务方式等，不断推动居家养老服务、机构养老服务和社区养老服务的深度融合。要不断加強社区养老服务工作专业队伍建设，大力推进社区医养结合、小微养老院、社区养老服务圈以及居家养老社区服务支持平台等新型模式的建设和发展，努力营造社区养老服务的创新发展氛围，不断提升社区养老服务的质量和水平，使社区养老服务真正成为社区老年人养老的满意之选。四、结语总而言之，随着我国经济的发展与人口老龄化进程的加快，我国社区养老服务在实践发展过程中逐步呈现出从“由社区养老”到“在社区养老”转变的发展趋势，投资主体更加多元化，服务供给更加多样化，管理运行更加市场化。基于这样的发展趋势和特征，可以清晰地看出社区养老服务的角色定位，即各类养老服务资源在社区进行整合和优化。因此，文章认为社区养老服务将成为未来我国养老服务事业的主攻方向。为促进各类养老服务资源在社区里更好地整合优化，社区必须