高速公路养护工作调查报告

1、高速公路养护工作调查报告在高速公路管理工作中，公路养护是其中一项很重要的工 作，它的养护工作不同于一般公路，它具有技术性强、人员素 质全面、维修反应迅速、机械化程度高、安全措施严格等内在 要求。但是目前由于受较为落后的养护管理体制和运行机制的 限制，使得各地高速公路养护工作都无法完全达到这一内在要 求。一、高速公路养护体制存在的主要问题1、养护管理体制不顺，机构设置复杂。目前，我国高速 公路养护管理存在“管养一体”和“管养分离”两种模式，其 中“管养一体”模式比较普遍。许多高速公路养护管理仍然套 用事业型养护管理体制，职责不明、责任不清，养护经费采用 拨款形式，这种计划经济管理模式已远远不能适

2、应高速公路公 司化经营的发展趋势和养护体制改革的要求，束缚了养护技术 水平的提高和管理体制的创新。另外在机构设置上，许多高速 公路仍然按照“统一管理，分级领导”原则设置养护处、养护 科、养护工区等，造成人员庞大、机构臃肿。这种按照计划经 济体制形成的养护管理模式，一方面不利于养护工程市场化， 另一方面不利于养护工程的监督和质量管理。2、养护运行机制落后，创新力度不够。近年来，根据交 通部提出的“管养分离、事企分开”的原则，各省(区、市 ) 都不同程度的进行高速公路养护运行体制的改革，并取得的初步 成效。但是目前由于各地对高速公路养护市场化运作尚存疑 虑，从而使得养护运行机制较为落后，创新力度不

3、够，主要表 现在：养护市场封闭运作、养护市场化模式尚未确定、养护市 场主体尚未完全形成、养护市场各项制度尚不完善等等。另 外，高速公路养护目前仍未制定全国统一的养护定额和高速公 路养护技术规范，各地养护部门在编制养护计划和养护费用估 算时，大都参考公路工程定额和公路养护技术规范中的相 关要求，从而导致养护工程费支出缺乏严格的考量标准，随意 性较大 ; 养护质量的考核仍沿用一般公路养护的“好路率”指 标，不能满足高等级公路全方位养护的客观要求。3、养护队伍臃肿，技术力量薄弱。目前，在全国各地的 高速公路养护管理中，由于“政、事、企”不分以及激励约束 机制不强，导致各地养护机构重复设置，非生产人员

4、膨胀，养 护队伍臃肿，人浮于事现象比较严重，从而使得养护经费被挤 占，养护队伍素质下降等问题产生。同时在现有养护队伍中， 其人员结构也不合理，主要表现在以下方面： (1) 管理人员过 多，一线从事养护生产的人员太少 ;(2) 文化素质较低，技术力 量薄弱。以河北某高速为例说明，此高速公路共有养护职工126 人，其中正式工 73 人，临时工 53 人，正式职工主要从事 管理工作，一线施工大多由临时工进行。在养护职工中，中专 以上学历仅为 25%，由此其技术力量可见一斑。4、用工制度僵化，分配形式不活。随着高速公路的发 展，科学技术和现代机械在高速公路养护中的作用越来越突 出，这就使养护单位一方面

5、急需专、精、尖人才，而另一方面 无法解决“不能胜任”工作的职工安置问题，从而导致内部人 员出不去，外部人才进不来的“两难”境地。在工资分配上， 效益工资在工资总额中所占比重较小，激励作用不强，使得 “有工不出、出工不出力、多劳不多得、干好干坏一个样”的 现象比较普遍，导致职工工作积极性差，责任心不强，生产效 率低下等问题产生。5、养护资金不足，成本居高不下。目前，全国各地高速 公路养护中普遍存在养护资金不足的问题，造成这一问题的原 因主要有几个方面： (1) 建设资金缺口太大，有限的养护资金 难以满足不断增加的养护任务 ;(2) 有些高速公路本身收费额 低、效益差，养护资金分配不足。 (3)

6、偿本付息压力较大，养 护资金投入不够充足。 (4) 由于利益驱使，不愿投入过多资金 用于养护。尤其是一些采用 bot 、tot 方式经营的高速公路， 由于经营公司一味追求低成本、高利润，从而忽视了对高速公 路养护维修的投入。养护资金的不足，必然会使高速公路病害 得不到及时处理，公路使用寿命大大缩短，交通事故频频发 生，给经营者和使用者都造成极大的损失。同时，由于各地高 速公路管理养护机构臃肿，养护生产效率低下，导致高速公路 养护成本居高不下。6、机械化程度不高，无法适应“及时养护”需求。高速 公路需要高标准的养护，实现养护机械化是推进养护工艺更新 和养护技术提高的重要标志，也是保障和改善高速公

7、路交通环 境的客观要求。但目前从整体上看，我国高速公路养护维修较 大程度上仍然依靠传统的手工养护作业，养护机械化水平不 高，养护机械的完好率和利用率比较低，作业效率和养护质量 难以适应高速公路大交通量、快速交通的要求，无法确保高速 公路养护的及时性、快捷性和高效性。7、养护体系不健全，无法实现“预防性养护”要求。目 前各地高速公路养护在很大程度上是被动养护，主要表现为疲 于应付各种病害，缺乏运营使用过程中的路况调查、病害预测 以及适时养护决策和养护规划。只有变被动养护为预防性维 护，才能延长道路的使用寿命，减少养护成本，提高养护效 益。实现预防性养护应具备两个条件： (1) 技术条件，包括道

8、路及桥梁结构检测系统、路况评价预警系统、养护决策系统及 成套养护设备 ;(2) 机制条件，指养护管理体制及其运作模式，需要建立完善的养护决策、养护规划、养护调度及工程养护监 理制度。8、法规建设滞后，影响养护市场化进程。近几年来，一 系列公路法规的颁布实施，对公路建设、养护和管理起到了一 定的积极作用。但从整体上看，公路法规体系尚不配套，尤其 是高速公路管理与养护的相关法律法规体系建设难以适应突飞 猛进的高速公路建设和养护体制改革的要求，因此应加速制定 高速公路养护技术规范、操作规程、养护保障、养护定额等管 理体系和技术体系，建立完善养护系统，以实现养护管理的现 代化、科学化、法制化和规范化。

9、二、高速公路养护体制存在问题的成因20由此1、重建轻养。自从 1988 年第一条高速公路建成通车以 来，我国高速公路建设突飞猛进，目前高速公路总里程已经超 过 3.4 万公里，并且根据国家高速公路网规划，再用 年左右的时间，我国高速公路总里程要达到 8.5 万公里。 可见，目前我国正处于高速公路大规模建设时期，建设任务很 重，各地政府及交通主管部门将主要的精力都集中在高速公路 项目的融资及建设上面，而对于高速公路的养护问题，往往没 有引起足够的重视，普遍存在“高速公路工程质量好，早期无 须养护”的思想，没有充分认识到“公路建设是发展，公路养 护也是发展，而且是更重要的发展”的真正内涵，因此导致

10、高 速公路养护资金被挪用挤占，养护体制缺乏创新等问题的产 生。2、体制不顺。为了解决高速公路建设资金严重不足的矛 盾，国家不断深化高速公路投融资体制改革，打破了传统计划 经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了“投资主体 多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场 化”的新格局。投融资体制的改革，一方面调动了地方政府和 社会力量参与高速公路建设的积极性，解决了高速公路建设资 金问题，但同时也带来了高速公路管理体制混乱等问题。高速 公路管理体制的混乱必然导致养护体制的不顺，尤其是“政、 事、企”不分现象比较严重，养护管理套用计划经济模式，长 期封闭运行，使得高速公路养护工作长期缺乏

11、竞争意识、市场 意识以及效益意识。3、管养不分。由于各地高速公路建设规模增长迅速以及 养护市场尚未真正建立，因此在高速公路养护管理中，“管养 不分”现象比较普遍，许多高速公路管理机构，既是养护管理 者，又是养护生产者，同时也是养护质量的监督者，这种管养 不分的传统养护模式，很难实现养护计划的合理性和科学性、 养护实施的严格性和彻底性、养护监督的严肃性和有效性，从 而给高速公路养护带来诸多弊端。4、垄断经营。长期以来，由于高速公路养护管理体制不 顺，管养不分，因此目前各地高速公路养护市场基本上都是内 部封闭运作，垄断经营，高速公路养护市场的公开性、透明度 不够，离真正的市场化、社会化要求有相当的

12、距离。这对于高 速公路养护市场的健康发展非常不利，容易导致养护效率低 下、养护成本居高不下、养护人员过度膨胀等问题的产生。5、规模不经济。目前，各地高速公路管理基本上采用 “一路一公司”或“一路一处”经营形式，所管辖里程最多 200 公里左右，最短的只有十几公里。而大多数经营公司（或处） 自设养护机构，这必然使高速公路养护无法达到最佳规 模，不能实现规模经济效益。养护规模不经济，则容易导致养 护单位无钱购置现代化养护设备或由于里程短出现养护设备闲 置浪费现象，另外规模不经济也会导致养护队伍文化素质不 高，养护技术不强、养护效率低下等一系列问题的产生。6、规章不健全。为了促进我国高速公路养护事业

13、的健康 发展，国务院和交通部先后出台了一系列规章制度，如收费 公路管理条例、公路养护工程管理办法、公路养护市 场准入暂行规定、公路养护工程招投标管理暂行规定等 等。但是，由于目前高速公路管理体制以省（ 市、区 ） 为主，上述规章制度的颁布只是给各地高速公路养护体制改革提供了基 本原则，指明了方向。各省 （市、区 ）由于具体情况各异，对规 章制度的执行力度不一，各种养护体制改革的具体执行政策及 配套政策尚未完全出台，从而导致养护体制改革的混乱和问题 的产生。三、高速公路养护体制存在问题的对策 要解决养护体制中存在的诸多问题，就应加快高速公路养 护体制改革的步伐，积极响应交通部提出的养护体制改革基

14、本 精神，理顺管理体制、建养并重、管养分离，同时打破垄断经 营，健全各种规章，实现养护市场化、规模化及专业化运作。 从改革实践看，自从“ XX”期间交通部提出“管养分开、事企 分离”养护体制改革原则以来，各地在建立符合市场经济体制 要求的新型公路养护模式上，进行了多种多样的探索和实践， 全国涌现了以“上海模式”、“吉林模式”、“浙江模式”、 “湖北模式”为代表的众多成功范例。在市场化改革实践中， 已经显现出市场化养护的诸多优点，主要表现在： (1) 事企分 开，突出养护管理部门的管理职能，有利于精简机构，可以改 善人浮于事，吃大锅饭的局面。 (2) 引进市场竞争机制，促使 从事养护的企业进行自

15、身的优化改革，有利于培育高素质的养 护企业。 (3) 有利于提高养护资金使用效率和养护质量。这些 成功范例的出现以及其显示出来的市场化养护的优越性充分说 明了高速公路养护市场化的可行性。在具体实施中，尤其应注 意下面几点：1、建养并重。要顺利推进高速公路公路养护体制改革， 政府部门及高速公路管理机构首先要消除认识上的误区，牢固 树立“建设是发展，养护管理也是发展”的指导思想，充分认 识养护工作的重要性，切实做到建养并重，保证高速公路养护 工作的持续健康发展。2、理顺体制。科学、高效的管理体制是做好养护体制改 革的重要保证和必要条件。目前，我国高速公路已经具有相当 规模，高速公路运输网络已经初步

16、形成，为此交通管理部门要 充分认识到高速公路现行管理体制的弊端，从有利于高速公路 事业的大局出发，尽快建立起精简高效、职能明确、权责一 致、运转协调，办事规范的高速公路管理体制。3、管养分离。高速公路市场化养护模式的实施就是要通 过将市场经济中的竞争机制、激励机制、价格机制等引入养护 工作中，达到提高养护质量、降低养护成本的目的。为此，就 应该逐步实现管养分离，将高速公路管理机构所属的适宜于市 场化养护工区、养护中心等与管理机构相分离，并通过合并、 重组等形式将其培育成为具有市场竞争力的“自我发展、自我 经营、自我约束、自负盈亏、独立产权”的养护企业。4、监管到位。在高速公路养护体制改革过程中，政府部 门要明确自己的职责和定位，即政府部门是养护市场的“掌舵 者”，而非“划桨者”，它以自己的行政权威对高速公路经营 公司、高速公路养护公司、高速公路养护中介机构的市场行为 进行有效