多中心治理视角下新型城镇社区住宅电梯安全管理研究

1、    多中心治理视角下新型城镇社区住宅电梯安全管理研究    乔国振等摘要：文章以多中心治理为视角，分析了新型城镇社区住宅电梯使用现状以及存在的问题，构建了电梯安全监管的“政-社-民”模式，强调了公共服务供给主体的多元化以及多方参与，以期达到公共服务的数量和质量的提高。关键词：多中心治理；新型城镇社区；住宅电梯；安全管理；电梯使用现状 ：a：c939 d58 ：1009-2374（2015）06-0193-04 doi：10.13535/ki.11-4406/n.2015.05241 问题的提出随着我国城乡一体化进程的不断推进，农民的生活方式发生了根本

2、性改变，他们从独门小院搬进了新型城镇社区及社区楼房，从而推动了住宅楼房建设楼层的不断增多也使得新型城镇社区住宅电梯使用量增长。电梯作为人们出行的重要交通工具之一在给人们带来便利的同时，电梯安全事故的发生率也在不断增加，如2004年发生电梯事故22起，2008年发生电梯事故增加到38起，到2013年发生电梯事故达70起，电梯安全问题越来越受到人们关注和重视。针对电梯管理的研究或是侧重于对电梯技术监管方面，如刘润莉等（2011）从监控系统设计方面对电梯进行研究，或是侧重于对目前电梯安全隐患与对策的研究，如张长凤（2008）等。本文将以一个新的视角，即应用多中心治理理论探索新型城镇社区电梯安全监管模

3、式。2 新型城镇社区住宅电梯使用现状、存在问题2.1 津南区新型城镇社区住宅电梯使用现状电梯，是指动力驱动，利用沿刚性导轨运行的箱体或者沿固定线路运行的梯级（踏步），进行升降或者平行运送人、货物的机电设备，包括载人（货）电梯、自动扶梯、自动人行道等。本文所称新型城镇社区住宅电梯是指新型城镇化进程中农民还迁住宅小区中所使用的电梯。津南区作为全国推进城镇化试点区县之一，于2006年开始新型城镇化建设，其中小站镇和葛沽镇是国家发改委公布的第二批全国发展改革试点示范城镇，城镇化建设共涉及全区域8个镇128个村（居）、9.8万户、28.4万人，建设规模1833万平方米，截至2013年底，津南区建设农民还

4、迁楼730.33万平方米1173幢楼，73978户农民搬进了还迁住宅楼房，53个新建小区已还迁入住，成为天津市首个实施全区域城市化的区县。2.2 津南区新型城镇社区住宅电梯使用特点近年来，随着新型城镇化进程的不断推进，津南区电梯使用情况呈现出如下阶段性特点：（1）注册登记在用电梯总数成倍增速度增长；（2）还迁住宅电梯数量增长突显，并已经超过商业住宅电梯数量增长速度；（3）电梯使用过程中投诉举报案件不断增多。2.3 津南区新型城镇社区住宅电梯管理中存在的问题通过深入还迁小区开展实地调研，广泛收集数据，并对多年从事电梯安装维修及培训的行业专家进行访谈，了解到目前津南区新型城镇社区住宅电梯管理存在如

5、下主要问题：2.3.1 居民缺乏电梯正确使用知识和安全使用意识。（1）缺乏电梯正确使用常识。虽然居民搬进了新建的高楼大厦，但对电梯正确使用知识却不多，乘坐电梯很不规范，如乘坐电梯前未认真观察电梯是否停稳、电梯运行中在轿厢内跳动等情况时有发生。缺乏紧急自救常识，当发生电梯故障时心慌意乱，不知道按电梯轿厢内紧急按钮（五方对讲）或者拨打轿厢内张贴的紧急救援电话进行求救，而是慌乱中拨打110或者119进行求救，虽然得以解救，但相对延缓了救援时间，同时对电梯具有巨大破坏；（2）人为破坏比较严重。因不懂得电梯正确使用常识以及一些居民素质不高，对电梯的人为破坏比较严重，如有的居民乘梯时用车钥匙触碰楼层按键导

6、致按键损坏，有的居民因个人私怨或者泄私愤打砸电梯控制面板导致电梯损坏，甚至有的居民在电梯轿厢内随意大小便。据调查，目前电梯人为故障率高达80%，违规使用、非正常使用以及人为破坏的现象屡有发生。2.3.2 物业管理相对混乱，持证安全管理人员不足。物业公司情况复杂，难于管理。存在如下两种情况：（1）同一物业公司管理数个小区；（2）一个小区存在数个不同物业公司管理。每个物业公司的管理方式和管理范围也不尽相同。造成管理主体、管理内容、管理方式不明确，管理相对混乱。此外，电梯持证安全管理人员不足。小区注册使用电梯数量大，但设置电梯的安全管理机构和配备电梯的管理人员、持证上岗人员过少。有的物业公司存在管理

7、多个小区百余部电梯，只有一名持证管理人员的现象，存在安全管理隐患。2.3.3 电梯维修保养环节弱化、日常维护不善。维修保养不到位（按照天津市电梯安全监督管理办法第二十五条“电梯日常维护保养单位至少每15日进行一次日常维护保养”），造成安全隐患不能及时清除导致出现故障。目前电梯维修保养的主要做法是先由电梯生产单位或其委托的安装单位负责，在维保合同到期后由使用单位进行公开招标选择取得维修保养资质的维保单位负责。造成维保问题的原因主要是产权主体不明确造成的维保资金不到位，维保服务质量不能保证，加之专用电梯品牌繁多，目前免保期内维保质量也由于电梯品牌不同而参差不齐。此外，维保单位为了各自利益在竞标过程

8、中不断降低维保费用来取得标的也使得电梯维保质量有所下降。2.3.4 电梯监督管理环节薄弱、政府监督不足。缺少政府监督，缺少对物业公司的监督，特别是缺少对维护保养单位的监督。一些维保单位故意降低维保价格，造成恶意竞争，降低维保质量。对维保单位监管的制度上缺乏约束力。没有对维保单位违规行为的有效处罚依据，天津市电梯维护保养单位年度考核管理办法（试行）主要是要求质监部门对维保单位采取信誉档案不良记录的方式，上位法对维保单位的违规处罚也没有规定，监管上缺乏震慑力。3 新型城镇社区住宅电梯安全管理存在问题的原因分析3.1 法律法规不健全，责任主体不明确 没有专门的法律法规对还迁住宅电梯的采购、责任主体、

9、监管职责、日常维护、维修保养资金管理、安全使用知识宣传进行详细规定，从而导致开发商根据各自资金实力从节约成本的角度出发选择不同品牌电梯质量难以保证，注册主体不明导致管理主体不明，维修保养不到位等现象。3.2 政府监管不足，容易出现监管“盲区”政府监管部门监管力量不足与不断增多的还迁住宅电梯数量之间的矛盾日益明显，以津南区质监局为例，特种设备安全监察科人员编制为5人，实有4人，监管特种设备11600台件，平均每人监管设备数为2900台件，实际监管电梯数量约380部/人，加之特种设备日常巡检、数据统计、方案总结、人员制证、注册登记以及处理投诉举报等工作使得监管部门日常监管力不从心，很难对电梯、物业

10、公司、维保单位等进行有效的监督管理。3.3 居民缺乏必要的电梯安全使用常识居民主要存在以下三个方面的问题：（1）缺乏必要的使用常识，错误操作，特别是在装修阶段，装修工人超载使用等现象时有出现；（2）缺乏应有的法律素质，不排除恶意破坏、蓄意讹诈等违法行为发生；（3）自身素质不高，对公共财务的爱护和重视程度较低，缺乏公共安全意识。在一些区域，电梯按键被人为砸坏、电梯门被撞变形、电梯内的合格标志及警示标志屡次被人为撕毁，更有甚者在电梯内如厕。3.4 物业公司、维保单位等社会力量对电梯的安全管理缺乏责任意识和主动性为了各自利益互相推卸责任使得电梯安全管理存在严重安全隐患。特别是维修保养资金来源不明确，

11、难于管理。存在以下两种情况：（1）收取物业费作为维保资金（目前此种情况约占70%），物业公司对维保单位的选择往往追求利润最大化，以降低服务质量为代价选取服务质量低下的维保单位；（2）政府直接拨付到镇，但管理单位是物业公司，资金管理者和具体操作者不统一，物业无法保证维保单位的维保资金按时到位，资金不到位维保质量就难以保证，这样恶性循环很容易造成物业公司与维保单位的相互推诿扯皮。4 新型城镇社区住宅电梯安全管理的理论分析及其模式构建4.1 多中心治理理论的内涵随着公共管理的发展，作为新公共管理理论的重要代表之一的多中心治理理论不仅丰富了公共管理的理论的内容，也推动了公共管理实践领域与政府改革领域实

12、践的发展。20世纪90年代治理理论起源于西方社会，“现已成为社会管理与治理的一个重要的理念和价值追求”。治理的定义也从“控制、引导和操纵”的原本内涵，逐步扩展到包含“管理主义、多元主义、制度主义、网络性和对两分法边界的跨越”。尽管治理理论及治理概念不断丰富和发展，但是治理的核心无非有以下两点：（1）公共事务管理的多方合作或参与；（2）多方即参与方有着共同的目标或者核心的利益公共利益。多中心治理理论的提出，更加强调并扩展了治理理论的核心外延，从单一中心向多中心扩展。“多中心”一词最早由迈克尔·博兰尼提出，奥斯特罗姆把“多中心”引入到公共服务领域并提出“多中心治理理论”。奥斯特罗姆认为，

13、在公共服务的供给中并非由一个政府服务，而是存在着多元的供给主体即政府、市场、社会等，同时也存在竞争机制。与此同时，在提供公共服务过程中“各供给主体之间相互独立、地位平等，在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力，自发形成一种有序的关系”，彼此“承认政治”合法性，以期公共利益最大化为目标。总之，多中心理论摒弃了传统公共服务的供给的单一选择，强调在公共服务中供给主题的多元化以及多方协调参与，不仅可以实现不同供给主体的优势互补而且“可以有效解决采用某种单一的供给方式而无法解决的问题，从而实现公共产品供给的优化配置”，因此多中心治理理论以多方参与为核心，以提高和扩大公共服务的供给为终极目标。4

14、.2 多中心治理理论与电梯安全管理内在逻辑?城镇化是现代化的必由之路，也是破除城乡二元结构的重要举措，因此城镇化的改革将是中国改革重要内容之一。在党的十八届三中全会上通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，而如何推进城镇化确保以人为最根本的受益对象将是探寻城镇化改革的必要内容。同时，在另一方面伴随城镇化改革的现象之一就是高楼或者大型商场的建设，而在建设高楼或者大型商场中电梯作为重要交通工具是必不可少的配置。那么在高楼林立的情况下，电梯运行是否安全，监督管理是否到位将会是判断城镇化建设的重要标志之一。因为电梯运行的安全与

15、否直接关系着公众的公共安全，与公众的切身利益密切相关。而传统的公共安全监管的公共服务是由以政府提供的单中心供给机制，缺乏多元主体的参与。城镇化带来的高楼数目的增多，从侧面可以说是增加了政府管理的幅度，这在某种程度上也会导致政府在提供公共安全监管服务能力的下降，同时在另一方面人们对于公共安全监管服务的需求不断增大。这一矛盾会随着城镇化的逐步发展而不断扩大，促使政府寻找二者之间的解决之道，因此积极探索公共安全监管服务供给的治理的新模式即在加强电梯安全监管治理的同时满足公众的需求将是政府面临的一项新课题。而源于西方的多中心治理理论进入我国并在我国其他公共管理领域取得了较好的效果，这就给电梯安全监管治

16、理提供有益的视角。多中心治理理论的不仅强调公共服务供给主体的多元，也强调公共服务供给主体的积极参与。多中心治理能够避免公共产品或公共服务提供的不足或者过量，同时能够有利于公共决策的民主性和有效性。因此本文以多中心治理理论为视角对我国新型城镇社区住宅电梯安全监管的治理模式进行探讨，并在我国电梯安全监管现状、存在问题与原因分析及理论分析的基础上构建“政-社-民”多中心治理模式。4.3 多中心治理理论下新型城镇社区住宅电梯安全监管模式构建模型中政府主要包括发改委、建委、房管局、质监局、安监局、工商局、公安局、消防队以及各镇政府等部门，对社会有管理职责，对民众有宣传引导职责；社会主要包括电梯行业协会、

17、物业公司、维保公司、电梯生产厂家以及其他形式的企业，是电梯安全管理的直接责任主体，对电梯安全管理负有直接主体责任；民众主要包括居民自身、村民委员会以及业主委员会等，是电梯安全管理的重要主体之一，发挥着重要监督职责，特别是民众自身是电梯使用的直接受益人和电梯安全管理直接参与者，对政府和社会组织具有重要监督作用。 5 一种“政-社-民”多中心治理安全监管模式的相关对策无论是理论研究成果还是工作实践结果都表明，对于新型城镇社区住宅电梯的安全管理，仅仅依靠政府部门或者仅仅依靠社会力量或者民众自发组织都难以完成，需要构建政府部门与社会组织、民众自发组织互相配合、分工协作、良性互动的“政-社-民”多中心监

18、管新模式。这就需要明确各监管主体在此模式中的地位作用。5.1 民众自身提高综合素质，全面发挥监督作用民众作为电梯的直接使用者，是电梯使用的最大受益者，也是电梯安全管理的参与者和监督者，在电梯安全管理中具有重要作用，具体应做好如下两个方面：（1）全面提升自身综合素质，增强安全使用电梯意识、自觉保护电梯不受损坏，加强电梯使用知识学习，充分发挥参与者的作用；（2）根据各住宅小区电梯使用具体情况成立业主委员会，专门管理本小区内电梯，发挥民众自发组织作用，积极协调配合政府部门、社会组织安全管理工作，同时对政府部门、社会组织进行监督。5.2 社会组织承担主体责任，充分发挥主体作用社会组织作为电梯的责任主体

19、，要充分认识到自身的主体责任，并充分发挥好主体作用。具体应做好如下三个方面：（1）加强电梯日常维护管理。物业公司与维保单位及其他社会组织严格按照有关规定做好电梯日常维护管理，加强电梯安全管理人员培训确保持证上岗，制定电梯安全应急预案并开展阶段性应急演练；（2）加大电梯安全使用宣传。通过小区宣传栏、印制宣传册、张贴宣传画等途径向小区民众宣传电梯安全使用知识，提升民众电梯安全使用意识。在电梯显著位置张贴安全警示标识以及应急救援电话，做到发现问题第一时间解决；（3）加强维修保养基金管理。设立维修保养资金专门账户，确保资金不被乱用、挪用，做到资金充足、维保及时。充分采用最新科技管理手段，进一步推动智能电梯系统的普及。5.3 政府部门转变监管职能，积极发挥引导作用政府部门作为电梯的监督者，要进一步转变职能，提升效能，积极引导，掌舵而不划桨。具体应做好如下三方面工作：（1）根据实际制定新型城镇住宅电梯安全管理专门法律法规实施细则，进一步明确电梯的责任主体、管理主体以及维修保养职责，从法律层面予以明确规定；（2）积极引导物业公司、维保单位以及其他社会组织参与到电梯安全管理中来，为电梯安全管理提供优质服务，鼓励公平有序竞争，形成良性互动环境；（3）加强监督管理，建立对物业公司、维保单位以及其他社会组织诚信档案，实施信用和服务考评年