农村治理法治化建设的现状研究

1、    农村治理法治化建设的现状研究    伍良会引言农村治理法治化是一项长期、重大的系统工程，是全面深化改革、全面依法治国的重要内容，体现了时代要求和群众呼声。客观分析当前农村治理法治化的现状，对揭示推进农村治理法治化的规律，探寻实现农村治理法治化的路径是不可忽缺的重要环节。“农村治理法治化，就是要在党的领导下，按照法律、法规来管理农村事务，即农村的政治、经济、文化、卫生、环境等一切活动依照法律法规管理，公民的所有行为依照法律法规进行，使农村一切需要由法律法规来调控的活动和工作都纳入规范化、法治化的轨道”。近年来，在农村持续深入开展农村治理法治化建设（

2、如普法教育等），法治观念逐渐深入人心，运用法律手段解决矛盾纠纷、维护自身合法权益正成为更多农民的首选，村干部也正在培养自己的法治思维、法治方式、法治品性，但在一些经济发展相对滞后的农村地区，受传统“熟人”观念的束缚，法治建设也明显落后，农民的法治观念比较淡漠，法律法规在调整和化解社会矛盾、维护农民自身合法权益方面还未能发挥应有的作用。1 农民法治观念有待加强一方面，随着农村社会关系的变革，村民需要法律法规对这些关系进行调节和规范，但部分村民还没有转变传统观念，还不能接受法律法规的调整。调查显示，在家务农的多数是传统的中老年农民，他们中58%以上认为自己在自家的土地上干活、自家的房里生活，既不偷

3、不抢、不杀人放火、也不干伤天害理的事，就不会犯法，觉得没必要学法，更谈不上用法，“法不找我，我就不找法”的思想在一定程度上左右着农民。另一方面，农民对法的理解和运用也和现实有一定的差距。比如：他们以为自己的责任田就可以随便使用，有的圈起来养猪或鸡，有的甚至建成楼房，还有的直接卖给了其它村民，而这其间涉及到的政策法规问题和利益得失却大大出乎他们的意料。有的建筑如果没有经过合法审批，或者在规划的红线区域内，或者手续不全，都有可能成为违法建筑而被强拆或强平，酿成社会矛盾。再比如有的农民依法建新房时，因缺乏契约意识，仅凭人情关系便口头约定请熟人承建，但作为承建方的农民却带着浓厚的商人色彩，商人的逐利本

4、性驱使承建方在建房时尽可能地将自己的利益最大化，必然侵害建房农民的合法利益，而建房农民由于缺乏凭据（合同）只能认栽，也有部分吃了哑巴亏的农民据理力争而产生民事纠纷，终因没有合同依据而败诉。2 村民自治的功能没能充分发挥村委会组织法第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民委员会办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议”。村民自治的核心是实现村级民主治理，包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等内容。但税费改革后，基层政权“悬浮”于农村社会，现阶段的

5、村委会在大多数地方基本上都只是作为配合、协助地方政府中心工作的一个基层单位，完成上级安排的各种工作已应接不暇，再加上农村治理涵盖广泛，如教育、医疗、扶贫、生态、土地流转、经济发展等，小到谁家的母猪产仔、婆媳吵架等鸡毛蒜皮之事，大到修路建房、征拆补偿、耕种收割等事关全村利益的大事，如果都单纯依靠村委会，基层治理的功能便很难有效发挥，这已成为让村干部焦头烂额、让老百姓无奈又无序地自主处理事情的根本原因。3 农村法治建设偏弱的现实还未改变主要表现在以下几个方面：3.1 适合农村的操作性强的立法比较滞后。现行立法无论从主体还是程序都比较脱离农村实践。我国的法律是由全国人大及其常委会制定并修改的，行政法

6、规是由国务院制定的，地方性法规是由较大的市（设区的市）制定的，也就是说，法律、行政法规、规章、地方性法规（规章）等层级较高的法（即便是关于农村的法）都是由市级以上的国家政权机关根据提案制定和修改的，并不能全面反映并适应农村基层的实际情况。那么在农村治理中，干部群众最信奉的是什么呢？调查发现，80%以上的农村干部群众拢统地说是“国家规定”，而对国家规定的理解，78%的农民认为是村干部们的解说、村规民约或“惯例”，95%以上的农村干部认为是“文件”规定或上级命令。因此，农村治理的依据实质上是各种“文件”，而这些”文件”，一般都是由基层党委和政府下发的与各地“中心工作”相关的指令。总之就是“上头一句

7、话，下头全面抓”、“上面千条线，下面一根针”，各种法规都是意识领域的，而客观实践的依据却与现行法规关联不大。这样的立法方式实际上并不能客观全面反映农村干部群众的意愿，只是自上而下的统治或管理。所以，在调查中，60%的群众认为“法治”和自己没有关联或关联甚少，90%以上的村干部认为“农村治理法治化”就是用法规来治理农村和农民，而且有6%的村干部不接受“农村治理法治化”的提法，认为事情“摆平就是水平，搞定就是稳定，工作全靠人情”。另外，随着农村经济的市场化，原来的法律制度已经不适应新农村的治理形势了，需要及时作出调整，比如，一些农产品如粮食、烤烟等一直是由国家统购统销，如果有农民收购就属于“非法收

8、购”，但在市场经济条件下，农民的合法交易行为是应该受法律保护的，而不能笼统地定性为“非法收购”。3.2 农村执法不严肃，司法不够公正，导致干部群众对法不够敬畏。执法“不严肃”包含不严格执法、选择性执法、戏谑化执法。比如，在村委会换届选举时，村民们尚不清楚选举的流程，村委会组织法规定的程序又被村干部们流于形式地应付着，村民们便稀里糊涂地按村干部的要求去投票，直到新一届村委会走马上任，村民们才如梦初醒，这给乡村治理中公平、公正的法治理念造成硬伤。再如，有些地方拆违时，也并不是一律平等的，那些关系户、钉子户、大户一般不会“享受”强拆的待遇，即使強拆，也比普通村民能获得相对较多的补偿或收益，这就为村民

9、“信访不信法、信闹不信法”埋下了祸根。据调查，这种现象虽然不是很普遍，但“一粒老鼠屎搅坏一锅汤”，现代法治社会是绝不能容许的。3.3 农村法律组织建设没有及时跟上，导致干部群众工作和生活找不到法，用不上法。十八届四中全会后，各地相继都出台了实施意见，其中也对在农村设立法律服务所和法律援助的组织有所涉及，但实际情况却不免令人失望。通过笔者对20个村进行走访了解，从2010年到2016年，在县委县政府的要求下，有6个村开展了“民主法治示范村”的创建工作，有8个村开展了“平安村寨”创建活动，9个村进行了“平安创建”工作和“天网工程”建设，但也有2个村只在村委会的门上挂了一个“民主法治办公室”的牌，并没有开展相关的工作。总的来看，大部分村的依法治村工作开展得有声有色，但都没有设立专门的法律服务组织，这种组织在民间也没有成立。法律组织的缺位会让干部和群众的言行产生失范感，如有的村民认为打孩子不违法，“自己养的娃随便打”，就像他们也认为自己种的树可以随便砍、河里的鱼可以随便捞一样，反正都没有合法的组织手段进行干预。需要在农村更充分地培育多种社会组织（包括法律组织），更好地统筹各种社会力量，以便平衡各方利益、调节各种关系，规范各种行为，使