第三章 土地利用总体规划概述

1、第三章土地利用总体规划概述第三章土地利用总体规划概述【内容提要内容提要】土地利用总体规划是土地利用规土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，是土地利用管理的划体系中的重要组成部分，是土地利用管理的“龙头龙头”，编制土地利用总体规划在我国的土，编制土地利用总体规划在我国的土地管理法中已做了明确的法律规定。本章主要地管理法中已做了明确的法律规定。本章主要介绍土地利用总体规划的概念、特点、目标和介绍土地利用总体规划的概念、特点、目标和任务，土地利用总体规划编制的内容和程序，任务，土地利用总体规划编制的内容和程序，使学生对土地利用总体规划有一个轮廓性的认使学生对土地利用总体规划有一个轮廓性

2、的认识。通过实验使学生认识和熟悉土地利用总体识。通过实验使学生认识和熟悉土地利用总体规划中相关资料调查分析的方法。规划中相关资料调查分析的方法。【重点内容重点内容】土地利用总体规划的概念和特点，土地利用总体规划的概念和特点，土地利用规划编制的内容和程序。土地利用规划编制的内容和程序。【教学要求教学要求】掌握土地利用规划的概念、内容掌握土地利用规划的概念、内容和程序，认识土地利用总体规划编制的意义。和程序，认识土地利用总体规划编制的意义。第一节第一节 土地利用总体规划的概述土地利用总体规划的概述一、土地利用总体规划的概念及作用一、土地利用总体规划的概念及作用（一）土地利用总体规划的概念（一）土地

3、利用总体规划的概念指各级人民政府，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自指各级人民政府，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、然、经济、社会条件，依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、整治和保护等方面在时间和空间上做出的总体安排或部署。整治和保护等方面在时间和空间上做出的总体安排或部署。一定的规划区域：一定的规划区域：国家、省、地市、县、乡镇五级行政区域；国家、省、地市、县、乡镇五级行政区域；实质：实质：对有限的土地资源在国民经济各部门中的合理配置，既对有限的土地资源在国民经济各部门中的合理配置，既定量、定位、规定用途；定量、定位、

4、规定用途；核心内容：核心内容：调整土地利用结构和确定土地利用布局调整土地利用结构和确定土地利用布局土地资源配置：土地资源配置：对土地资源在时间和空间上的分配（数量、质对土地资源在时间和空间上的分配（数量、质量、区位）。时间、空间、用途和数量是土地资源配置的四要素量、区位）。时间、空间、用途和数量是土地资源配置的四要素。土地利用结构：土地利用结构：指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总合。总合。理解概念把握的要点理解概念把握的要点一、土地利用总体规划的概念及作用一、土地利用总体规划的概念及作用（二）土地利用总体规划的作用（二）土地利用总体规划的作用是政

5、府调节土地资源是政府调节土地资源配置的重要手段；配置的重要手段；能够有效地解决土地能够有效地解决土地利用中的重大问题；利用中的重大问题； 是土地利用管理的是土地利用管理的重要依据。重要依据。第一节第一节 土地利用总体规划的概述土地利用总体规划的概述二、土地利用总体规划的性质二、土地利用总体规划的性质1.整体性整体性2.长期性长期性3.战略性战略性4.控制的控制的层次性层次性主要表现在规划对象、任务、内容、效果等方面都具有主要表现在规划对象、任务、内容、效果等方面都具有整体（总体）的特性。整体（总体）的特性。主要表现在规划的时限具有长期性，规划的影响具有主要表现在规划的时限具有长期性，规划的影响

6、具有长期性，规划的实施具有长期性。长期性，规划的实施具有长期性。主要在研究问题具有战略意义，对土地利用的战略调主要在研究问题具有战略意义，对土地利用的战略调节控制，以及其宏观指导性。节控制，以及其宏观指导性。纵向纵向:上级规划对下级规划的指导和控制；横向上级规划对下级规划的指导和控制；横向:总体规划对区域内国民经济各部门用地的宏观控总体规划对区域内国民经济各部门用地的宏观控制作用。制作用。第二节第二节 土地利用总体规划目标和任务土地利用总体规划目标和任务一、土地利用总体规划的目标一、土地利用总体规划的目标目标是指规划所要实现的土地利用目标，有总目标和具体目标。目标是指规划所要实现的土地利用目标

7、，有总目标和具体目标。关系到今后土地利用结构调整的方向和途径。关系到今后土地利用结构调整的方向和途径。(一一)总目标总目标(二二)具体目标具体目标区域土地的可持区域土地的可持续利用，实现区续利用，实现区域可持续发展。域可持续发展。既三个效益的统既三个效益的统一。一。是总体目标下是总体目标下的子目标，是的子目标，是总目标的具体总目标的具体体现。体现。 如全国土地利用总体规划的目标：如全国土地利用总体规划的目标：在保护生态环境的前提下，保持耕在保护生态环境的前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由地总量动态平衡，土地利用方式由粗放经营向集约经营转变粗放经营向集约经营转变,土地利土地利用结构与布

8、局明显改善用结构与布局明显改善,土地产出土地产出率和综合利用效益有比较明显的提率和综合利用效益有比较明显的提高，为国民经济持续、快速、健康高，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。发展提供土地保障。如全国土地利用总体规划的具体目如全国土地利用总体规划的具体目标有标有4个方面。以规划指标来体现个方面。以规划指标来体现。耕地指标、建设用地指标、土地。耕地指标、建设用地指标、土地开发整理指标和生态环境改善目标开发整理指标和生态环境改善目标、用地结构目标等、用地结构目标等第二节土地利用总体规划目标和任务第二节土地利用总体规划目标和任务二、土地利用总体规划的任务二、土地利用总体规划的任务土地利用的

9、宏观调控土地利用的宏观调控土地土地 利用的合理组织利用的合理组织土地利用的规范监督土地利用的规范监督是土地利用宏观管理体系的重要基础是土地利用宏观管理体系的重要基础,是是土地利用宏观控制的主要依据土地利用宏观控制的主要依据通过土地利用总体规划在时空上对各类通过土地利用总体规划在时空上对各类用地进行合理布局用地进行合理布局,制定相应的配套政策制定相应的配套政策引导土地资源的开发、利用、整治和保护引导土地资源的开发、利用、整治和保护，以保证充分、合理、科学、有效地利用，以保证充分、合理、科学、有效地利用有限的土地资源，防止对土地资源的盲目有限的土地资源，防止对土地资源的盲目开发开发土地利用总体规划

10、具有法律效力，任何机土地利用总体规划具有法律效力，任何机构和个人不得随意变更规划方案，各项构和个人不得随意变更规划方案，各项用地必须依据规划，土地利用总体规划用地必须依据规划，土地利用总体规划是监督各部门土地利用的重要依据是监督各部门土地利用的重要依据第二节土地利用总体规划目标和任务第二节土地利用总体规划目标和任务三、土地利用总体规划的基本模式三、土地利用总体规划的基本模式总体蓝图模式总体蓝图模式指标控制模式指标控制模式用地指标和用地分区用地指标和用地分区相结合的模式相结合的模式以计划为指导，调整和配置各部门用地，以计划为指导，调整和配置各部门用地，确定规划方案，编制规划蓝图。确定规划方案，编

11、制规划蓝图。根据区域条件和社会经济发展规划，在根据区域条件和社会经济发展规划，在土地供需分析的基础上，制定规划期间土地供需分析的基础上，制定规划期间各部门、各类用地的调整指标，并逐级各部门、各类用地的调整指标，并逐级下达加以实现。下达加以实现。通过划分土地利用控制区，制定相应的土通过划分土地利用控制区，制定相应的土地利用方针和配套政策，结合土地利用指地利用方针和配套政策，结合土地利用指标，形成比较严谨的土地利用宏观控制体标，形成比较严谨的土地利用宏观控制体系。系。社会主义市场经济条社会主义市场经济条件下的新模式件下的新模式应突出应突出“绿图规划绿图规划”和和“过程规划过程规划”第三节土地利用总

12、体规划的编制内容第三节土地利用总体规划的编制内容 、程、程序和方法序和方法一、土地利用总体规划的内容一、土地利用总体规划的内容规划内容规划内容土地利用现状分析土地利用现状分析土地供给量预测土地供给量预测土地需求量预测土地需求量预测确定规划目标和任务确定规划目标和任务土地利用结构与布局土地利用结构与布局土地利用分区土地利用分区确定实施规划的措施确定实施规划的措施明确土地利用潜力明确土地利用潜力摸清家底，规划基础摸清家底，规划基础土地利用调整的依据土地利用调整的依据规划的方向规划的方向土地用途管制的依据土地用途管制的依据规划的核心内容规划的核心内容规划实施的保障规划实施的保障第三节土地利用总体规划

13、的编制内容、第三节土地利用总体规划的编制内容、程序和方法程序和方法二、土地利用总体规划的程序二、土地利用总体规划的程序规划层次：全国规划层次：全国省级省级地（市）级地（市）级县（市）级县（市）级编制工作：编制工作：四四个个阶阶段段规划审批与公布实施段规划审批与公布实施段方案编制阶段方案编制阶段准备阶段准备阶段调查研究分析阶段调查研究分析阶段准备阶段准备阶段1、组织准备：成立规划工作小组、组织准备：成立规划工作小组2、制定工作计划：制定工作方案、制定工作计划：制定工作方案3、制定技术方案：规划大纲等、制定技术方案：规划大纲等4、收集资料：相关的文字和图件资料、收集资料：相关的文字和图件资料规划领

14、导小组规划领导小组规划工作小组规划工作小组（二）调查分析阶段（二）调查分析阶段主要工作是收集和分析有关文件、主要工作是收集和分析有关文件、资料，如上级土地利用总体规划、资料，如上级土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、国土国民经济和社会发展规划、国土规划、相关规划以及土地利用的规划、相关规划以及土地利用的资料和数据，并根据需要进行外资料和数据，并根据需要进行外业调查核实。通过上述工作，要业调查核实。通过上述工作，要对规划范围内的土地利用状况、对规划范围内的土地利用状况、利用潜力、各项建设对土地的需利用潜力、各项建设对土地的需求和土地供应能力作出确切的分求和土地供应能力作出确切的分析，明确土

15、地利用上存在的主要析，明确土地利用上存在的主要问题和应采取的对策。问题和应采取的对策。（二）调查分析阶段（二）调查分析阶段1 1、土地利用现状分析、土地利用现状分析 全面摸清土地资源的数量、质量、结构和分布全面摸清土地资源的数量、质量、结构和分布及土地利用规律，分析土地利用的特点及存在及土地利用规律，分析土地利用的特点及存在的问题。的问题。2 2、土地评价、土地评价土地资源评价：土地资源评价：包括土地适宜性评价和土地后备包括土地适宜性评价和土地后备资源评价。是确定合理的土地利用结构的客观资源评价。是确定合理的土地利用结构的客观依据。依据。土地利用现状分析评价：土地利用现状分析评价：发现土地利用

16、中存在的发现土地利用中存在的问题，进行土地利用结构和布局调整的依据。问题，进行土地利用结构和布局调整的依据。土地利用潜力分析：土地利用潜力分析：分析各类用地的潜力，是确分析各类用地的潜力，是确定用地数量和调整用地布局的依据。定用地数量和调整用地布局的依据。阶段性成果：土地评价成果；土地现状评述；阶段性成果：土地评价成果；土地现状评述；（二）调查分析阶段（二）调查分析阶段2 2、土地供需平衡分析与预测、土地供需平衡分析与预测土地供给量预测：土地供给量预测：预测各类用地的供给量。预测各类用地的供给量。土地需求量预测：土地需求量预测：对未来各项用地量的测算，发对未来各项用地量的测算，发现未来用地的要

17、求和趋势。现未来用地的要求和趋势。土地供需平衡分析：土地供需平衡分析：通过各类用地预期的供给量通过各类用地预期的供给量和需求量计算，分析土地供需趋势及供求平衡和需求量计算，分析土地供需趋势及供求平衡关系。关系。（三）方案编制阶段（三）方案编制阶段在资料分析和必要的专项研究的基础上，划在资料分析和必要的专项研究的基础上，划分土地利用区，拟定各类用地指标，编制规分土地利用区，拟定各类用地指标，编制规划方案和规划图，对规划方案和图件广泛征划方案和规划图，对规划方案和图件广泛征求意见并进行论证。求意见并进行论证。方案的编制方案的编制方案的论证方案的论证（四）规划审批与公布实施阶段（四）规划审批与公布实

18、施阶段规划审批规划审批规划成果评审规划成果评审由上级土地管理部门组织规划由上级土地管理部门组织规划成果评审小组进行评审成果评审小组进行评审,依据依据规划编制的技术规范规划编制的技术规范由规划领导小组审批由规划领导小组审批,由同级人由同级人民政府审议民政府审议,后行文报上级人民后行文报上级人民政府审批政府审批,并由主管部门备案并由主管部门备案规划审批规划审批规划的分级审批规划的分级审批规划审批的内容规划审批的内容规划的审查报批规划的审查报批三级审批三级审批: :国务院、省级国务院、省级人民政府、设区的市人人民政府、设区的市人民政府民政府u国务院审批省、自治国务院审批省、自治区、直辖市，省会所在区

19、、直辖市，省会所在城市，非农人口城市，非农人口5050万以万以上城市和计划单列市上城市和计划单列市u省级政府审批地（市省级政府审批地（市）级、县级和不设区的）级、县级和不设区的乡级规划乡级规划u市级政府审批设区的市级政府审批设区的市的乡级规划市的乡级规划u符合土地管理法的规符合土地管理法的规定定u符合地区经济发展目符合地区经济发展目标，耕地和环境保护标，耕地和环境保护u土地利用结构调整依土地利用结构调整依据是否充分据是否充分u符合土地用途管制要符合土地用途管制要求求u农用地和非农用地是农用地和非农用地是否协调否协调u符合规划审批规定符合规划审批规定u申报：由同级人民政申报：由同级人民政府上报有

20、权批准的上级府上报有权批准的上级政府。由同级主管部门政府。由同级主管部门审查。审查。u前期准备工作前期准备工作: :听取意听取意见，组织评审，做好协见，组织评审，做好协调调u审查：征求意见，进审查：征求意见，进行全面、公正、客观的行全面、公正、客观的评价，提出审查意见。评价，提出审查意见。u批复：上级主管部门批复：上级主管部门报同级政府审批。报同级政府审批。第三节土地利用总体规划的编制内第三节土地利用总体规划的编制内容、程序和方法容、程序和方法三、土地利用总体规划编制的方法三、土地利用总体规划编制的方法（一）规划编制的常规方法（一）规划编制的常规方法三种方法：三种方法：“自上而下自上而下”、“

21、自下而上自下而上”、“上下并行上下并行”（二）规划的具体方法（二）规划的具体方法多目标决策方法：程序多目标决策方法：程序系统工程方法：系统工程方法：模糊聚类分析法、层次分析法、灰色模型法等模糊聚类分析法、层次分析法、灰色模型法等确定规划目标确定规划目标确定有关土地利用的决策变量确定有关土地利用的决策变量确定规划目确定规划目标值标值确定约束条件确定约束条件建立目标函数确定各个目标的权重建立目标函数确定各个目标的权重求一系列非劣解得出多种方案求一系列非劣解得出多种方案进行方案比较，选择最佳方进行方案比较，选择最佳方案案第四节第四节 土地利用总体规划成果的编制土地利用总体规划成果的编制一、土地利用总

22、体规划成果主件编制一、土地利用总体规划成果主件编制土地利用总体规划土地利用总体规划文本（送审稿）文本（送审稿）土地利用总体土地利用总体规划说明规划说明土地利用总体规土地利用总体规划图件划图件土地利用总体规划工土地利用总体规划工作总结和技术报告作总结和技术报告专题研究报专题研究报告和图件告和图件其他资料其他资料汇编汇编土地利用总体规划文本（送审稿）土地利用总体规划文本（送审稿）规划文本主要内容：规划文本主要内容：前言前言概况概况土地资源利用状况土地资源利用状况规划目标与方针规划目标与方针土地利用结构调整土地利用结构调整土地利用分区土地利用分区土地保护、整理、复垦、土地保护、整理、复垦、开发开发重点建设项目用地布局重点建设项目用地布局实施规划的措施实施规划的措施土地利用总体规划说明土地利用总体规划