对新型城镇化建设中湿地保护制度创新的探讨-环境生态论文

1、对新型城镇化建设中湿地保护制度创新的探讨- 环境生态论文对新型城镇化建设中湿地保护制度创新的探讨摘要湿地保护不仅是生态问题，还是经济问题和社会问题。文章分析了我国湿地利用的形态、不同利用形态的基本特征，指出新型城镇化建没中制约湿地保护的因素涉及消费、城乡湿地环境管理差距、湿地所有权不公平机制和传统城镇化模式等，提出在新型城镇化背景下，应从生态消费、产权、生态保护红线、生态补偿、第三方治理和生态环境规划等角度创新湿地保护机制。关键词新型城镇化；湿地保护；资源利用：生态系统；生态补偿：制度创新文邝奕轩湿地是地球表层最富有生物多样性的生态系统。近年来，我国湿地面积持续减少， 2014 年 1 月 1

2、3 日发布的第二次全国湿地资源调查数据表明，全国湿地总面积为5360.26万公顷，相比2003年完成的第一次调查数据减少了339.63 万公顷，减少率达到8.82% ，我国呈现不断减少态势的湿地资源关系着中国 13 亿多人口的共同命运，这一严峻国情决定了湿地安全在中国的生态战略地位远比其他国家更为突出。党的十八大提出大力推进生态文明建设，把生态文明放在突出地位，努力建设美丽中国。完善保护湿地机制，扭转湿地生态系统退化的严峻形势，垒面提升我国湿地保护的质量和效益，将会为美丽中国的建设注入新的动力。保护湿地不仅是生态问题，还关乎经济问题和社会问题。湿地利用的各种形态及我国湿地的利用特征湿地是包括湿

3、地土壤、湿地水资源和湿地生物资源的资源系统，人类在不同时期根据生存和发展需要利用湿地资源系统的某类资源甚至是整个资源系统，这使得湿地利用存在多种形态，包括资源利用、围垦利用、环境功能利用和生态利用，不同利用形态的基本特征存在差异（表1 ）。资源利用和围垦利用均是获取赖以发展的物质资源，二者的不同之处在于资源利用是依附发展式利用，改变了资源的数量，只要资源的利用控制在生态系统的阈值范围内，资源是可再生的；而围垦利用是改造式利用，在湿地自然生态系统上增加了人造资本，改变湿地资源的属性。环境功能利用是人类利用水体环境净化功能降解人类生活、生产排放的污染物，将部分增长成本外部化，以降低增长的压力，进而

4、改变湿地生态系统的质量水平。生态利用则是人类对自然保护区、公园等的湿地生态系统进行可持续的利用，发挥湿地的各种生态功能，实现湿地生态系统与人类社会系统有机协调发展，在这种利用模式中，生态稳定性高、资源可更新。当前，我国湿地利用存在以下特征：第一，湿地利用形态存在阶段性演变特征，从初期的资源利用、围垦利用和环境功能利用向维系生态系统稳定的生态利用转变。第二，全国不同经济发展区域存在多种湿地利用形态，一部分地区还停留在掠夺式的开发利用湿地阶段，比如广东省东江、北江、西江、韩江等主要河流沿岸和水源保护区附近分布了不少造纸、印染、化工、冶炼、电镀等重污染企业，格局性污染问题凸显；部分地区则采用湿地自然

5、保护区、湿地保育区和湿地公园等模式综合利用湿地，如无锡蠡湖国家湿地公园，中部省份湖南常德市柳叶湖湿地公园、益阳市大通湖国家湿地公园和资兴东江湖湿地公园。这表明，经济发达程度并不是区域湿地利用形态存在的决定性因素，合理的制度安排有助于巩固和发展湿地生态修复已经取得的成果，有助于湿地生态系统的永续保护和合理开发。第三，尽管维护湿地生二态系统稳定、实现代内和代际公平逐渐成为共识，生态消费成为人类文明发展新的价值取向，但是我国湿地面积减少、湿地功能持续下降的态势没有得到根本改变，全国第二次湿地资源调查的统计表明，近十年来，我国湿地面积按可比口径比较已经减少了2.9% ，对我国生态安全和经济社会可持续发

6、展造成严重影响。新型城镇化建设中湿地保护面临的主要障碍当前，我国经济增长常态发生变化，经济增长的驱动力由“投资十外需”向“消费十内需”转变，城镇化的关注点由“圈地一资产化”向“圈人一市民化”转变，在这种经济发展新阶段背景下，新型城镇化建设的首要问题是“发展”而不是“增长”，保护湿地就具有鲜明的时代价值，然而，新型城镇化建设中湿地保护依然面临诸多问题。消费问题是湿地生态环境问题的核心随着城镇化进程不断加快，我国居民收入水平和消费水平不断提高，通过消费，居民的生活需求得到满足，同时也推动了我国经济持续快速增长。但是，我们在关注消费对经济产生积极作用的同时，却忽略了消费对环境的负面影响。城市化发展和

7、现代生活方式的扩展，引发城市居民对资源需求的激增，这需要在极短的时间内推进城市基础设施建设，消耗更多湿地资源，许多生产、生活废弃物和污染物直接排放到湿地；在农村地区，传统、朴素的消费观的改变增大了湿地保护的压力，农耕文明时期，农户朴素的消费模式使得大量生活废弃物被作为肥料循环利用，但在城镇化进程中，农户放弃了原来节俭的生活模式，居民直接排放大量生活污水，农用薄膜、生活用塑料袋等生活、生产垃圾未加处理随意堆放，直接进入湿地生态系统，污染、破坏了湿地水、土壤和生物资源。可以预见，未来随着城镇化的快速发展，消费行为和消费方式对我国湿地的影响将会进一步显现。城乡湿地环境管理差距影响湿地生态安全城乡生态

8、环境保护公共服务供给非均等化危及湿地生态安全。在管理机构上，省、市、县设有专门的环境管理机构，部分乡镇设立专门的环境管理机构或由林业等部门监管，但是，仍有相当部分的乡镇既无环保机构，也缺少环保专职人员。在涉及湿地保护的环境法制上，我国环境法律、法规主要是针对城市区域的环境保护和工业污染防治，较少涉及农村区域以及城乡结合部，而且各地在执行湿地保护的相关法律、法规上执行力度参差不齐。在湿地生态环境政策上，当前我国的湿地生态环境保护关注重点是在城市区域，主要瞄准城市区域的湿地生态环境质量的改善问题，生态环境政策较少考虑广大农村地区和城乡结合部的湿地管理，与此同时，由于湿地是土壤、水和生物资源构成的资

9、源复合体，涉及湿地保护的利益部门有水利、渔政、国土等不同职能部门，这些部门分别管理湿地的某类资源主体，如渔政部门监管湿地鱼类资源，国土部门监管湿地土壤资源的开发利用，部门条块分割管理模式弱化了广大农村及城乡结合部的湿地生态环境管理。在生态环境规划方面，我国城镇化进程中的城乡规划管理水平存在差异，村镇规划水平明显滞后于城市规划水平。湿地生态环境保护没有纳入村镇科学规划布局中，增加了湿地管护、治理的难度。城乡湿地环境管理非均衡态势长期发展，最终降低湿地生态系统整体质量水平。湿地所有权不公平机制影响湿地生态管理决策我国湿地资源的所有权安排是全民所有制和集体所有制，这两种制度在我国现阶段政策体系中的地

10、位是不平等的。农村集体所有的湿地要先转化为全民所有才能进入土地市场。农村湿地的集体所有制受制于全民所有制，必然会影响到依附于农村湿地的资源。此外，政府、企业到农村圈地利用湿地的门槛很低，农村区域内的湿地相对容易成为城市生活垃圾和生产废弃物的排放场所。传统城镇化模式加剧湿地生态环境压力长期以来，我国工业化战略以重工业发展为主导，加上城乡二元结构和我国农村积压的大量剩余劳动力，这使得我国城镇化滞后于工业化进程和经济增长，我国城镇化总体表征为“滞后城镇化”，环境保护等公共服务供给跟不上工业化进程和经济增长水平。与此同时，我国部分地区存在“超前城镇化”特征，这些地区的政府运用行政力量推进城镇化，城镇化

11、进程具有鲜明的外生型赶超特征，城镇化依靠廉价劳动力的供给、资源粗放型的消耗和均等公共服务成本的压低运行来推动发展，带来城镇占地面积的无序扩大。粗放型的城镇化模式使得湿地资源被大量挤压，湿地生态系统遭到破坏，湿地水环境污染日趋严重，湿地生物资源种类及总量日益减少。粗放型的城镇化进程中，广大农村及城郊结合部的湿地更是生态管理的难点，农村居民话语权的缺失也使得他们在城乡湿地生态管理中的地位更加被动。湿地资源的分配过程就是决策过程，而一定时空范围内湿地资源的总量是有限的，在城乡之间竞争性使用湿地资源过程中，农民在湿地资源分配决策中的弱势必然使得农民难以保障其生态环境利益，所以广大农村及城郊结合部湿地面

12、临的发展压力更大，不断增加的生态环境问题反过来成为制约城镇化进程顺利推进的瓶颈。新型城镇化建设中需要进一步完善湿地保护机制在经济增长新常态下，针对当前新型城镇化建设中湿地保护面临的障碍，分析、优化湿地保护的路径显得尤为重要，不少学者从社区参与等角度提出了有建设性的建议。本研究认为，制度创新是形成新型城镇化发展格局的希望所在，只有下决心深化改革，积极推进制度创新，才能巩固和发展新型城镇化建设已经取得的成果，才能保证新型城镇化建设的顺利推进，以及经济、社会和生态的协调发展，基于此，针对当前新型城镇化建设中湿地保护面临的主要障碍，应着力从生态消费、产权、生态补偿、环境治理和生态环境规划等层面实现制度

13、创新。建立健全制度体系引领生态消费模式切实保护湿地政府就要建立健全生态消费制度体系，引导公众逐步形成生态消费的习惯。一是要制定长期、可持续性的战略规划及相关政策，将生态消费理念融人到政府规划中，在产业布局、建筑等各个领域制定标准，为经济可持续发展提供稳定的政策、资金和技术支持。政府作为生态环境类公共产品供给者，应发挥引领指导作用，认真做好生态消费的先行者。二是要完善湿地保护导向的生态环境法律制度体系，将生态消费纳入法制轨道。当前，我国应充分运用生态环境保护的法律、法规及相应的行政手段，激励、监督消费对象和消费行为，协调各利益主体在湿地保护方面的利益诉求，尤其是要明确政府、企业、公民三方的生态责

14、任。三是完善宏观管理体制，积极推行污染排放权交易制度，完善绿色产品的市场准人标准和环境标志的认证体系，完善生态产品流动市场管理体制，强化生态导向的金融制度创新，实现抑制消费主体非生态消费行为的税收制度生态化改造，建立生态消费信息披露制度和举报制度，加快我国传统消费模式向生态消费模式转型。创新农村湿地资源产权及用途管制制度基于新型城镇化建设过程中农村湿地保护的弱质性，在相关法律、法规体系中，应明确农村地区的湿地资源资产的国家和集体所有权，以及这些资产的使用、收益、开发、租赁、转让和抵押等权限；对于难以直接界定产权且具有生态属性的湿地资源资产，也要以捕捞权、水权、排放权等形式明确产权，将农村湿地资

15、源开发利用活动纳入区域城乡一体化发展统一管理的轨道上；建立农村地区的湿地资源资产（如湿地土壤、湿地水资源等）的空间规划体系，划定重要湿地资源资产的生产、生活、生态空间开发管制界限，建立包括农村湿地资源权属制度、农村湿地资源审批许可制度、农村湿地资源利用规划制度在内的农村湿地资源管理制度，用制度保护湿地生态。加快构建所有制公平机制加快所有权制度改革，修改相关法律制度，破除不同所有权制度体系的限制，赋予全民所有制、农村集体所有与个人所有制平等的法律地位。政府应构建平等进入、公平交易的资源市场，允许农村集体所有的湿地和国有湿地平等进入非农用地市场，建立统一资源市场下的湿地价格体系，减少不同所有制之间

16、的生态环境侵害。划定湿地生态保护红线和建立湿地资源资产负债表管理机制在主体功能区、自然资源使用上限和污染物排放总量上限三个方面选定红线指标，划定湿地生态保护红线，将生态保护红线纳入相应法律法规和规划中，针对不同区域、不同资源禀赋的湿地明确划分农村地区主体功能区；建立城乡一体的湿地资源资产负债表，加快实行最严格的源头保护、湿地资源资产总体平衡和损害赔偿机制；建立湿地生态红线监测预警、考核评估和责任追究制度。创新湿地生态补偿制度建立湿地生态补偿制度是保护湿地的重要经济手段。中共中央国务院关于 2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见明确要求开展湿地生态补偿试点。 2009 年 6 月，中

17、央林业工作会议要求建立湿地生态补偿制度。2011 年 10 月，财政部、国家林业局联合印发了中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法，为建立湿地生态补偿制度奠定坚实基础。 2015 年 1 月 1 起施行的新环境保护法第 31 条明确规定国家建立、健全生态保护补偿制日度。 2015 年 3 月 24 日，中共中央审议通过关于加快推进生态文明建设的意见，以生态补偿制度为突破口，深化生态文明体制改革。但是，由于前文所述湿地资源属性具有多元化的特征以及广大农村二和城郊结合部湿地管理的难点，湿地生态补偿效力的整体、高效发挥受到制约。建立健全湿地生态补偿制度的下一阶段，应重点瞄准广大农村和城郊结合部的湿地，

18、提出因地制宜、具有可操作性的实施方案。广大农村和城郊结合部的湿地是巨大的“生态蓄水池”，为城市乃至整个区域的生态稳定作出贡献，而农村湿地资源和湿地生态环境产品供给的有限性，要求城市在享受农村湿地生态环境产品的同时应给予补偿；由于城市扩张、湿地资源开发、环境污染企业向农村迁移造成农村湿地生态破坏和环境污染，侵犯了农村环境权益，造成了农村居民发展权和生态权益的损失，应基于生态正义原则对直接和间接的损失给予合理赔偿。加快湿地环境污染第三方治理的制度创新传统的一元主导治理模式在处理各层级切身利益的问题上，往往掣肘颇多、效率低下，加之解决公共问题需要广泛依靠协作关系，不能只依靠政府本身，这就要大力发展湿地修复和保护服务业，加快建立和完善湿地污染的第三方治理。鉴于现阶段环境污染第三方治理还普遍存在责任转移、税收、融资、经济风险和技术等方面的障碍，应加快推动污染第三方治理的法律法规制定，明确实施税收优惠政策、拓展融资渠道、实施环境保险制度、建立诚信档案制度、强化政府责任等措施，特别是将第三方治理的融资平台搭建、资金支持纳入法律体系，确保新型城镇化建设过程中湿地环境污染第三方治理政策的稳定、透明和可预期，使第三方治理污染在机制上更完善、更具可操作性。完善湿地生态环境规划机制依据城镇化