31第一节环境规划目标和指标体系

1、第三章第三章 环境规划的内容环境规划的内容 宫少燕 临沂大学资源环境学院教学内容教学内容序言序言 环境规划的目标和指标体系环境规划的目标和指标体系 环境调查与评价环境调查与评价 环境预测环境预测 环境功能区划环境功能区划 环境规划方案的生成和决策环境规划方案的生成和决策环境规划方案的实施环境规划方案的实施 环境规划的内容环境规划的内容应包括应包括制定恰当的环境目标，环境规划目标是通过环境，环境规划目标是通过环境指标体系表征的，环境指标体系是一定时空范围内所有环境因素构成的环境系统的整指标体系表征的，环境指标体系是一定时空范围内所有环境因素构成的环境系统的整体反映。体反映。 环境评价是在环境调查

2、分析的基拙上，运用数学方法，对环境质量、环境影响是在环境调查分析的基拙上，运用数学方法，对环境质量、环境影响进行定性和定量的评述。进行定性和定量的评述。 环境预测是指根据人类过去和现有已掌握的信息、资料、经验和规律，运用现是指根据人类过去和现有已掌握的信息、资料、经验和规律，运用现代科学技术手段和方法对未来的环境状况和环境发展趋势，及其主要污染物和主要污代科学技术手段和方法对未来的环境状况和环境发展趋势，及其主要污染物和主要污染源的动态变化进行描述和分析。染源的动态变化进行描述和分析。 环境功能区是指时经济和社会发展起特定作用的地域或环境单元。是指时经济和社会发展起特定作用的地域或环境单元。

3、环境规划方案的设计是整个规划工作的中心，它是在考虑国家或地区有关政策是整个规划工作的中心，它是在考虑国家或地区有关政策规定、环境问题和环境目标、污染状况和污染削减量，以及投资能力和效益的情况下规定、环境问题和环境目标、污染状况和污染削减量，以及投资能力和效益的情况下，提出具体的污染防治和自然保护的措施和对策。，提出具体的污染防治和自然保护的措施和对策。 环境规划方案的决策是在特定的历史阶段中，根据人类社会生存和持续发展的是在特定的历史阶段中，根据人类社会生存和持续发展的需要，并从各种可供选择的实施方案中，通过分析、评价、比较，选定一个切实可行需要，并从各种可供选择的实施方案中，通过分析、评价、

4、比较，选定一个切实可行的环境规划方案的过程。的环境规划方案的过程。 环境规划的重要工作是环境规划的重要工作是组织规划的实施，环境规划的编制、实施与管理是一个，环境规划的编制、实施与管理是一个动态追踪的发展过程。动态追踪的发展过程。序 言环境规划程序环境规划程序 环境规划目标的确定环境规划目标的确定 环境调查与评价环境调查与评价 环境系统预测环境系统预测 环境规划使用的技术和方法（第环境规划使用的技术和方法（第4 4章专门介绍）章专门介绍） 环境规划没有固定模式，因此在规划之前应该明确以下环境规划没有固定模式，因此在规划之前应该明确以下问题问题：环境规划工作计划环境规划工作计划 环境调查与环境评

5、价环境调查与环境评价 环境预测环境预测 确定环境规划目标确定环境规划目标 建立环境规划指标体系建立环境规划指标体系 环境规划功能区划环境规划功能区划 环境规划方案优化与决策环境规划方案优化与决策 方案审批方案审批 环境规划方案实施与管理环境规划方案实施与管理 环境规划的程序环境规划的程序一、环境规划目标一、环境规划目标（一）环境规划目标概念（二）环境规划目标的基本要求（三）环境规划目标的类型（四）确定环境规划目标的原则（五）确定目标的方式（六）环境规划目标可达性分析二、环境规划的指标体系二、环境规划的指标体系三、环境规划指标的类型三、环境规划指标的类型 第一节 环境规划的目标和指标体系 一一

6、、环境规划目标、环境规划目标（一）环境规划目标概念（一）环境规划目标概念 环境规划目标是环境规划的核心内容，是对规划对象环境规划目标是环境规划的核心内容，是对规划对象（如国家、城市和工业区等）（如国家、城市和工业区等）未来某一阶段环境质量状况未来某一阶段环境质量状况的的发展方向发展方向和和发展水平发展水平所作的规定。所作的规定。它既体现了环境规划它既体现了环境规划的战略意图，也为环境管理活动指明了方向，提供了管理的战略意图，也为环境管理活动指明了方向，提供了管理依据。依据。 环境规划目标应体现环境规划的根本宗旨，即要保障国环境规划目标应体现环境规划的根本宗旨，即要保障国民经济和社会的持续发展，

7、促进经济效益、社会效益和生态民经济和社会的持续发展，促进经济效益、社会效益和生态环境效益的协调统一。环境效益的协调统一。 因此，环境规划目标既因此，环境规划目标既不能过高，也不能过低不能过高，也不能过低，而要恰而要恰如其分如其分，做到，做到经济上合理、技术上可行和社会上满意经济上合理、技术上可行和社会上满意只有这只有这样，才能发挥环境规划目标对人类活动的指导作用，才能使样，才能发挥环境规划目标对人类活动的指导作用，才能使环境规划纳入国民经济和社会发展规划成为可能。环境规划纳入国民经济和社会发展规划成为可能。 （一）环境规划目标的基本要求（一）环境规划目标的基本要求1. 具有一般发展规划目标的共

8、性具有一般发展规划目标的共性2. 与经济社会发展目标相协调与经济社会发展目标相协调3. 保证目标的可实施性保证目标的可实施性4. 保证目标的先进性保证目标的先进性有时间限定和空间约束，可以计量并能反映客观实际，而不是规划人员和有时间限定和空间约束，可以计量并能反映客观实际，而不是规划人员和决策者的主观要求和愿望。决策者的主观要求和愿望。 环境保护的根本目的是为了实现人与自然的和谐，保障环境与经济社会协环境保护的根本目的是为了实现人与自然的和谐，保障环境与经济社会协调发展，所以环境规划目标必须与经济社会发展目标相协调，进行综合平调发展，所以环境规划目标必须与经济社会发展目标相协调，进行综合平衡。

9、衡。 平衡中可能出现的情况：平衡中可能出现的情况：两种目标都可以达到；两种目标都可以达到；环保投入受经济力量限制，必须降低环境目标；环保投入受经济力量限制，必须降低环境目标；环境目标必须保证，为此必须限制经济的发展规模和速度，重新布局工业环境目标必须保证，为此必须限制经济的发展规模和速度，重新布局工业或调整产业结构。或调整产业结构。2 2、与经济社会发展目标相协调、与经济社会发展目标相协调1 1、具有一般发展规划目标的共、具有一般发展规划目标的共性性可实施性主要指技术经济条件的可达性以及目标本身的时空可分解性，并可实施性主要指技术经济条件的可达性以及目标本身的时空可分解性，并且要便于管理、监督

10、、检查和实行，要与现行管理体制、政策、制度相配且要便于管理、监督、检查和实行，要与现行管理体制、政策、制度相配合，特别要与责任制挂钩。合，特别要与责任制挂钩。目标应能满足经济社会健康发展对环境的要求，保障人民正常生活必需的目标应能满足经济社会健康发展对环境的要求，保障人民正常生活必需的环境质量。同时，应考虑技术进步因素，以保证规划目标的实现。环境质量。同时，应考虑技术进步因素，以保证规划目标的实现。 4 4、保证目标的先进性、保证目标的先进性3 3、保证目标的可实施性、保证目标的可实施性（二）（二） 环境规划目标的类型环境规划目标的类型 1 1、按管理层次划分、按管理层次划分1 1）宏观目标是

11、对规划区在规划期内应达到的环境目标总体上的规定）宏观目标是对规划区在规划期内应达到的环境目标总体上的规定2 2）详细目标是按照环境要素、功能区划对规划区在规划期内规定的环境目）详细目标是按照环境要素、功能区划对规划区在规划期内规定的环境目标所作的具体规定。标所作的具体规定。2 2、按规划内容划分、按规划内容划分1 1）环境质量目标：主要包括大气质量目标、水环境质量目标、噪声控制目）环境质量目标：主要包括大气质量目标、水环境质量目标、噪声控制目标以及生态环境目标标以及生态环境目标2 2）环境污染总量控制目标：主要是由工业或行业污染控制目标和城市环境）环境污染总量控制目标：主要是由工业或行业污染控

12、制目标和城市环境综合整治目标构成，以污染物的排放总量作为控制目标。综合整治目标构成，以污染物的排放总量作为控制目标。3、按规划目的划分、按规划目的划分1 1）环境污染控制目标）环境污染控制目标包括大气污染控制目标，水体污染控制目标，固体废物控制目标，噪声污染包括大气污染控制目标，水体污染控制目标，固体废物控制目标，噪声污染控制目标控制目标。2 2）生态保护目标）生态保护目标是指在区域环境规划中的保护森林资源、草原资源、野生生物资源、矿产资是指在区域环境规划中的保护森林资源、草原资源、野生生物资源、矿产资源、土地资源和水资源等生态资源的规划目标。源、土地资源和水资源等生态资源的规划目标。 3 3

13、）环境管理目标）环境管理目标是指以环境管理为目的在规划中要包括组织、协调、监督等项管理目标，同是指以环境管理为目的在规划中要包括组织、协调、监督等项管理目标，同时还包括实施环境规划，执行各项环境法规以及环境保护的宣传，教育等项时还包括实施环境规划，执行各项环境法规以及环境保护的宣传，教育等项管理目标。管理目标。 4 4、按规划时间划分、按规划时间划分短期目标（年度）短期目标（年度）中期目标（中期目标（510510年）年）长期目标（长期目标（1010年以上）年以上）长期目标通常是中、短期目标制定的依据，而短期目标则是中长期目标的长期目标通常是中、短期目标制定的依据，而短期目标则是中长期目标的基础

14、。基础。 5 5、按空间范围分、按空间范围分可分为国家、省区、县市各级环境目标可分为国家、省区、县市各级环境目标对特定的森林、草原、流域、海域和山区也可规定其相应目标。对特定的森林、草原、流域、海域和山区也可规定其相应目标。从总体上看，上一级环境目标是下一级环境目标的依据，而下一级则从总体上看，上一级环境目标是下一级环境目标的依据，而下一级则是上一级的基础。是上一级的基础。 1.1.以规划区自身的特征为基础；以规划区自身的特征为基础；2.2.经济、社会发展的战略思想为依据；经济、社会发展的战略思想为依据； 3.3.环境规划目标应当满足人们生存发展对环境质量的基本要环境规划目标应当满足人们生存发

15、展对环境质量的基本要求；求； 4.4.环境规划目标应当满足现有技术经济条件；环境规划目标应当满足现有技术经济条件； 5.5.环境规划目标能作时空分解、定量化环境规划目标能作时空分解、定量化。 （三）（三） 确定环境规划目标的原则确定环境规划目标的原则（三）（三） 确定环境规划目标的原则确定环境规划目标的原则1 1以规划区环境特征、性质和功能为基础以规划区环境特征、性质和功能为基础确定目标要基于相应规划区的性质、特征和功能，抓住其自身特征，而不确定目标要基于相应规划区的性质、特征和功能，抓住其自身特征，而不能采用能采用“一刀切一刀切”的方法，比如对无能力防治和对污染特别敏感的区域，目的方法，比如

16、对无能力防治和对污染特别敏感的区域，目标应高一些，而对环境容量大，承载能力强的区域，可以适当放低目标，推标应高一些，而对环境容量大，承载能力强的区域，可以适当放低目标，推动经济发展，并最终反过来促进环境与经济的协调发展。动经济发展，并最终反过来促进环境与经济的协调发展。 我国经济、社会发展的战略思想就是我国经济、社会发展的战略思想就是社会、经济、科学技术相结合社会、经济、科学技术相结合, ,人口、人口、资源、环境相结合的协调发展资源、环境相结合的协调发展，这就说明了发展经济与保护环境的关系。这就说明了发展经济与保护环境的关系。所以，环境规划也要以此为依据，促进经济和社会、环境的协调发展。所以，

17、环境规划也要以此为依据，促进经济和社会、环境的协调发展。环境规划目标不仅要满足环境与经济协调发展的需要，还要保证人们生存环境规划目标不仅要满足环境与经济协调发展的需要，还要保证人们生存发展的基本要求得到满足。发展的基本要求得到满足。第一，确定目标应高于人们第一，确定目标应高于人们生活生活对环境质量的要求，尤其对于符合要求的对环境质量的要求，尤其对于符合要求的饮用水、清洁空气、适当的生存空间和娱乐休闲等生活条件得到保证。饮用水、清洁空气、适当的生存空间和娱乐休闲等生活条件得到保证。第二，确定的目标也要高于第二，确定的目标也要高于生产生产对环境质量的要求，保证符合标准的生产对环境质量的要求，保证符

18、合标准的生产用水、空气、生产用地、生产材料和能源等，从而保证生产的顺利进行。用水、空气、生产用地、生产材料和能源等，从而保证生产的顺利进行。 3. 3. 环境规划目标应当满足人们生存发展对环境质量的基本要求环境规划目标应当满足人们生存发展对环境质量的基本要求2 2以经济、社会发展的战略思想为依据以经济、社会发展的战略思想为依据4. 4. 环境规划目标应当满足现有技术经济条件环境规划目标应当满足现有技术经济条件无论定性目标，还是定量目标，都要把目标具体化，在时间上和空间上能无论定性目标，还是定量目标，都要把目标具体化，在时间上和空间上能进行分解细化目标，使目标具体、详细、具有可实施性，这样，便于

19、环境进行分解细化目标，使目标具体、详细、具有可实施性，这样，便于环境规划方案的管理、监督、检查和执行。规划方案的管理、监督、检查和执行。 5.5.环境规划目标要求能做时空分解、定量化环境规划目标要求能做时空分解、定量化环境规划总是在一定的条件支持下才能实现的，确定目标应考虑现有的管理、环境规划总是在一定的条件支持下才能实现的，确定目标应考虑现有的管理、防治技术和人才结构问题，要分析现有经济水平能够提供多少资金用于环境防治技术和人才结构问题，要分析现有经济水平能够提供多少资金用于环境保护，这一点至关重要。保护，这一点至关重要。正确的做法是把环境规划目标和经济目标协调起来进行综合平衡，以保证资正确

20、的做法是把环境规划目标和经济目标协调起来进行综合平衡，以保证资金投入。不同地区技术经济条件不同，但都应在现有和可能有的技术和经济金投入。不同地区技术经济条件不同，但都应在现有和可能有的技术和经济条件下确定环境规划目标。条件下确定环境规划目标。1.1.定量确定环境规划目标定量确定环境规划目标就是尽量使目标量化，使目标都有具体的数量，表示环境质量要达到的程度或标准，就是尽量使目标量化，使目标都有具体的数量，表示环境质量要达到的程度或标准，这种方式利于管理、监督和实施，在中短期规划中应用较多。这种方式利于管理、监督和实施，在中短期规划中应用较多。2.2.定性确定环境规划目标定性确定环境规划目标就是目

21、标无明确数量化的要求，只是用概要的语言描述对于环境质量的要求。这种方就是目标无明确数量化的要求，只是用概要的语言描述对于环境质量的要求。这种方式能在较高视角表达目标，常用于中长期规划目标的确定，便于指导定量目标的确定，式能在较高视角表达目标，常用于中长期规划目标的确定，便于指导定量目标的确定，但不具有操作性。但不具有操作性。3.3.半定量确定环境规划目标半定量确定环境规划目标半定量是指介于定性与定量确定之间的方式，综合定量定性确定的优点，回避二者半定量是指介于定性与定量确定之间的方式，综合定量定性确定的优点，回避二者的弱点，适用于一些模糊目标的确定。的弱点，适用于一些模糊目标的确定。 （四）确

22、定环境规划目标常用的方式（四）确定环境规划目标常用的方式 经过调查、分析、预测确定出环境规划目标后，还要对规划经过调查、分析、预测确定出环境规划目标后，还要对规划目标进行可达性分析并及时反馈回来对目标进行修改完善，目标进行可达性分析并及时反馈回来对目标进行修改完善，以使目标准确可行。以使目标准确可行。 环境保护投资分析环境保护投资分析 技术力量分析技术力量分析 污染负荷削减能力分析污染负荷削减能力分析 其他分析其他分析（五）（五） 环境规划目标可达性分析环境规划目标可达性分析1.环境保护投资分析在环境规划中其目标一旦确定，污染物总量削减指标、环境污染控制指标在环境规划中其目标一旦确定，污染物总

23、量削减指标、环境污染控制指标和环境工程设备建设指标就相应确定。逐项计算完成各项指标所需资金，和环境工程设备建设指标就相应确定。逐项计算完成各项指标所需资金，在留有余地的前提下得出一个在留有余地的前提下得出一个总投资预算总投资预算。同时，考虑环保投资占同期国民总值的比例，计算出同时，考虑环保投资占同期国民总值的比例，计算出国家和地方准备投入国家和地方准备投入的环保资金的环保资金，两相比较并得出结论。过高、过低或持平都须反馈回来，对，两相比较并得出结论。过高、过低或持平都须反馈回来，对目标重新修正，保证在投资范围内进行环境保护。目标重新修正，保证在投资范围内进行环境保护。我国环保投资占同期国民生产

24、总值比例呈上升趋势，由过去不足我国环保投资占同期国民生产总值比例呈上升趋势，由过去不足0.7%0.7%到到1%1%，再到再到“九五九五”期间的介于期间的介于1%1.5%1%1.5%之间。随着投资比例的加大，环境目标便之间。随着投资比例的加大，环境目标便越易实现。越易实现。（“七五七五”0.7%”0.7%，“八五八五”0.8%”0.8%，“九五九五”1%”1%，“十五十五”1.2% ”1.2% ，“十一五十一五”-1.35%”-1.35%）2.技术力量分析1)环境管理技术环境管理的加强使环境管理逐渐走向科学化、现代化。现有的环境管理已环境管理的加强使环境管理逐渐走向科学化、现代化。现有的环境管理

25、已由单一的定性管理转向定性、定量综合，并最终走向定量管理。同时，由单一的定性管理转向定性、定量综合，并最终走向定量管理。同时，由由点源控制已转向集中控制，末端控制转向生产全过程控制点源控制已转向集中控制，末端控制转向生产全过程控制。管理技术的提。管理技术的提高为环境目标的实施提供了强有力的技术支持。高为环境目标的实施提供了强有力的技术支持。分析管理技术水平用以分析规划目标的确定是否具有可行性，以确保目标分析管理技术水平用以分析规划目标的确定是否具有可行性，以确保目标的准确性，保证规划的有效性。的准确性，保证规划的有效性。 2)污染防治技术 我国在环境管理，环境污染防治等领域还缺乏知识面广，技术

26、过硬的专业人我国在环境管理，环境污染防治等领域还缺乏知识面广，技术过硬的专业人才，还没有形成合理的技术人才结构，这势必影响到技术进步和推广。才，还没有形成合理的技术人才结构，这势必影响到技术进步和推广。在确定的目标可达性分析中，要认清环境领域的技术人才形式，评估其技术在确定的目标可达性分析中，要认清环境领域的技术人才形式，评估其技术力量大小和可能的力度，最终为顺利实施环境目标提供支持。力量大小和可能的力度，最终为顺利实施环境目标提供支持。3）技术人才与技术推广迅速发展的科学技术推动污染防治技术的进步。特别是清洁生产工艺的发展迅速发展的科学技术推动污染防治技术的进步。特别是清洁生产工艺的发展正是

27、从根本上抓住污染防治，从原材料的处理、生产加工、产品涉及到废物正是从根本上抓住污染防治，从原材料的处理、生产加工、产品涉及到废物回收利用都有新技术的采用。回收利用都有新技术的采用。所以，所以，现有的污染防治技术也是环境目标得以实现的重要条件。现有的污染防治技术也是环境目标得以实现的重要条件。 3.3.污染负荷削减能力分析污染负荷削减能力分析削减能力由两部分组成：削减能力由两部分组成：一是现有的削减能力一是现有的削减能力，通过调查和评价，统计，通过调查和评价，统计出区域内污染削减的平均水平，估算出其已有削减力。出区域内污染削减的平均水平，估算出其已有削减力。二是潜在的削减二是潜在的削减能力能力，

28、在现有削减力的基础上，可以预测。推演其削减潜力，并分析挖，在现有削减力的基础上，可以预测。推演其削减潜力，并分析挖掘潜力的可能性，从而概算出今后一定时期该区域可能增加的污染负荷掘潜力的可能性，从而概算出今后一定时期该区域可能增加的污染负荷削减能力。削减能力。 得出规划区的污染负荷削减能力，便可与实现目标所要求的削减能力进得出规划区的污染负荷削减能力，便可与实现目标所要求的削减能力进行比较，据此得出最终的可行性分析结果。行比较，据此得出最终的可行性分析结果。 4其他分析在环境规划目标可达性分析中，还涉及公民素质分析。经济落后、生产在环境规划目标可达性分析中，还涉及公民素质分析。经济落后、生产方式

29、传统、旧观念作祟加之教育上不去的现实，决定有些区域公民素质方式传统、旧观念作祟加之教育上不去的现实，决定有些区域公民素质不高，环保意识淡薄，直接影响环境目标落实的难度。在较开放、经济不高，环保意识淡薄，直接影响环境目标落实的难度。在较开放、经济文化发展较高的地区，相对而言，环境目标更易实现。文化发展较高的地区，相对而言，环境目标更易实现。此外其他一些影响措施、控制对策、法规执行程度等因素也应当加以分此外其他一些影响措施、控制对策、法规执行程度等因素也应当加以分析，在执行有利与不利中，有执法管理部门的原因，也有群众的原因，析，在执行有利与不利中，有执法管理部门的原因，也有群众的原因，有政治也有经

30、济的原因。要综合分析目标的可行性有政治也有经济的原因。要综合分析目标的可行性。二、环境规划的指标体系二、环境规划的指标体系 环境规划指标包含两方面的含义：一是表示规划指标的内涵和所属范围的环境规划指标包含两方面的含义：一是表示规划指标的内涵和所属范围的部分，即部分，即规划指标的名称规划指标的名称；二是表示规划指标数量和质量特征的数值，即；二是表示规划指标数量和质量特征的数值，即经过调查登记、汇总整理而得到的数据经过调查登记、汇总整理而得到的数据。环境规划指标是环境规划工作的。环境规划指标是环境规划工作的基础，并运用于整个环境规划工作之中。基础，并运用于整个环境规划工作之中。环境规划指标是直接反

31、映环境现象以及相关的事物，并用来描述环境规划环境规划指标是直接反映环境现象以及相关的事物，并用来描述环境规划内容的总体数量和质量的特征值。内容的总体数量和质量的特征值。（一）概念：指进行环境规划定量或半定量研究时所必需的数据指标总体。（一）概念：指进行环境规划定量或半定量研究时所必需的数据指标总体。（二）、建立环境规划指标体系的原则（二）、建立环境规划指标体系的原则（1 1）整体性原则）整体性原则 （2 2）科学性原则）科学性原则 （3 3）规范性原则）规范性原则（4 4）可行性原则）可行性原则（5 5）适应性原则）适应性原则 （6 6）选择性原则）选择性原则 建立环境规划指标体系，就是要建立

32、起能全面、准确、系统和科学地反建立环境规划指标体系，就是要建立起能全面、准确、系统和科学地反映各种环境现象特征和内容的一系列环境规划目标。映各种环境现象特征和内容的一系列环境规划目标。（三）、环境规划指标的类型（三）、环境规划指标的类型 目前，环境规划指标主要采用按其表征对象、作用以及在环境规划中的重要性目前，环境规划指标主要采用按其表征对象、作用以及在环境规划中的重要性或相关性来分，有或相关性来分，有环境质量指标、污染物总量控制指标、环境规划措施与管理指环境质量指标、污染物总量控制指标、环境规划措施与管理指标以及相关指标标以及相关指标。 （1 1）环境质量指标）环境质量指标 环境质量指标主要表征自然环境要素（大气、水）和生活环环境质量指标主要表征自然环境要素（大气、水）和生活环境（如安静）的质量状况，一般境（如安静）的质量状况，一般以环境质量标准为基本衡以环境质量标准为基本衡量尺度，环境质量指标是环境规划的出发点和归宿量尺度，环境质量指标是环境规划的出发点和归宿，所有，