环境资源产权及交易初探

1、环境资源产权及交易初探黄 越（北京大学 环境科学与工程学院 1200013520）摘 要 环境污染及环境资源的过度开发利用问题从本质上来说是由环境资源固有的外部性导致的。使外部性内在化有两种手段：庇古手段与科斯手段。科斯定理论证了明确界定环境资源产权并允许自由交易可以解决外部性问题，是环境资源产权理论的依据。实践中，美国的清洁空气法案修正案采用了排污权交易的政策，取得了良好的成效，进一步证明了环境资源产权理论的可操作性。当然，环境资源产权制度也有其固有的局限性。最后，分析现阶段实际情况，提出建议以完善我国的环境资源产权制度。关键词 外部性 环境资源产权 科斯定理 排污权交易 公地悲剧环境资源产

2、权可能是所有产权关系中最模糊的一个概念。而正由于产权界定的模糊，对环境资源的过度利用已经成为引发当下环境质量下降的主要原因之一。本文旨在给出环境资源产权理论的基础而较全面的介绍，并对现阶段环境资源产权制度的应用加以分析。引言古往今来，人类的生产活动其实就是开发各种资源并使之为人类服务的过程。而环境资源便是其中使用最广泛也最重要的一项。环境资源为地球上一切生命所共有，在被人们使用、享受时，没有明确的边界或归属。因此，一方面，面对环境资源的使用，每一个人都希望能够保护环境，从而使自己尽可能大的享受环境资源带来的福利；另一方面，在逐利行为的驱使下，个人或企业并未将对环境的损害作为成本进行核算，肆意开

3、发、利用环境资源，从而导致严重的环境侵害问题。某些企业为降低成本向大气或水体排污排废, 或为谋取短期效益毁林垦荒，导致生态破坏，水土流失，引发自然灾害。过度利用环境资源、肆意排污使社会付出了巨大的环境成本，而这些成本却并非由排污者承担。近年暴发了百年不遇的特大洪涝灾害, 五十年不遇的旱灾等等, 需要全社会投入大量人力、物力、财力来抵御灾害，而先前污染环境所取得的收益，相比灾害中国家和人民财产的巨大损失，是微不足道的。严峻的现实提醒我们，界定环境产权，保护环境资源迫在眉睫。环境资源的特殊性界定环境资源产权的困难，很大程度是由环境资源自身的特殊性质造成的。稀缺性环境资源对经济活动具有一定的承载能力

4、，这种承载能力包括了两个方面：环境所能容纳的污染物量和所能提供的自然资源量。当前，随着人口的增加和经济的增长，人们对环境资源的需求越来越大：一方面，人类从自然界中获取的可再生环境资源大大超过了其再生能力，人类消耗的不可再生环境资源的速率远大于人类发明或寻找到替代物的速率，从而导致可再生资源和不可再生环境资源稀缺程度的急剧上升；另一方面，人类排入环境的废弃物特别是有害物质的增加，超过了环境的自然净化能力，干扰了自然界的正常循环，因此导致了环境容量资源的稀缺程度也急剧上升。长此以往，这种对环境资源的过度使用将可能威胁到人类自身的生存。总而言之，环境资源与环境承载力的有限性与人类需求的无限性之间的矛

5、盾使得环境资源注定是稀缺的。现在，我们已经很难再像在以前一样在生产活动中将环境资源（如清洁的水、空气）当成一种外生的、无限供给、自由取用的资源。当人们对环境资源的利用超越或接近环境承载力的边缘时，环境资源的稀缺性就会迅速凸显。而建立环境资源产权制度的紧迫性就源于此。非竞争性与非排他性非竞争性与非排他性是公共物品的固有特征。所谓消费的非竞争性，是指在总量既定的情况下，新增一个消费者不会减少原有消费者对该物品的消费水平，也即新增一个消费者的边际成本为零。所谓消费的非排他性，是指无法或难以排除（包括不付费者在内的）任何人享用该物品，这或许是因为排他技术不可行，或许是排他技术可行但由于成本太高而不值得

6、，也或许是没必要排他。以上述经典的公共物品属性界定方式来衡量，环境资源是一种典型的公共物品，具备消费的非竞争性（比如多一个人呼吸清洁的空气并不会影响别人呼吸空气的质量）与非排他性（比如即便一个人不愿意为治理空气污染而付费，他仍旧可以享受清洁空气的福利）。这些特性，容易导致“搭便车”现象：除了提供公共物品者，谁都不愿意为公共物品的消费或使用付出代价，但人们对公共物品的使用又耗费了巨大的成本。环境资源的公共物品属性使得界定其产权变得十分困难，也增大了治理环境问题的难度。外部性关于外部性的定义有：第一个定义是：当一个行为个体的行动不是通过影响价格而影响到另一个行为个体的环境时，我们称存在着“外部性”

7、。第二个定义是：外部经济（或不经济）是这样种事件，它将可察觉的利益（或可察觉的损失）加于某个或某些人，而这个（些）人并没有完全赞同直接或间接导致该事件的决策。第三个定义是诺思提出的：当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本，个人收益不等于社会收益时，就存在外部性。萨缪尔森的定义相较之下更为通俗易懂：当生产和消费中一个人使他人遭受到额外的成本或收益，而强加在他人身上的成本或收益没有经过当事人以货币的形式进行补偿时，外在性或溢出效应就发生了。外部性分正外部性与负外部性。正外部性就是个人收益不等于社会收益, 负外部性就是个人成本不等于社会成本。环境资源是一种公共物品，它的外部性表现得尤为明显。因

8、为环境资源在大部分情况下都是人类共享的，而损害环境质量以牟利的往往是少数人。以环境污染为例来说，企业为降低成本向大气或水体排污，从而获得更丰厚的利润。这种行为的收益由企业独占，而污染造成的损失却是由当地居民或者政府承担。因而，尽管排污造成的社会直接和间接经济损失远大于因节省污水处理设施，降低成本获得的收益，但从企业自身的成本收益分析来看，排污仍是有利可图的。上述情况体现了负外部性，而体现正外部性的例子则有：种植的生态林不仅使得种林人获得一定的收益，还产生巨大的气候、生态效益，为周围居住的人们共同享用，而这种效益却并未反馈在种林人的收益之中。下面援引张宏军在环境外部性的计量、矫正及其治理一文中的

9、对外部性的初步量化分析来阐明此问题。假设一家造纸厂位于河流上游地段，它将生产的废水排放到河流中去并且无需支付任何费用。现假定该企业处于一个完全自由竞争的市场中，其生产的产品数量不影响该产品的市场均衡价格，那么造纸厂商的边际私人费用（MPC）就表示它为多生产一单位的产品所占用的额外资源的成本，这其中包括原材料费、折旧费、工资、管理费以及运输费用等。而下游居民处理污水的成本则不包含在其中。显然，造纸厂真正的实际成本也就是边际社会费用（MSC），不仅包括了厂商的MPC，而且也包括给社会带来的污水处理的成本。如图1所示，MSC曲线高于MPC曲线，其差额就为边际外部费用（MEC）。厂商的供给曲线S=MP

10、C，因为厂商是根据其MPC进行生产供给的。S与需求曲线D交于A点，此时造纸厂产量为Q1，价格为P1。而社会的最优产量Q2是由D与MSC交点B决定的，其产量Q2小于Q1，相应的价格P2大于P1，这意味着外部性导致生产过度，价格偏低，转嫁了外部费用从而给社会带来了损失。在图中，三角形ABC的面积即是由于环境外部性的存在而导致的效率损失。公地悲剧与其解决公地悲剧“公地悲剧”是美国学者哈丁提出的一种现象：由于负外部性的存在，理性经济人在自身利益最大化动机的驱使下，会倾向于将自己应当承担的成本外部化，从而导致经济运行方式恶性发展，造成不公平和无效率的灾难。哈丁在他的著作中论述道：“如果一个牧民在他的畜群

11、中增加一头牲畜，在公地上放牧，那么他所得到的全部直接利益实际上要减去由于公地必须承担多一牲畜所造成的整个放牧质量的损失。但是这个牧民不会感到这种损失，因为这种损失被使用公地的每一个牧民分担了，因此他受到极大的鼓励一再增加牲畜，工地上的其他牧民也这样做，这样，工地就由于过牧、缺乏保护被破坏了。毫无疑问，在这件事情上，每个牧民只是考虑自己的最大利益，而他们的整体作用却使全体牧民破了产。”个人最优与社会最优之间常常存在矛盾。而人们决策时却只分析个人的利益得失，最后导致社会总效率的降低。比如，在一幢装有公用电表，电费由大家共同支付的房子里，人们倾向于尽可能多地用电，因为别人用电的浪费已经导致了电费的上

12、涨，自己如果节约用电，不仅不能扭转这个趋势，还因为不能享受用电福利而吃亏，反不如尽可能多用电，因为大家都抱有这样的想法，无节制地浪费电，所以最后每人承担的电费都非常高昂。草原上的过牧现象、动物的过度猎杀、公海的过度捕捞等等都是“公地悲剧”的后果。究其本因，“公地悲剧”是公共物品的外部性导致的，于是，如何将外部性内在化，成为了经济学界积极关注和研究的问题。剑桥经济学家庇古在他的著作福利经济学中进一步研究、完善了外部性问题理论。庇古税庇古侧重于以政府干预的方式来解决环境资源生产与消费中出现的外部性问题。庇古提出了著名的修正性税，即税收-津贴办法。一方面，政府对产生的负外部性按一定比例向行动一方征税

13、，将外部边际成本通过政府的征税加入厂商的私人边际成本，于是，在利润最大化原则作用下，厂商从自身利益出发，会主动调整产量达到社会效率最大化，因此，征税限制了环境资源消费中负外部性的产生。另一方面，政府给予产生正外部性的厂商以相当于正外部性价值的补贴，从而鼓励其将产量扩大到对社会最有效的水平。庇古指出，政府实行的这些特殊鼓励和限制，是克服私人边际成本和社会边际成本偏离的有效手段。政府干预能解决市场失灵的问题。这种税收-津贴办法也是现在绝大多数国家治理污染时正在采用的方法。科斯定理在20世纪60年代以前，庇古的主张基本被沿袭下来，通过政府干预，实行税收-津贴方法以消除外部性。但美国著名经济学家科斯于

14、1960年发表的论文社会成本问题打破了这一传统。他说：“我相信，经济学家未能对解决有害问题得出正确结论，这并不简单地是由于分析方法上的欠缺，而是根源于目前福利经济学的方法中存在的基本缺陷。所需要的是改变方法。”科斯着重强调“在设计和选择社会格局时，我们应当考虑总的效果”，提倡以提高社会总效率为出发点研究解决外部性问题。“走失的牛群损坏邻近土地的谷物”是科斯提出的一个经典案例。假定交易费用为零，他讨论了养牛人对农场主的损失负责赔偿以及养牛人不向后者提供赔偿时的情况。他得出的结论是：这两种情形的结果相同，即都能使社会生产总价值最大。因为在对权利的最初明确界定后，参与谈判的双方就会利用市场机制，通过

15、订立合约而寻找到使各自利益损失最小化的合约安排。所以，科斯认为：只要市场交易费用为零，无论产权属于何方，通过协商交易的途径都可以达到同样的最佳效果。这就是科斯第一定理，即在交易费用为零的前提下，只要产权关系明确予以界定，那么经济活动的私人边际成本与社会边际成本必然相等，外部性便被内在化了。如果交易费用不为零，就可以通过产权结构的界定与明晰以及经济组织形式的选择实现外部性内在化，来提高资源的配置效率，达到帕累托最优状态，而无需抛弃市场机制或引入政府干预。这就是科斯第二定理。其原因在于，只要产权界定清晰，交易各方就会力求降低交易费用，使资源配置到产出最大、成本最低的地方，达到资源的优化配置。正因为

16、如此，外部性问题完全可由私人合约得到解决，亦即基于自愿交易的私人合约行为对市场运转有着自我修正的效能。这是科斯定理的精髓之所在。科斯手段与庇古手段的比较一方面，庇古手段与科斯手段有其共通点，都是试图通过缩小私人边际成本与社会边际成本之间的差异来解决外部性问题。庇古通过政府的税收-津贴政策，影响生产者的私人边际成本和边际收益。而科斯手段则是将外部性问题看成是以外部性形式表现出来的新的产权设置或者界定问题。另一方面，庇古手段与科斯手段的差异也是明显的。庇古着重克服外部性是因为要实现收入的公平分配，促进经济福利，而科斯却着重消除外部性以最大化社会生产值，提高社会总效率。科斯认为庇古“只是简单地对工商

17、业中广泛存在的免费使用公共财产所获得的收入进行分配，即能使新旧所有者利益共享，我不想讨论这种利益再分配是否有社会效果，我的不同观点是：存在可再分配的利益是不合理的。”科斯敏锐地指出，庇古的理论假定了政府掌握一切信息，并且能够通过某种方式合理地给公共物品（如环境资源）定价，将人们对受损害的感受也量化为金钱。但事实上这是不现实的，每个人对于环境资源的重视程度与需求都不同，感受很难量化，更有许多资源（如清洁的空气）关系到人类的生存与发展，定价非常困难。因此，庇古税所确定的环境资源价格和环境资源的真正价格常常不一致，由于它并没有允许市场交易，这样的差异又不能通过市场调节得以弥补。某种意义上来说，庇古税

18、并不能完全消除外部性，而只能减小外部性。庇古还忽略了一点：“政府行政机构本身并非不要成本，实际上，有时它的成本大得惊人。”而科斯手段通过明晰产权、允许产权交易，使得企业在决策时将环境资源作为生产要素计入成本，从而推动技术进步，社会生产效率提高。科斯与庇古的观点主要的不同之处在于政府作用范围大小，干预手段直接或间接实施。科斯认为政府的作用只是使产权明晰，应该放任私人的市场交易去取得有效率的结果。庇古认为，由于技术原因和交易费用的存在，市场不可能覆盖整个社会，市场机制的作用范围有限，在环境外部性问题上应更大程度地依赖政府的作用，政府的直接干预是最有效、最现实的选择。虽然科斯在他的论著中对庇古的很多

19、观点进行了批判和反驳，但科斯的理论在很多方面与庇古并不矛盾，甚至“完全不构成对庇古学说的挑战”，在实际操作中，也常常综合使用庇古手段与科斯手段治理环境问题。环境资源产权化的必要性正如科斯第二定理指出的，存在交易费用时，产权的初始界定影响资源配置的效率。产权作为一项重要的制度安排，降低了交易费用。在没有排他性的公有产权安排下，人人都有监督的责任，但监督的成本往往独自承受，而监督的成果大家共享，因此，人人都有希望别人承担起监督责任的搭便车机会主义行为心理，不会导致最优效率的结果出现。要克服人们搭便车的机会主义行为心理又不致使交易成本过高，产权私有化成了较为理想的选择，并被认为是解决公地悲剧的最好的

20、办法。其原因在于，少数个人之间的讨价还价达成协议的成本费用要远低于多数人之间达成协议所花费的成本。更重要的是，产权范围界定明确后，产权以较低的交易费用进行交易，将不能以市场方式配置的资源也可以通过市场来进行配置从而提高配置效率。而要使产权成为可转移、可交易的，其边界必须清晰，明晰的产权边界是保证市场有效配置资源的基本前提。著名产权经济学家巴泽尔认为：“产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，因此产权的价值就越大。但同时，由于权利的界定受个人最优化的影响，这种界定要消耗资源，完全界定的成本更是非常高的。因此，产权又永远不会是完全界定的。”环境资源产权的界定环境资源产权是一种新型的、独立的、

21、复合的权利。其复合性表现在：环境资源产权是物权与特许权的复合体。环境资源产权的物权性质表现在，产权在行使过程中，主要是对环境资源的占有、使用、收益和处分的过程；产权在交易过程中，主要遵循物权交易的规则。环境资源产权的特许权性质表现在，环境产权的获得必须经过行政许可，行使过程必须接受许可机关的监督管理，交易过程必须经过许可机关的审批。环境资源产权是权利与义务的复合体。传统产权的权利人，可以排他性地行使权利，也可以请求他人满足自己的权利要求。物权理论中的“物尽其用”原则，也并非强制。而环境资源产权则不同，“合理利用环境资源”中的“合理”，即意味着义务。拥有了利用环境资源的权利，也就必须履行相应的义

22、务，这是强制的规则。这个特征是环境资源产权不同于其他产权的地方。环境资源产权是经济权与社会权的复合体。物权、特许权属于法律概念，而产权属于经济学概念。当产权不涉及外部性问题时，产权纯属一种经济权。比如房屋所有权，它一般不会产生外部性问题，所以完全归属于经济权。但环境资源产权中存在非常显著的外部性问题，这是与其他产权很不同的一点。外部性内在化的过程，其实是社会权向经济权融合的过程，而环境产权正是这一过程的产物。产权理论的实践：清洁空气法案修正案以科斯定理为理论基础，界定环境资源产权的创新性尝试很多，排污权交易政策就是其中最为典型，也相当成功的一个例子。排污权交易于20世纪70年代由美国经济学家戴

23、尔斯提出，并首先被美国联邦环境保护局用于大气污染及河流污染的管理，其中在SO2污染治理方面取得的成绩尤为突出。20世纪80年代，美国每年的硫氧化物的排放总量超过2 000万吨，其中75% 来自火力发电厂，50家设备落后的老火力发电厂的硫氧化物排放量就占了总排放量的50%。美国各电厂的成立时间不同，技术和设备不同、燃料煤的硫含量不同、各地区的电价不同、税收政策不同，州政府对SO2的排放标准不同。这些差别导致各电厂面临的SO2削减成本差别极大。这种情况的存在，也为SO2排污权交易市场的建立提供了基础。1990年美国国会通过了清洁空气法案修正案，提出了酸雨计划，主要目标是到2010年，美国的SO2年

24、排放量将比1980年减少1 000万吨，该计划明确规定通过电力行业实施SO2排放总量控制和交易政策。排污权交易政策实施的效果非常理想。1995年美国联邦环保局共发放了870万吨的SO2许可证，而所有受控电厂的实际排放量只有530吨，超额40%完成控制目标。在排污权交易激励下，所有受控电厂纷纷采用了各种各样的SO2减排手段，所以导致当年SO2排放大幅降低。在第一阶段控制计划结束时，参加第一阶段控制计划的发电厂比计划制定时1990 年的870万吨SO2排放量减少了380万吨，而未参加第一阶段控制计划的发电厂的1999年SO2排放量高达760万吨。图2是酸雨计划下的SO2排放源排放情况。据美国总会计

25、师事务所估计，排污权交易使在美国的SO2排放量得到明显控制的同时，其治理污染的费用节约了约20亿美元。美国先前实现减排多利用行政手段或者经济手段（也即前文提到的庇古税），但这些政策在实施中遭遇了重重阻力。排污许可限批政策使得技术水平相对更高的新企业很难进入市场，而排污许可变成稀缺资源后成为了老企业所掌握的资本，新老企业之间竞争极不公平，不能促进技术的创新和产业的升级。而对于经济手段来说，庇古税预设的前提是“政府全知全能”，但是政府很难给环境容量资源合理定价，并且，在大部分情况下，对环境资源的估价不足，罚款力度偏小，于是对于企业而言，超量排污仍旧有利可图，排污的外部性并没有被完全内在化。另外，对

26、企业排污量的监管需要大量的人力、物力、财力，高昂的政策成本某种意义上也降低了社会效率。在SO2排污权交易市场建立之前，专家评估SO2减排成本为1000美元/吨，但第一阶段的实际市场交易价格为69-212美元/吨。这一方面说明，实行交易政策后，技术水平高、治理污染成本低的电厂承担了更多的治理责任，从而使社会平均治理成本减低；另一方面也说明，在决定控制SO2的成本时，市场比决策分析家要更英明。排污权交易的原则是“谁治理，谁受益”，它充分发挥了市场“看不见的手”的优越性：减排成本低通过排污权交易，边际治理成本低的污染源排放者将承担更多的治理行动，市场上所有排放者最终形成经济学意义上的等边际成本原则，

27、从而使总的治理成本最小化。管理成本低过去，政府管理部门为有效治理污染，必须掌握大量的信息来制定政策和管理，导致政策执行的行政成本很高。实施排污权交易后，搜集信息的负担转移到排放者身上，同时，具体的治理决策也交给企业，而它们又是最有能力取得实际信息、实施对策的。由此，政府的负担减轻了，管理成本也相应地降低。有利于达标采用行政式的命令控制型手段会使一部分污染排放企业无法达标，而这些企业往往因其提供公用事业服务而无法关停，如排放SO2的电厂，从而导致政策无法落实。采用排污权交易后，不断提升的市场需求会刺激市场的供给，引导治污技术和方法的革新，有利于推动污染源达标排放。推动产业优化升级与传统管理手段相

28、较，排污权交易政策将环境容量当作一种有价资源进行灵活的配置。新企业可以从现存企业（通过额外减排获得的盈余指标）与退出企业处购买排污许可进入市场。由于新建企业技术水平一般较高，整体来说有利于实现排放的总量控制。相应地，排污权交易政策对现存企业的污染排放行为施压，甚至引导技术水平有限的老企业退出市场。由于排污许可变成有价的资源，企业可以通过出让弥补损失。显然，相对于强制关停，赋予企业自主决策权的政策执行难度、成本都更低。综上所述，现在要以“关停并转迁”的手段治理环境污染，执行阻力较大，政策成本高昂。排污许可证制度与排污收费对企业的激励效果也不甚理想。而排污权交易手段，在控制排污总量的基础上，对减排

29、进行经济激励，充分利用了市场“无形的手”的作用，从而有效地实现了环境资源的合理配置以及全社会减排成本的削减。交易政策的推行有助于协调经济发展与环境制约之间的关系，实现污染企业退出、污染减排、促进技术革新的目标。环境资源产权制度的局限性在理论上，排他性强的私人产权可以促使所有者实现利润最大化，从而也能激励其对资源利用率的控制和对资源的保护。但在实践中，许多因素，比如与产权相关的不确定性，以及短视行为等，也可能会导致对资源的过快利用，导致资源和环境的退化，甚至产生不可逆转的后果。由此可见，产权界定不一定是解决资源耗竭的环境问题的最佳政策手段，也不一定是唯一的手段。环境资源产权化不是“万能的、自发的

30、、独立的”。首先，将环境资源产权化，建立“环境自由市场”后所进行的环境资产交易，归根结底仍为经济交易。所以如同在一切商品交易中一样，个人的利己动机会促使人们转让公共的环境资产，为经济利益而牺牲环境利益，为个人利益而牺牲公共利益，为现实利益而牺牲未来利益。一般商品交易与环境资产交易的本质区别是：前者表现出商品总量递增特征；后者表现出环境资源总量递减特征。如果环境资产交易具有不受约束的“自由”，由交易者个人“利己”地选择交易方式，那么，这一“自由市场”很可能导致环境持续恶化。其次，在这一“环境自由市场”中，环境交易者的成败在很大程度上取决于他的环境知识和他交易活动的合法性。由于对环境资源价值的认识

31、是不断更新、增长的，因此，环境交易中，人的环境知识不能仅依据自己的实践，而需从专家那里汲取。另一方面，环境交易者也越来越需要从政府那里获得对这些交易活动的法律认可。总之，环境资源产权化可能引起恶性的环境资源总量递减，与环境保护的目的相背离；环境交易运作也不可避免地对专家和政府有依赖性。其实，简单地移植传统的“自由市场”概念未必成功，因为它忽视了一般商品与环境资源之间的根本区别：环境资源不可分割的公共性、不可穷尽的价值性、环境资源承载力随交易的递减性，等等。环境管理领域运行的市场，与其说是真实的市场，不如说是对市场机制的借鉴与模拟。在这一环境市场中，准备产权化的环境资源总量、环境资产的拥有权方式

32、、环境资产的拥有者资格、环境资产的分配规则与交易规则都需要预先确立。这一市场不可能自下而上地产生，而只能自上而下地设计、推行与建立，因此，它不是真正意义上的市场。这一市场的成功运作，还需仰仗社会市场经验的成熟程度，以及市场操作者的知识水准与公德水准。现阶段我国环境资源产权制度产权制度现状根据我国的宪法，我国的环境和自然资源的产权制度包括国有制和集体所有制两种形式。国家设立了中央和地方各类国有资源主管部门作为代理人，负责具体的生产、管理并将国有资源的使用权分配给个人或团体。对于集体资源，一般由公众推举的代表负责资源的管理，然后大家在一定的组织规程下共同开发使用。在两种所有制中，开发利用资源所获得

33、的收益由国家或集体在全体所有者之间根据各自的贡献大小进行分配。资源均不能随意买卖。从表面上看，不仅资源的所有权是明晰的，而且使用权和收益权也是明晰的，但实际上却存在着许多问题，而且这些问题在市场经济不断发展的今天显得更为突出。国有资源的产权虚置或弱化造成社会利益冲突加剧。国家是资源的所有者，政府具有国家行政管理者和所有者的双重身份，这就使得环境资源的所有权、行政权和经营权混淆。同时，层层代理的管理机制使国家所有的资源转变为部门、地方所有，使国有资源的产权虚置或弱化。这种现象不仅使国有资源收益流失，而且还造成了部门之间、地区之间的利益之争。由政府分配环境资源容易导致权力寻租。将分配许可证、配额、

34、执照、授权书、特许经营证等的权力交给政府，可能同时为寻租行为创造了条件。在这种制度安排下，政府可能人为地制造出一种稀缺以牟利。由于缺乏制衡机制、管理目标定位不明（特别是以部门的目标替代社会的目标），各级政府部门有可能作为利益追逐者，而不是全民资产的管理者对环境资源实施公共管理。特别是，由于这些部门缺乏必要的财政支持又必须维系正常运作，常常出现“既要办公事又要养活自己，以创收维持活动资金”的现象。自然资本“富聚”拉大贫富差距。由于环境资源产权界定的模糊，社会上许多强势集团以其手中掌握的资源，比其他团体占有了更多的环境资源并攫取了超额的利润，如煤老板“一夜暴富”等。这种社会利益分配不公的现象即为自

35、然资本的“富聚”。导致自然资本“富聚”的一个重要原因是：经济增长的实现很大程度上是以低成本占有自然资本为前提的。一方面，价格不能有效地反映社会成本，如前文中提到的超额排污的罚款低于其实际造成的社会损失的情况。另一方面，由于环境资源的公共物品属性以及产权界定的模糊，很难依据所有权关系来规制相关主体的行为，导致环境管理的失效和外部性问题的产生（如前文所述）。最终的结果是：公益品的生产和提供不足，公害品过剩。产权制度建设要建立完善的环境资源产权制度，核心在于建立公开、公平的界定机制，确保资源环境产权界定公平合理。实现产权的多样化。虽然我国的环境资源产权制度只有国有制和集体所有制两种形式。但可以先将一

36、部分可分割的普通自然资源划归厂商或个体所有，以实现产权的多样化。对于那些战略性的、重要的自然资源和难以分割的生存资源则应注重将环境资源的所有权、管理权、使用权、收益权等进行合理的分割。我国在土地、林场、草场、水域等资源的使用权方面实行的承包制使我们迈出了第一步，而近几年开始尝试的排污权交易制度也使环境容量资源使用权的分离成为可能。这些权能的分离为环境资源的合理利用提供了可能性，当然，真正能促使资源合理利用的是资源的可交易性。提高政府行政行为的透明度。一方面，减少政府涉足的领域，尽可能进行市场化运作；另一方面，在政府管制领域，尽量推行阳光政策，提高行政行为的透明度，特别是在产权界定和产权配置方面，做到公平合