新型农村社会养老保险筹资主体行动的嵌入性分析

1、新型农村社会养老保险筹资主体行动的嵌入性分析 新型农村社会养老保险筹资主体行动的嵌入性分析 基金工程：2021国家社会科学基金青年工程 中图分类号：F842 文献标识码：A 内容摘要：新型农村社会养老保险已经进入全面实施阶段，但面临筹资水平较低、未来养老保障能力缺乏等可持续开展难题，这就需要强化对新农保参与主体筹资行动的分析。从新经济社会学嵌入性视角出发，参保农民、地方政府和中央政府这三个新农保重要筹资主体的行动都是嵌入在一定的结构性背景当中的。本文在对筹资主体行动嵌入性分析的根底上，提出了针对参保农民和地方政府的筹资鼓励机制改良方式和方法。 关键词：新农保 筹资 嵌入 可持续 引言 第六次全

2、国人口普查的结果显示，我国60岁以上老年人口已经到达1.776亿人，占全国总人口的13.26%，并且这种老龄化趋势还将在今后进一步开展。在老龄化背景之下，由于家庭结构变迁、土地制度改革以及大规模的城乡流动，农村要面临更大的养老压力。建设和开展与农村经济社会和人口开展相适应的养老保障模式已经迫在眉睫。2021年9月，?国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见?正式出台，开启了新型农村社会养老保险在全国范围内的试点和推开工作。自新农保试点以来，效果显著，特别是覆盖面不断增长。2021年2月，国务院新农保试点工作领导小组第二次会议决定将原方案到2021年前根本实现全覆盖的时间提前到了2021

3、年年底。总体来说，新农保制度已经进入了全面实施阶段，制度的可持续开展应该成为研究新农保的重要方向。 新农保所强调的“保根本、广覆盖、有弹性、可持续的根本原那么也强调了制度开展的可持续性，所谓可持续性关键是要逐步解决农村居民老有所养的问题，这就要求新农保不断提高保障水平。保障水平的提高，最终取决于筹资水平的提高，可以说如何确保稳定并不断提升的筹资能力是实现新农保可持续开展的关键所在。任何一项社会保障方案都必需依赖于稳定、有效的筹资主体，新农保自然也不例外，并且筹资主体的变化也是新农保制度区别于“老农保的主要标志。虽然在?指导意见?当中明确了政府、集体和个人三方共同筹资的模式，但由于大局部地区农村

4、集体经济并没有筹资补助的能力，同时制度文本也没有对集体补助做出强制性规定。因此，新农保的筹资主要还是依靠个人缴费和公共财政，具体来说新农保形成了以下三类主要筹资主体：一是参保农民，农民缴费形成的个人账户是新农保基金的重要来源，这一点是与老农保相一致的，但区别在于新农保在缴费方式上按年缴费并且有多档位可选择；二是中央政府，与老农保的完全积累制所不同的是，新农保在资金来源上更加明确了政府的筹资责任。其中，中央政府的筹资责任主要表达在新农保的支付环节上，包括对中西部省份支付全额根底养老金，对东部省份补助50%的根底养老金；三是地方政府，地方政府的筹资责任表达在新农保的参保和支付两个环节上。在参保环节

5、上对参保农民的缴费予以补贴，并且要承当生活困难群体的全部或局部缴费责任；在支付环节上东部省份的地方政府要承当50%的根底养老金，并且各地政府都有承当提高和加发根底养老金的责任。 新型农村社会养老保险筹资困境的嵌入性分析 从新农保制度的实践过程来看，作为一项重要的保障民生和惠农政策，其政策执行过程离不开筹资主体的积极参与。从实际操作环节来看，当前新农保制度的实施主要包括未到达60周岁农村居民的参保工作和对已经到达60周岁农民居民进行根底养老金的支付。也就是说新农保的实施过程具体表现为三类参与主体的筹资行动。按照新经济社会学的根本观点，任何行动主体的行动都是嵌入在更大的社会、文化、政治和经济结构背

6、景之中的。因此，参保农民、地方政府和中央政府在筹资过程中的行动选择都是有其深刻的结构性背景的，有必要对不同筹资主体行动的嵌入性进行具体分析。 对于参保农民来说，其参保行为是嵌入在家庭生计模式和农村根本养老模式当中的。目前，在农民参保环节存在的筹资问题主要表现在年轻农民参保比例低和缴费档次低两个方面，这主要是由农村以整体家庭利益最大化的生计模式所决定的。通常家户中的年轻人因为距离退休年龄较远、面临的养老压力较小而尽量选择不参保，另外大量农村年轻劳动力向外流动使得年轻一代对未来的开展预期处于变动之中，这也削弱了他们的参保意愿。相对于年轻人来说，中老年人的养老压力是现实存在的，参保对于他们来说是一种

7、获得家庭经济利益最大化的有效手段，并且他们主要看重的是获得根底养老金这一普惠式的社会福利，因此选择最低缴费档次参保对于大多数农村居民来说成为一种效用最大化的参保方式。除此之外，虽然新农保从性质上看更加接近于由国家财政作为主要筹资主体的普惠型养老金制度，但从保障水平上来说仍然不能维持老年人退休后的根本生活，短期内中国农村家庭保障、土地保障、自我保障和新农保保障等多元化的养老保障体系并没有发生根本性变化。这种养老保障格局下，新农保所能够产生的筹资鼓励是非常有限的。 对于地方政府来说，其筹资行动是嵌入在国家和地方的财税管理体制当中的。从新农保制度运行的实践来看，地方政府在筹资行动上的缺陷主要表现在：

8、一是地方财政对参保的补助到位情况缺乏监督，二是不同地区地方政府财政状况不同导致其对新农保的支持存在“非持续性风险。总的来说，地方政府在筹资过程中一方面能力有限，另一方面积极性不高。这种筹资行动特征从根本上来说是由现有的财税体制所决定的。自1994年分税制改革以来，中央和地方政府的事权和财权不匹配一直成为现有财税体制的一项关键性弊端，这一财税体制一方面导致地方政府、特别是县市两级地方政府的财政收入不稳定，另一方面导致县市两级政府成为公共物品和效劳的供应主体，其所需要履行的职能与财力严重不匹配，“小马拉大车现象愈演愈烈。县市两级地方政府的公共财政行动深刻嵌入在现有财税体制当中，这造成他们对新农保的

9、财政支持程度取决于上级政府对新农保的绩效考核情况，一旦上级政府放松考核就很容易造成新农保开展的“非持续性风险。另外，面对上级考核的压力，地方政府可能会通过挪用农民缴费的个人账户资金用于财政筹资，造成新农保也陷入“空帐运行的不利境地。 对于中央政府来说，其筹资行动是嵌入在整体开展理念和国家福利开展战略当中的。从新农保制度文本来看，中央财政的筹资作用主要表达在根底养老金的支付环节上。从实际运行结果来看，中央政府在筹资上的缺乏主要表现在：一是在可以承受的范围内，中央财政对新农保投入的总量缺乏；二是中央财政对新农保投入的地区间不均衡。虽然从财政负担能力上来看，中央财政对新农保筹资的财政投入无论是从占中

10、央财政的比重，还是与中央财政对城镇职工养老保险的投入相比来说，都还有很大的上升空间。但事实上中央政府对新农保的投入总量是有限的，一方面这是由新农保自身的制度属性所决定的，从性质上来看新农保本质上属于普惠型根底养老金工程，是一种国民身份属性的社会福利，只不过少量积累的个人账户使它更像是一种社会保险工程。由于具有面向全体农村老年居民的普惠性质，因此在现阶段就必然是适度普惠的，而不太可能是较高保障水平的普惠，这是由当前经济社会开展水平所决定的。另一方面也是国家福利开展战略所制约的，在总结其他国家社会保障开展经验教训的根底上，中国的社会保障体系建设必须要处理好国民福利与国家竞争力之间的关系，这需要我们

11、既要注重社会保障制度的公平和普惠性，又要坚持以缴费型社会保险制度为主体，走多层次的社会化开展道路。这种战略导向也决定了中央财政对根底养老金的投资必然会控制在较低范围内。 新农保的筹资鼓励与可持续开展 从以上分析中可以看到，新农保制度三类主要筹资主体都面临筹资动力缺乏的问题，这是制约当前新农保制度可持续开展的关键要素。因此，必须要从制度设计和政府公共财政支持上进一步完善新农保的筹资鼓励机制，特别是要提高个人和地方政府的筹资水平。 现有的新农保养老金计算方法使得个人账户对新农保的替代率水平具有重要的影响，而农民参保的现实情况是大多数参保者都会选择最低参保档次，这意味着个人账户缴费档次过低将影响新农

12、保未来的实际保障水平。农民的这种参保行为反映了参保农民对新农保现有筹资鼓励机制的不满，主要表现在：一是对未来根底养老金增长幅度和水平的信任程度不高，二是目前多数地方实施的对个人账户实行的“一刀切式的财政补贴做法引发了个人缴费鼓励缺乏。以上说明本质上来说，对参保农民缴费的鼓励机制是与公共财政对新农保支付和缴费两头的补贴分不开的，公共财政对新农保的支持程度以及支持方式直接影响对参保农民个人缴费的积极性。因此，我们认为公共财政应当从新农保的“入口和“出口进一步完善对农民个人缴费的鼓励机制。在新农保“入口应当改变目前“一刀切的补贴方式，实施对缴费档次高的参保者给予较多个人账户补贴额的“差异化补贴方式，

13、进而使得增加的财政补贴收入能够抵消个人对于流动性资产的偏好，促进参保农民选择更高的缴费档次。同时在新农保“出口应进一步增加补贴，特别是形成根底养老金稳定的增长机制，进而增加参保农民对新农保保障能力的信心；另外对于缴费时间高于15年的参保者应当给付更高的根底养老金，并随着缴费年限的增加按比例增加根底养老金，并以此来解决农村居民中年轻人参保率不高的问题。 相比于中央政府，地方政府在新农保筹资上所承当的财政责任更大，主要表现在新农保的“入口和“出口环节都要实施财政补贴，因此强化地方政府对新农保筹资的鼓励机制对于新农保的可持续开展至关重要。具体来说，要从中央政府财政补贴方式和力度以及地方政府财政补贴制

14、度设计两个方面来实现。首先，要改变中央财政补贴根底养老金方式上的“粗暴式划分。现有的根底养老金补助将全国分成东部和中西部两局部，这种划分过于简单，无视了各地区内部的差异，造成了财政补助的地区不公。适宜的方法应该是计算每一个县的人均财政收入水平并进行排序，根据排序情况直接确定中央财政补贴根底养老金的额度。其次，要进一步强化中央财政补贴的力度，刺激地方财政增加补贴的积极性。现有的根底养老金数额较低，增加发放水平是根本趋势，但将增发责任完全推给地方政府，将会明显削弱地方政府的筹资积极性。可行的方法是按照县人均财政收入水平对根底养老金的增发局部也进行不同比例的补贴，以此来增加地方财政补贴的积极性。再次，也要进一步细化地方政府进行财政补贴的制度设计。一是对个人账户缴费的财政补贴，不要实行简单的“一刀切政策，而是根据地区人均财政能力来确定地方的补助标准，同时人均财政水平越低的县将会得到更多的中央财政补贴；二是地方财政的责任应当更加明确，特别是在省、县两级财政对于新农保财政补贴的责任划分应当更加明确，考虑到现有新农保制度运行大多是以县为单位进行，因此，应当强化省级地方财政对于人均财政能力较弱地区新农保筹资的财政补贴力度。总的来说，加大中央和省级财政对以县为单位实施的新农保的财政补贴力度，同时实行更加灵活和针对性的财政补贴方式是鼓励地方政府加大新农保筹资力度的根本方式。 参考文献： 1.宋明岷