我国行业协会权力研究

1、我国行业协会权力研究上世纪 90 年代始,国家工商业管理体制 , 开始由计划经济时代的部门归口管 理转向市场经济下的行业管理。 这一转变表明 , 政府对企业将不再直接干预 , 而采 用宏观调控与行业自律相结合的监管模式。随着政府经济管理职能的不断转变 , 行业协会将在行业发展中行使越来越多的权力。行业协会究竟可以有哪些权力、 权力在运行中有何问题、造因为何、如何改善等问题 , 在最大程度上影响着这场 改革的成败。本文将结合我国的现实情况 , 对上述问题进行分析讨论 , 并提出相应的观点。 我国行业协会是由同行企业自愿组成 , 进行行业自律管理 , 维护企业利益的民间 社会组织。“行业协会权力”

2、 是指在行业协会众多职能中 , 对会员具有一定程度强 制力的那一部分 ,包括由国家授权委托的 “行业管理权” , 以及由协会章程赋予的 “行业自律权”两大类型。 “行业管理权”在性质上就是国家行政权力 , 其特征、 效力与一般行政权无异。行业协会获得“行业管理权”的正当性,在形式层面源自国家立法之 “法定”, 在实质层面源自现代社会公共管理中“行政分权”之规律。 “行业自律权”不是 国家权力 , 是协会会员通过自治章程赋予协会的自律性权力 , 具有“效力之有限 性”、“机制之利益性”、“功能之两面性”三大特征。 “行业自律权”的正当性 , 在形式层面源自协会章程之“约定” ,在价值层面根植于对

3、“民主” 、“宪政”及 “效率”的推动。我国绝大多数行业协会由政府推动组建而成 , 并生存在严格的 社团管理体制下。协会在人、财、物等各方面都难以脱离政府的控制 , 迟迟不能独立自主的发 挥应有之作用。在如此背景下 , 行业协会权力在内容、运行以及监督方面都存在 问题。权力内容不明确： 国家对行业管理权的授权委托不规范； 协会章程对自律 权的赋予不充分。 权力运行不规范： 行业管理权在运行中容易异化； 行业自律权 往往流于形式。对权力的监督不到位： 内部监督缺乏动力； 行政监督过于严苛； 司法监督付 之阙如。造成我国行业协会权力现状的原因主要在三个方面。首先 , 行业协会之 角色定位不妥：行业

4、协会应当是企业利益的代表 , 其首要职能在于维护企业的利 益。但政府却习惯于视行业协会为自己的附庸 , 企业也认为行业协会是“二政府”。其次,行业协会之功能模糊不清： 由于政府越过行业协会直接管理企业 , 企业 仍然习惯于和政府打交道 , 使得协会功能模糊、 可有可无。最后, 行业协会权力在 合法性方面存在不足。行政合法性尴尬：政府在形式上宣示协会之作用, 但实际上却不放权。法律合法性不明：法律法规没有明确规定、确认协会的权力 , 导致 协会无权可用。社会合法性缺乏： 会员企业慑于协会 “二政府”之地位, 表面上服从其管理 , 实际上对其权力并不认同。从本质上看 , 上述三大原因背后存在更为深

5、刻的体制 性症结：政府与行业协会关系不顺。既然政府与行业协会关系不顺 , 是目前现状 之根本症结 , 那么改善我国行业协会权力现状的前提是 ,重塑政府与行业协会之 关系。改革开放以来 , 在经济发展与政治民主的促进下 , 政府在政治、经济及文化 等各个领域渐次放权 , 大量民间社会组织开始在社会公共事务中发挥重要作用。我国“集权大一统”的传统社会模式逐渐松动 , “小政府大社会”的格局初 露端倪。出于对政府主导经济与社会发展所生弊端之反思 , 建立政府与行业协会 间“政府引导下分工协作” 的新关系 ,促使二者良性互动 , 共同致力于行业与国民 经济发展 , 成为二者关系之未来趋势。在“政府引导

6、下分工协作”的新关系模式 下, 改革行业协会权力现状必须遵循三个原则：充分尊重行业协会的自律；转变 政府监管行业协会之思路；政府放权给行业协会。完善行业协会权力制度 , 首先 要明确行业协会权力的内容。就行业管理权而言 , 由于不能事先确定其种类与数量 , 则必须完善授权委托 及其监督机制 , 以做到合法合理地授权委托。 对于行业自律权 ,诸如内部规则制订 权、纠纷调解权、内部制裁权、标准制定权等等 ,则须结合我国现行法制 ,确定其 内容完善其制度 ,并在协会章程中做出明确规定。 其次要规范权力的运行 , 主要是 改革政府对行业协会的监管体制 , 并健全协会的法人治理结构。对现行“双重管 理制

7、”的改革既要起到适度监管的作用 , 又能不干涉行业协会的自律。主要表现为两方面：取消业务主管机关除 “成立审查”之外的所有其它职能 , 仅赋予其对协会的自律文件进行审查备案的权力； 建立登记管理机关主导下的第 三方评估制度。 健全协会内部治理结构表现为两方面： 完善行业协会监事会制度 与完善协会内部的民主运行制度。最后要完善对行业协会权力运行的监督机制。 对行业管理权的监督包括授权委托主体的监督与司法监督。授权委托主体事前明确授权 ,事中对权力运行情况进行检查并作出处理 , 事 后作为复议机关对协会的管理行为进行行政复议。法院通过行政诉讼方式监督。 对行业自律权的监督包括行政诉讼 , 以及对内部规则的司法审查。会员认为协会 自律行为侵害了自己的重大合法权益 , 且用尽内部救济的 , 可向法院起诉。为了维护协会的自律 ,法院对自律行为只做程序性与合法性审查 , 不对实体 权利与义务裁判 , 并分情况只能采用“确认合法” 、“全部或部分撤销”、“驳回诉 讼请求”三种不具