城乡一体化过程中农村土地制度创新

1、城乡一体化过程中农村土地制度创新第4期2021年l2月阅江学刊YuejiangAcademicJournal?经济观察?城乡一体化过程中农村土地制度创新葛扬,薛飞(南京大学,江苏南京210093)摘要:在市场经济条件下农村土地具有现代功能.因此,通过土地资本化,采取土地股份合作制的方式,可以形成农村土地资本与城市金融资本合理,良性的流动,打通农村土地市场与资本的对接通道,盘活农业部门的各种资产,维护农民土地集体所有权,保障农民土地的合法权益,推进城乡经济社会一体化开展.关键词:土地功能;资本化;运作方式;股份合作制中图分类号:F301.1文献标识码:A文章分类号:16747089(2021)0

2、4-0020-08中国农村土地制度市场化改革在中国改革开度改革经过了三个阶段:20世纪80年代农村土地制度的成功改革,带动了中国城市经济的市场化改革以及经济体制的改革;20世纪90年代土地制度改革的成功是以农村土地制度改革成功为基础,启动了城市土地制度改革;进入2l世纪后,城乡土地制度改革走向公平合理,统一的制度化改革过程.现在我国总体上已经进入以工促农,以城带乡的开展阶段.尽管改革开放30年来,我国城乡经济都有了不同程度的快速开展,但是,城乡二元的格局没有得到根本性的转变,甚至在一些从根本上突破的原因在于:城乡一体化条件下的土地流动性没有得到实现.因此,必须树立以工促农,以城带乡长效机制,形

3、成城乡经济社会开展一体化的战略思路,通过农村土地资本化的路径,在新的历史条件下发挥农村土地的现代功能,采取土地股份合作制的方式,形成农村土地资本与城市金融资本合理,良性的流动,打通农地市场与资本的对接通道,盘活农业部门的各种资产,维护农民土地集体所有权,保障农民土地的合法权益,推进城乡经济社会一体化开展.一,市场经济条件下农村土地功能的拓展经济开展处于不同的开展阶段,土地职能的收稿日期:20211106基金工程:教育部人文社会科学重点研究基地重大工程基金"长三角土地制度创新与土地利用效率关系研究"(08JJD79O12O);国家社科基金工程"马克思土地资本化理论与

4、转型期我国房地产经济虚拟性研究"(06BjIJD16);国家社科基金工程"农村土地制度变迁的社会福利效应分析"(O9BJLD33)作者简介:葛扬,男,江苏海安人,经济学博士,南京大学经济学系副主任,教授,博士生导师,主要从事马克思主义经济学,中国经济问题等研究;薛飞,男,江苏常州人,南京大学经济学系研究生,主要从事政治经济学研究.20葛扬,薛飞:城乡体化过程中农村土地制度创新义市场经济体制建立和开展之后,土地等生产要素逐步进入市场,市场机制发挥着要素配置的作能,而且随着市场经济的开展,还衍生出一些新的功能.从目前的开展来看,主要有财产功能,资本功能和融资功能.从农

5、村土地所有者或使用者对土地的占用排他性和消费竞争性的角度看,土地表现出财产属性.在我国改革开放之后,随着土地制度的变迁,农村土地的财产性质不断显现,从而使农民在土型时期,农村集体土地的财产权制度将会沿着承包权物权化和拓宽使用权的强度,长度和宽度的用权,土地由一种只能公有的物品变成了一种可以集体占有,也可以私人占有的物品.土地使用权作为一种独立权利形态的存在,无论在立法上还是在实践中,都已经得到确认,为城镇同类土地相比拟,农村土地也应具有财产功能.城镇工商企业的土地是所有权为国家,使用人财产,农户作为市场经济的微观主体,对自己的劳动资料包土地延长30年的根底上,我国农村土地承包权将以长期化的方式

6、存在,农村承包土地的财产性质进一步强化,农民的承包权将进一步稳定,从而使农户土地的财产功能具有长期性和可预见性,农民的权益将受到保障.在市场经济条件下,土地不只是生产要素和权主体带来收益,还能为投资者带来较高的预期收益.马克思认为,"资本能够固定在土地上,即投入土地,其中有的是比拟短期的,如化学性质的改进,施肥等,有的是比拟长期的,如修排水渠,建在别的地方,曾把这样投入土地的资本,称为土地资本.它属于固定资本的范畴."因此,可以从以下几个方面来理解土地资本.首先,土地资本是人类在开发,利用土地过程中所投入的物化劳动和活劳动.其次,土地资本能够与土地物质相结合形成固定资产,这

7、是由其价值转移方式决定的.第三,土地资本可以分为两类:一类是为了"改变土地的物理性质"或"改变土地的化学性质"而投入的资本;另一类那么表现为以土地物质为依托而形成的生产资料.在我国农村实行的农村土地承包责任制,农户除了用土地来进行直接的生产经营获取土地的产出收益外,还能够利用承包土地的物权性质进地的使用权转让给其他农户或者农业企业,保存承包权,农民凭借承包权获取一定的经济收入,这资本和股份,与其他的农户或者工商企业合作经营,建立股份合作经营企业,这是土地资本化经营商企业发起成立土地股份公司,统一经营农民的土地,农民以土地使用权作价入股,凭承包权拥有公司的

8、股份并获取红利,并以土地折价额承当公司责任,这是土地资本化经营的高级阶段.土地通过证券化,将土地产权主体能够得到的收益转变成为资本市场上可销售和可流通的金融产品,从而到达土地的融资功能.在农村,土地承包权证券化,将同定在土地上的资本(凝结在土地中的长期投入)相对流动起来,扩充社会资本金带来与土地同样经济性利益的金融资产,其实质是为农业生产融资,即发挥土地的融资功能,为土地投入和农业经济开展融通资金,以到达改进土2】阅江学刊:2021年第4期地,提高土地利用效益,开展农村经济的目的.一以土地承包权或者使用权作抵押,而不是以融资过程中,核心是土地使用权而非所有权的证券化,这是社会主义市场经济体制下

9、农村土地制度的特点.第二,承包权证券化主要以抵押债券或者收可以在证券市场上流通(即背书转让),以保证土三,土地本身的质量和级差地租决定融资的风险.承包权证券化实现了证券本身与融资主体的信用本身,而与融资者的风险程度没有关系.二,二元结构与城乡互动开展的障碍改革开放30年来,尽管城乡经济都有不同程度的开展,但是,城乡二元结构没有明显的改变.由于城乡二元结构对生产要素的阻隔,以及人口的膨胀,土地的锐减,即使把所有土地方面的权益都交给农民,也不能解决中国农业,农村,农民的问题,即所谓"三农"问题.土地制度是"三农"问地问题被耶鲁大学中国法律研究中心的埃里克森教

10、授称为"中国未来最为重要的问题".改革开放以来,我国进行了一系列的体制改革.在农村,实行了包产到户的家庭联产承包责产积极性,促进了生产力的开展,奠定了改革首先的不断提高,市场化改革的不断深入,农村土地制度所存在的缺陷也不断暴露出来,作为农村制度核心的土地承包经营处在一种非常为难的境地中土地承包经营虽然能使农民根本维持生活温饱,但却没有方法使农民致富.总的来说,目前我国农村土地制度存在以下几个方面的问题.22第一,农村土地产权主体不明晰,不利于形成有效的鼓励机制和约束机制.我国?宪法?,?民法通那么?,?土地管理法?和?农村土地承包法?都规定农村土地属于农民集体所有,但并没有

11、清楚地界定其到底属于哪一级集体所有,法律规定含糊不清.集体土地产权的主体有"乡镇,村,村民小组"三级,集体土地产权的三种主体在实践中都各所有权主体为争夺土地所有权而产生冲突,从而损害到农民的利益.此外,产权模糊不利于产权主体形成有效的鼓励机制和约束机制,容易形成短时行为,降低土地的使用效率.第二,农村土地所有权的权能残缺,内涵不充分,主要表达在以下两个方面:(1)农民的土地收益权得不到保障,同时,国家对农地的征用也损害了农民的土地收益权,极大地侵害了农民的利益;(2)农民拥有的处分权不完整,关键是农民缺失了对土地处分的参与权与决策权.第三,土地使用权不能有效流转,难以实现适

12、度的规模经营.目前,我国农村土地主要是按户按人头平均分配,而我国人均占地面积较小,人地关系较为紧张,均分土地只会使得土地过于细碎,不符合社会化生产的要求,难以实现适度的规模经营.究其原因,主要有以下两点:(1)土地产权的残缺导致农户缺乏稳定的权利前提;(2)农村社会保障的缺失阻碍了农地的流转.第四,人地关系紧张,土地的保障功能与生产功能发生矛盾.城乡二元化结构,人为地阻隔了生产要素在城市与农村之间的正常流动,使占人口总数70%的农民只能滞留在农村,而农村唯一的资源土地就承当起对农民的社会保障功能.农村的分工分业不兴旺时,农民经营素质的分化程度也不高,因此,发挥土地的保障功能与利用土地的生产资料

13、功能,往往不存在明显的矛盾.但是,随着农业生产力的开展和农民分化程度的果是,从相对地位来看,土地所承当的社会保障功能上升,生产功能下降.因此,土地的保障功能与葛扬,薛1毛:城乡一体化过程I|农村土地制度创新生产功能发生矛盾第五,农村土地金融滞后,阻碍城乡生产要素流动.中国是一个典型的二元经济国家,尽管改革开放30年来,我国城乡经济开展都有了不同程度的提高,但是城乡二元的格局并没有得到根本性的转变,甚至在一些方面还拉大了差距,这严重致该现象的一个重要原因就是城乡经济开展中资理论导致的,没有把农村土地通过资本化同质于城市的金融资本,城乡之间的资本流动根本上没有实现.当前,由于土地使用权制度创新和土

14、地资本化理论与实践的滞后,中国土地金融和资本化还有许多根本性的问题需要解决,应尽快推进土地使用权的资本化,为农业生产经营和土地利用,流转提供有效的金融效劳.三,土地资本化是农村土地制度创新的理论工具城乡土地一体化的关键是盘活农村土地市农业论农业,就农村论农村,就农民论农民的思维转,配置中,土地要素的流转是其他要素流转的前转,优化配置提供了有效工具,为我国的农业开展带来新的活力,可以盘活农业部门的各种资产,并充分调动全社会的各种资源为农业开展效劳,从放的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立,中国经济已经进入转型时期,土地产权结构不断变迁,土地资本化已经成为现实.所谓资本化(Capitalizat

15、ion),是指任何把资产凭其收益转换成资产的现期市场交换价值的过程.也就是说,当一项能够带来收益的权利能够进入市场流通并进行自由交易的时候,这种权利本化是建立在土地私有制根底上的.但是,在社会主义市场经济条件下,土地私有制是不可能的.尽管我国土地的国家所有是在社会主义建设过程中逐渐形成的,是与方案经济体制相适应的土地归属制度,但是,它仍然是社会主义市场经济条件今中外的经济开展说明,土地的完全私有化,容易根本目的是保障社会平衡,稳定,持续开展,确保人们的根本生存权,尤其在我们这样一个人多地少的,农业人口占多数的国度,生存权首先要保障人们有时机获得土地.因此,社会主义市场经济条件下公有制的根底地位

16、决定了我国将长期实行土地的国家所有(和集体所有).从理论上讲,土地的国家所有有利于土地的合理利用,能够保护耕地和生态环境,更有利于进行重点工程和公益设施的建设.在社会主义市场经济条件下,土地的公有制是必然的,土地的资本化也是必然的,关键是创新不发生变动的情况下,可以在使用权上进行市场土地使用权的取得方式有划拨,出让,出租,人股等.有偿取得的国有土地使用权可以依法转让,出租,抵押和继承.在方案经济体制下,土地使用权只是一种划分土地使用范围的工具,不具有财产价值;而在市场经济条件下特别是在出让土地使用权体制下,土地使用权成为具有所有权功能或属性的财产权.从理论上讲,出让土地使用权类似于市场经济国家

17、的地上权,而且我国的实际情况决定了出用权人享有土地所有权人通常所具有的一切权23阅江学刊:2021年第4期角度看,土地使用权是一种直接支配土地的物权,土地使用权人享有的是直接占有,使用土地的权利.土地使用权来源于国家土地所有权,是一种间,国家不得任意收回土地使用权和非法干预使用权人的使用,只有基于公益需要才允许国家提前收回土地.在我国,土地使用权几乎具有与所有权相当的权能.土地使用权人不仅可以占有,使用土地,而且可以转让,抵押,出租土地使用权,并具有继承的权能.在我国经济转型期,土地使用权不仅可以随建筑物所有权的转让,抵押,出租而处分,而且可以独立处分,因此,土地使用权成土地所有权主体收益的工

18、具,那么,土地使用权资此,在中国社会主义市场经济体制中,特别是在现代产权结构及其权能条件下,土地资本化是通过土地使用权资本化实现的.农村土地资本化可以为我国的农业开展带来新的活力,可以盘活农业部门的各种资产,并充分调动全社会的各种资源来为农业开展效劳,从而促进农业部门生产力的提高.具体的说,农村土地资本化主要有以下几个方面的积极作用.(1)增强农村土地的流动性.土地使用权资本化,使得农村土地使用权进入市场交易,一旦交易发生,由于竞争机制的作用,必然会在这个市场的范围内形成均衡价格.同时,允许土地流转也有利于农业向规模化,产业化开展,提高劳动生产率.村土地使用权的资本化,可以使土地的产权主体分散

19、化,也就是说农村土地的使用权主体不再是单一的农民,企业等其他利益主体也可以参与进来,这无疑加强了这个群体的谈判能力,一些对土地权益的侵害行为也会得到相应的遏制.(3)有利于引入资本要素,为农业开展提供根本的资金支持.在我国城市化必将不断推进,土地有巨大的升值潜力的背景下,实行农村土地资本化将土地与资本相结合,充分利用资本逐利的特性,通过24土地来引进资本,必将为我国农业的开展提供巨大的支持.(4)有利于农村剩余劳动力的转移.实行农村土地资本化,假设设有一定的退出机制,那么可以从根本上切断农民与土地的联系,使之不再受土地的束缚,在其他条件不变的情况下,劳动力的转移将会更为顺利.(5)有利于农业实

20、现适度还会为农业生产引入资本,一定规模的经营面积和资本的引入都将推动新的生产技术在农业生产中的运用,并最终实现农业劳动生产率的提高.行土地资本化,将土地与资本结合起来,不仅能够使土地的保障功能与资本功能相结合,而且大大提高了土地的价值,使土地的社会保障功能得到极大的提升,最为重要的是为城乡社会保障同质化提供了理论工具.四,农村土地使用权资本化运作方式对土地使用权实行资本化,就是通过一定的手段寻找能够带来等值收益的"资本"价值的工具.对抽象权利的资本化,尤其是土地使用权的地使用权是指土地使用人依法对土地加以利用的权利,在我国经济转型期土地使用权可以独立处地所有权资本化是土地所

21、有权主体收益的工具,那么,土地使用权资本化同样也是土地使用权主体收益的工具.通过土地使用权资本化,不仅可以实现土地资本与金融资本的同质化流动,而且有利于土地的集约利用和优化配置,是提高土地利用效率,促何进行土地使用权的资本化运作.首先,必须建立土地使用权流转市场体系.这是吸引资本进人农村土地市场的重要手段,符合现有的法律法规,具有现实可能性和可操作性.在土地使用权流转交易过程中,符合进场条件,接受交易所资格审查和交易行为监管的集体和农葛扬,薛飞:城乡一体化过程中农村土地制度创新户,都可以成为土地交易所的权利出让方(卖方).对于城市建设用地的使用者,具备交易所章程规定的资质条件,愿意接受交易所资

22、格审查和交易行为监管的,可以成为土地交易所的买方.其次,建立土地使用权资本化的实施方式.换信用票可以将农村土地以使用权收益折算为动态的市场价值凭证,当农民进入城市后,随时可以将土地置换信用票通过土地交易市场进行交易,地置换信用票获得相应土地使用权的预期收益.土地置换信用票的发行和交易,可以打破城乡土地市场的二元结构,突破因户籍,地域等因素导致的集体农户土地使用权的流转困境,实现城乡一土地的所有者,承包者作为委托人基于对特定的人或者效劳机构(即受托人)的信任而将土地的使用权,经营权信托给受托人,受托人进行经营,管理,处置,将因此而获得的收益归属于特定的受益人(通常就是委托人自己).上述做法能够有

23、效促进农村土地的流转.(3)土地使用权的证券化.以土地的未来收益作为担保发行证券,在不丧失土地产权的前提下利用证券市场的功能,将不可移动,难以分割,不适合小规模投资的土地转土地资本化的高级形式.土地证券化后,可以吸引大量投资者投资农村土地使用权,从而促进社会资金投资农业.为了保证农村土地使用权资本化有效运行,还必须解决一些具体问题.首先,要在农民自愿村土地制度改革和土地使用权资本化的过程中,必须坚持农民在创新探索中的主体性,政府在其化经营是非常重要的,其存在有利于提高经营效率,并对局部成员的权力有较强的约束作用,可以起到较好的监督作用.因此,给予成员"用脚投票"的权利是完善

24、资本化经营方式的关键所在.在实践中应充分考虑到引入退出机制的可能性.其次,健全相应的法规与措施,对农业企业的经营使农民本来就脆弱的生活保障能力也丧失掉,从而导致农民对农地制度改革的焦虑和抵抗,因此需要政府加大财政转移支付力度,在农村建立,健规模经济的效应,但公司经营的风险也不可小视.因此,政府必须出台相关政策法规来指导农业企业的经营,标准其行为,对于一些风险较大的领域应给予积极的支持.应大力开展农村金融,一方面给予农业企业较强的资金支持,保障其正常经营;另一方面,要积极开展农业经营的保险业务,将经营风险分散化,从而保障农业经济的健康发展.第三,建立贯穿城乡的土地交易市场,为农村长期开展与改革的

25、新模式,需要建立标准,完整并能够涵盖土地所有权,使用权的城乡土地大市场,使土地使用权能随着价格,就业环境的变化进行效率使用者向高效率使用者流动,促进土地交易活动的公开化,契约化,货币化,减少效益损失和分配不公,解决农村土地资产的流动性,收益性和融资性问题,为大规模的农村劳动力转移,规模经营和大资本流入农业创造条件.笫四,转变政府职能,改革相关制度,保障农村土地资本化的实现.实行土地资本化管理与市场化运营,就必须要求建立政府多部门参与,各司其职,依法行政和相互协调的监督管理体制,与之相对应的是政府营中的各种信息进行及时监控,确保信息通畅,为其及时制定政策创造良好的条件.同时,政府还要推动财税金融

26、体制的改革,完善土地税费改革,严格限制政府强制性征地,防止政府滥用征地权.五,农村土地制度的变迁与土地股份合作制的形成土地股份合作制是指集体经济组织或农户以25阅江学刊:2021年第4期土地使用权人股,与其他的农户或者工商企业等农业投资者形成股份合作经营关系,建立股份合质上是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一制实现了土地所有权,承包权,使用权三权别离,把农民承包的土地从实物形态变为价值形态,突破了原来一家一户承包土地的凝固格局,使一部分不愿耕田的农民在获得股权后可以安心从事第二产业和第三产业,而一局部愿意进行农业生产的农民那么有了承包更多土地的时机,使土地和劳动力得到合理调整.这种制度在城

27、乡一体化推进较快的地区,即社区非农业兴旺,经济实力雄厚(能以工补农)和社区管理水平较高的地区,应该说是一种符合我国市场经济规律的选择.制度变迁理论认为制度安排总是由起始时的均衡态势向非均衡态势过渡,即均衡是暂时的,非均衡那么是常态;非均衡的出现预示着制度创新和制度变迁.随着农村经济的开展,我国现行土地土地制度开展的趋势适时推进土地制度改革,才能使我们所选择的土地制度符合社会经济开展的要求.农村土地股份合作制改革,就是引导农民把依法获取的土地承包权转化为长期股权,变分散的土地资源为联合的投资股本,通过直接经营,参股经营或租赁经营等方式进行企业化运作,按股份分配获取收益的一种土地经营制度的创新.根

28、据制度经济学的观点,制度变迁的诱因是形成正是由相对价格的变化所引发的,而相对价格的变化最终是由我国工业化和城市化不断推进所导致的.上述相对价格变化主要是指产品相对全球的农产品价格出现大幅上涨,但从长期来说,农业的比拟收益在不断下降,经营风险那么不断上升.非农产业的开展,不仅为农业剩余劳动力的转移提供了就业时机,而且比农业经营奉献了更高的收益率,这必将促使农村剩余劳动力向非农26业生产的收入,农村土地对农民的收入功能下降,土地更多的是起到潜在的保障功能.因此,在非农产业较兴旺的地区,从事非农产业的农户便会通过不同的方式把土地使用权转让出去,从而推展,尽管农户有转让土地使用权的意愿,但是一方面我国

29、的相关制度条件并不完善,没有形成有效的土地交易市场;另一方面,随着工业化和城市化的不断推进,土地特别是城市近郊的土地有潜在的增值收益,因此,农户并不愿意完全放弃土地.正是这两点诱使了土地股份合作制的产生.农村土地股份合作制改革是对农业经营方式的创新和有益探索,符合现代农业开展的要求,有利于土地家庭承包经营与现代农业衔接难题的破合,实行土地,劳动及其他要素的联合,能够扩大生产经营规模,转变农业增长方式,保护农民土地充分表达了经济转型条件下我国农村土地制度创新的特征.(1)土地股份合作制表达了合作化与一户合作的根底上将分包到户的土地重新集合起的角度看,土地股份合作制更像一种以合作化的企业形式表现的

30、土地股份合作制,也表现出一体了包含土地,劳动要素投入的一系列长期契约关系,而且在农村社区实际上建立了一种企业内部管理关系.(2)土地股份合作制表达了股份化与和规模经营,并按照农户入股的土地资产的多少,进行收益的股份分红.并且在土地资本化之后,可以进行土地资产股份量化并实现土地集中,按收益的股份化,而且表现了建立在一体化根底上葛扬,薛飞:城乡一体化过程中农村土地制度创新自行分散的决策,转变为由村(组)集体或一体化的土地股份合作组织集中统一行使土地利用,经营,投资,处置等方面决策权的集中决策.决"三农"问题,推动农业经济的快速开展,必须在城乡一体化的框架内,在工业化和城市化的进程中,运用土地资本化的手段和土地股份合作制的形式,实现城乡互动,工农互促开展.当然,当土地使用权资本化实施之后,作为实体资本的土地就具有了虚拟性,使得土地使用权流转过程中存在明显的风险,如果在流转过程的某个环节出现问题,风险就会被引发.因此,实行土地资本化和土地股份合作制,必须优化农村土地制度的运作环境注释:德马克思.资本论:第3卷M.中共中央马克思恩格斯列宁斯大林着作编译局,译.北京:人民出版社,2004:698丁关良.农村土地承包经营权性质的探讨J.中国农村经济,l999(7)叶剑乎,等.中国农村土地产权制度研究M.北京:中国农业出版社,2000: