财政与税收PPT

1、第二章第二章 财政支出财政支出 财政支出理论（原则、类型）财政支出理论（原则、类型） 财政支出的增长与控制财政支出的增长与控制 财政支出的经济分析财政支出的经济分析案例：三门峡水库案例：三门峡水库 政府投资与决策政府投资与决策 三门峡水库建造史三门峡水库建造史 1953年 根治黄河列入苏联援助的156个工程项目1954年 国家计委正式成立黄河规划委员会1954年 中苏专家查勘黄河现场1955年 讨论三门峡水电工程计划1958年 三门峡工程开始黄河截流1960年 三门峡大坝建成以三门峡水库为镜鉴以三门峡水库为镜鉴三门峡水库改造三门峡水库改造 1964年底，在左岸增设两条泄流隧洞；将原用于发电引水

2、的4条钢管改为泄流排沙管，打开原施工时导流用的8个底孔；将电站发电机组的进水口底槛高程由海拔300米下降至287米，实行低水头发电。1990年之后，又陆续打开了912号底孔。随着改建增建的进行，枢纽泄流规模也由315米时的3084立方米每秒逐步增加到了9701立方米每秒，水库运用方式也由蓄水拦沙先改为滞洪排沙，调水调沙控制运用。 以三门峡水库为镜鉴以三门峡水库为镜鉴 三门峡水库，黄河上第一个大型水利枢纽工程，一座曾经引起成千上万人迷狂欢呼的水库。44年间，它让黄河两岸三地几百万老百姓魂牵梦绕。关于它“生死”问题的争论，一直没有停息过。 以三门峡水库为镜鉴以三门峡水库为镜鉴 号称“万里黄河第一坝

3、”的三门峡水库，是建国后治黄规划中确定的第一期重点项目。水库建成运用后，虽然给黄河下游防洪安澜和灌溉、发电等方面带来了巨大效益，但在建造的当时由于没有考虑排沙，泥沙淤积问题日益突显。据水电部的历史资料，1960年工程蓄水，到1962年2月，水库就淤积了15亿吨泥沙，到1964年11月，总计淤了50亿吨。黄河回水大有逼近西安之势。 以三门峡水库为镜鉴以三门峡水库为镜鉴 2003年，渭河发生了一次小水灾。然而，洪水淹没了102万亩农田和55个村庄，致使渭南东部250平方公里的大地沦为一片汪洋。在灾情最重的三门峡库区的华县和华阴市，有13万人无家可归，56万人受灾，直接经济损失超过20亿元。这是渭河

4、流域50多年来最为严重的洪水灾害。只不过是三五年一遇的小小水情，却有56万人受灾，经济损失23亿元？“祸起三门峡水库”的说法开始流传。 以三门峡水库为镜鉴以三门峡水库为镜鉴 1955年，水利部召集学者工程师讨论三门峡水电工程计划。会议上，清华大学水利系教授黄万里对此提出了不同的意见：大坝建成后，潼关以上流域会被淤积，并会不断向上游发展，到时不但不能发电，还要淹掉大片土地。 黄万里公开表示反对三门峡大坝建设之后，刚进电力部水电总局工作的温善章也先后两次向国务院和水利部呈述对三门峡水电站的意见。温善章提出水位在335米、容量90亿立方米的低坝水库和滞洪排沙的方案。 以三门峡水库为镜鉴以三门峡水库为

5、镜鉴 渭河一场洪灾，使建成40多年的三门峡水利枢纽工程再次成为争论的焦点。 1、国家水利部副部长索丽生 公开承认，渭河变成悬河，主要责任在于三门峡水库； 2、曾出任三门峡工程技术负责人、现已92岁高龄的中国科学院和中国工程院双院士张光斗先生，他直言不讳建三门峡水库是个“错误”，应该尽快放弃发电，停止蓄水； 3、退休的水利部长钱正英，也呼吁三门峡水库放弃发电、停止蓄水。 以三门峡水库为镜鉴以三门峡水库为镜鉴 1960年9月，三门峡大坝建成，大坝下闸蓄水。工程总投资预算为13亿元，而工程总结算时实际耗资达40亿元。对当时的中国来说，这相当于四十座武汉长江大桥的造价。是年，潼关以上渭河大淤，淹毁良田

6、80万亩，一个小城被迫撤离。库内的水位在涨，库区的农民一批批挥泪踏上离乡背井之路。 以三门峡水库为镜鉴以三门峡水库为镜鉴 苏联拥有在一般河流上梯级开发的丰富经验，但是在他们的版图上并没有黄河这样多泥沙的大河，由于对黄河流域生态环境及泥沙条件估计不足。仅仅一年半之后，水库就淤积了15亿吨泥沙。不仅三门峡到潼关的峡谷全淤了，而且在潼关以上渭河与北洛河的入黄口处也淤了“拦门沙”。渭河泥沙淤积直到距西安仅30多公里的耿镇附近。 太昂贵的“学费” 渭河的现实以及今天肆虐于陕西的洪魔已经证明，科学终归是科学，谁偏离理性的轨道就要受惩罚。无论是中国人还是苏联人，无论是专家还是领导，当初对于黄河所挟带的泥沙妖

7、魔这一特点是普遍认识不足的，而实践证明，真理恰恰被当年的这些“反对派”掌握着。“以史为鉴可知兴替，以人为鉴可明得失”。追根溯源，在于汲取教训，与其在灾害发生之后花钱救灾善后，不如用于灾害发生之前科学评估、如何减灾的投资，让三门峡的尴尬不再重演。 陕西省：三门峡水库应陕西省：三门峡水库应“退役退役” 2003年10月，水利部召集陕、晋、豫三省相关部门及部分专家学者，在郑州就三门峡水库的问题展开讨论。随后，陕西方面也多次组织专家和媒体就“废”掉三门峡水库的必要性问题进行长时间争论。 2004年初的全国两会期间，陕西省的多名政协委员、人大代表提出，小浪底水库已投入使用，三门峡水库应彻底“退役”。而陕

8、西民间的声音就激动了许多“炸炸”掉三门峡！掉三门峡！ 现在的三门峡水库河南：三门峡水库是 “清白”的 早在2003年渭河洪灾之前，水利部及其下属的黄河水利委员会就开始对三门峡水库进行原型试验，以验证三门峡水库运行水位与潼关高程升高的关系。但是多年的试验结果表明，三门峡水库对潼关高程没有影响。三门峡水库的运行到底是不是潼关高程升高的唯一原因？也有专家认为，渭河河槽严重萎缩、过洪能力弱，才是渭河2003年洪灾的主要成因。 一座水库牵扯诸多利益一座水库牵扯诸多利益 三门峡水库降低水位和汛期敞泄运行试验的3年中，河南、山西部分地区经济深受影响，仅三门峡市的地方财政收入就损失6亿多元，6万亩灌溉农田遭受

9、旱灾,63万农村人口和30万市区人口饮水困难。如果水库继续降低水位和汛期敞泄，不仅会严重制约河南、山西两省部分地区经济发展，而且大批库区移民返迁难以避免，将产生新的矛盾。 点评： 1、基础设施建设是政府的重要职责 2、政府在基础设施建设中，必须进行科学决策 3、在三门峡建设问题上确有不少教训甚至失误，需要认真汲取，但在未来三门峡水库的存、废以及运用问题上要有充分的科学依据。 4、三门峡水库牵扯了黄河沿岸多个省市的利益，无论存废又或是改造都勉力重重困难，如何综合治理好，才是它未来的发展之道 思考题： 1、政府为什么要进行基础设施投资 2、简述科学决策在政府投资中的地位 3、简述“成本效益分析法”

10、在政府投资决策中的地位。 4、名词解释： 政府投资支出 基础设施投资 政府投资效益 “成本效益分析法” 第一节第一节 财政支出概述财政支出概述 中国作为独立自主的经济大国，中国作为独立自主的经济大国，政府的财政收入既患寡又患不均，政府的财政收入既患寡又患不均，应该寻求更有效的财政政策；财政应该寻求更有效的财政政策；财政支出几乎每三年半翻一番，支出远支出几乎每三年半翻一番，支出远远大于收入，这就是中国财政支出远大于收入，这就是中国财政支出的现状。的现状。2001-2013财政支出情况统计 2001：18903亿 2002：22053亿 2003：24607亿 2004：28361亿 2005：3

11、3930亿 2006：40422亿 2007：49781亿 2008：62592亿 2009：75874亿 2010：83080亿 2011：108930亿 2012：125700亿 2013：139744亿一、财政支出概念一、财政支出概念 财政支出，又称公共支出或政府支出，财政支出，又称公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能，对其从私人部门集是指政府为履行其职能，对其从私人部门集中起来的以货币形式表现的社会资源的支配中起来的以货币形式表现的社会资源的支配和使用。和使用。(注意区分财政支出与财政开支)P39 财政支出，可以从两个角度理解，首先，财政支出是一个过程;其次，从财政支出以货币度量的

12、意义看，财政支出又是政府为履行其职能而花费的资金的总和。就财政支出的本质而言，它是政府行为的成本。 二、财政支出原则二、财政支出原则 财政支出原则，是指政府在安排财政支财政支出原则，是指政府在安排财政支出时应当依据的具有客观规律性的基本准则。出时应当依据的具有客观规律性的基本准则。 日本学者井首文雄在其专著日本学者井首文雄在其专著日本现代日本现代财政学财政学书中全面系统地论述了现代财政的书中全面系统地论述了现代财政的四大原则：政治性、财政性、国民经济性和四大原则：政治性、财政性、国民经济性和社会性原则。社会性原则。中国现阶段的财政支出原则 厉行节约、讲求效益原则 所谓节约，指的是在经济以及其他

13、活动过程中人力、物力和财力的节省。所谓效益，指的是经济以及其他活动过程中的耗费与成果之间的对比关系，市场经济下也就是以货币计量的投入与产出的对比关系。 中国现阶段的财政支出原则 统筹兼顾、全面安排原则 是指政府在安排公共支出时，必须对各方面的支出需要和自身的财力可能全面加以考虑和安排，既保证重点，又照顾一般。 目前在体制转型尚未根本结束的背景下，安排公共支出应认真处理好以下几种比例关系： （1）改革、发展与稳定的关系。 （2）财政与市场的关系。 （3）财政的投资性支出和经常性支出的比例关系。财政的投资性支出和经常性支出的比例关系。三、财政支出类型三、财政支出类型（一）按照财政支出与市场的关系（

14、即能（一）按照财政支出与市场的关系（即能否获得等价补偿）分类否获得等价补偿）分类 1、购买性支出、购买性支出 购买性支出，也称消耗性支出，是指政购买性支出，也称消耗性支出，是指政府在市场上购买履行各种职能所需的商品和府在市场上购买履行各种职能所需的商品和劳务的支出，包括购买日常行政活动所需的劳务的支出，包括购买日常行政活动所需的商品和劳务的支出、购买用于投资所需的商商品和劳务的支出、购买用于投资所需的商品和劳务的支出。这种支出必须遵循市场交品和劳务的支出。这种支出必须遵循市场交易规则。易规则。 2、转移性支出、转移性支出 转移性支出是政府按照一定形式，将一转移性支出是政府按照一定形式，将一部分

15、财政资金无偿转移给居民、企业和其他部分财政资金无偿转移给居民、企业和其他受益人所形成的财政支出。主要包括养老金、受益人所形成的财政支出。主要包括养老金、失业救济金、贫困补助金、财政补贴、债务失业救济金、贫困补助金、财政补贴、债务利息、税收减免等方面的支出。利息、税收减免等方面的支出。 政府在安排此类支出时，既不存在等价政府在安排此类支出时，既不存在等价交换，也不存在占有并消耗经济资源的活动，交换，也不存在占有并消耗经济资源的活动，其所体现的是以政府为主体，在不同社会成其所体现的是以政府为主体，在不同社会成员之间进行的资源再分配。员之间进行的资源再分配。 （二）按政府职能进行分类（二）按政府职能

16、进行分类 按政府职能分类，财政支出包括投资性支出，按政府职能分类，财政支出包括投资性支出，科教文卫支出，国家行政管理支出，国防支出，各科教文卫支出，国家行政管理支出，国防支出，各项补助支出和其他支出等。项补助支出和其他支出等。 （三）按照财政支出目的分类（三）按照财政支出目的分类 1、预防性支出、预防性支出 预防性支出是指用于维护社会秩序安定预防性支出是指用于维护社会秩序安定和保卫国家安全的支出，主要包括国防、警和保卫国家安全的支出，主要包括国防、警察、法院、监狱与政府行政部门的支出。察、法院、监狱与政府行政部门的支出。 2、创造性支出、创造性支出 创造性支出是指用于改善人民生活，使创造性支出

17、是指用于改善人民生活，使社会秩序更为稳定、经济更加发展的支出，社会秩序更为稳定、经济更加发展的支出，主要包括经济、文教、卫生和社会福利等方主要包括经济、文教、卫生和社会福利等方面的支出。面的支出。 （四）按照财政支出用途分类（四）按照财政支出用途分类1 1、政府公共支出、政府公共支出 通常包括教育、科学、文化、卫生等各项事业费通常包括教育、科学、文化、卫生等各项事业费支出，行政、国防、外交、公检法、武警部队等项支出，支出，行政、国防、外交、公检法、武警部队等项支出，价格补贴支出，抚恤和社会救济支出，其他社会公共支价格补贴支出，抚恤和社会救济支出，其他社会公共支出。出。2 2、国有资产经营支出、

18、国有资产经营支出 通常包括基本建设国家资本金支出，企业挖潜改通常包括基本建设国家资本金支出，企业挖潜改造国家资本金支出，科技三项费用，增拨企业流动资金，造国家资本金支出，科技三项费用，增拨企业流动资金，地质勘探费，支援农业生产支出，城乡维护建设支出，地质勘探费，支援农业生产支出，城乡维护建设支出，支援不发达地区发展资金等。支援不发达地区发展资金等。 第二节第二节 财政支出的增长与控制财政支出的增长与控制 一、财政支出增长一、财政支出增长 国民经济发展到一定水平，客观上要求国民经济发展到一定水平，客观上要求社会提供与之适应的一定资源，提供社会公社会提供与之适应的一定资源，提供社会公共事务，以满足

19、社会的共同需要。共事务，以满足社会的共同需要。 我国财政支出增长状况 绝对规模：不断增长。 相对规模：高水平下降回升 1、在计划经济时期，我国财政支出占GDP的比重是比较高的，这是由当时的经济体制决定的。一方面，实行“低工资、高福利”政策，在GDP的初次分配中，个人所占的比重较小，同时，许多个人生活必需品由国家低价乃至无偿提供；另一方面，国有企业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家。简言之，在改革前的社会主义经济中，国家扮演了一个总企业家和总家长的角色，这种角色在GDP分配上的体现，便是实行“统收统支”制度，既然要“统”，财政支出占GDP的比重就必然较高。在这一时期，由于经济发展水平所限，财政支

20、出的绝对额虽然不断增长，但增长速度较慢，且绝对规模较小。 2、改革开放以后，为了调动微观经济主体的积极性，使社会主义经济充满勃勃生机，实行了放权让利政策。相当多的支出便在财政支出账上或多或少有所缩小，有的甚至消失了，财政支出占GDP的比重自然呈下降的趋势。但改革开放之初的财政支出相对规模下降过快，从1978年的30.96%下降到1995年低谷的11.67%，短短17年间下降了近20个百分点，平均每年下降一个多百分点。在明确了公共财政职能后，财政支出的相对规模从1996年开始逐步回升，2002年已达到21.04%，今后可能还会继续上升，甚至达到计划经济时代的水平。但本质已完全不同：计划经济时代的

21、财政支出主要用于经济建设，着重体现生产资料所有者身份，而市场经济条件下的财政支出主要用于宏观调控和调节收入分配方面，着重体现社会管理者身份。 (一一)财政支出增长的必要性财政支出增长的必要性1国防费用增加国防费用增加2政府机构膨胀政府机构膨胀 3公共投资增长公共投资增长4社会福利事业扩大社会福利事业扩大 5、人口增长压力、人口增长压力 6、通货膨胀压力、通货膨胀压力 通货膨胀是世界性的普遍现象，各国物通货膨胀是世界性的普遍现象，各国物价变动趋势都是上升的。由于物价上涨，使价变动趋势都是上升的。由于物价上涨，使政府购买商品和劳务的总价格上升，政府债政府购买商品和劳务的总价格上升，政府债务管理费用

22、和还本付息支出增加，从而导致务管理费用和还本付息支出增加，从而导致财政支出增长。财政支出增长。 (二二)财政支出增长的可能性财政支出增长的可能性 1、国民收入增加、国民收入增加 政府财政收入归根到底来自于国民收入的再分政府财政收入归根到底来自于国民收入的再分配。随着社会劳动生产率的不断提高，国民收入也配。随着社会劳动生产率的不断提高，国民收入也会相应增加，从而为扩大财政支出提供了保证。会相应增加，从而为扩大财政支出提供了保证。 2、税收制度完善、税收制度完善 各国政府通过改革现行的税收制度，加强税收各国政府通过改革现行的税收制度，加强税收征管，税收收入增多，也是刺激财政支出规模膨胀征管，税收收

23、入增多，也是刺激财政支出规模膨胀的重要原因。（的重要原因。（2007年全国税收收入完成年全国税收收入完成49442.73亿元，比上年增收亿元，比上年增收11806亿元，增长亿元，增长31.4%。）。） 3、公债规模扩大、公债规模扩大 资本市场的进一步发展，为政府发行公债提供资本市场的进一步发展，为政府发行公债提供了有利条件。由于公债观念的改变，公债作为弥补了有利条件。由于公债观念的改变，公债作为弥补财政支出不足和调节国民经济的有效手段而被各国财政支出不足和调节国民经济的有效手段而被各国政府普遍采用，这成为财政支出规模增长的又一重政府普遍采用，这成为财政支出规模增长的又一重要因素。要因素。 4、

24、财政性货币增发、财政性货币增发 政府在遇到财政严重亏空的情况时，常把增发政府在遇到财政严重亏空的情况时，常把增发纸币作为弥补财政赤字的手段之一。由于增发纸币纸币作为弥补财政赤字的手段之一。由于增发纸币比发行公债容易，因而增发纸币是政府最方便的筹比发行公债容易，因而增发纸币是政府最方便的筹资手段，它对财政支出规模的膨胀起着显著的刺激资手段，它对财政支出规模的膨胀起着显著的刺激作用。作用。 （三）、衡量财政活动规模的两个（三）、衡量财政活动规模的两个指标指标 1、衡量财政活动规模的两个指标、衡量财政活动规模的两个指标 财政支出规模是衡量政府财政活动规模的一个重要指标。 财政学研究首先必须解决的问题

25、之一就是财政支出规模分析：要回答社会公共需要的满足程度。衡量财政活动的规模，通常有两个指标： 1）.财政收入占GDP的比重（22%左右） ； 2）.财政支出占GDP的比重。(两个相对指标指标P45) 2、财政支出的发展趋势、财政支出的发展趋势P45 1）、规模变化趋势： 综观世界各国财政支出占国内生产总值的比重，在一定阶段内表现为不断上升的趋势，但上升并不是无限的，当经济发展到一定阶段则停止上升，并相对稳定下来。2）、结构变化趋势： 在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中以及在整个财政支出中占有较大的比重。一旦经济发展达到成熟阶段，公共支出的重点将转向不断增加的教育、保健、福利和社会保障

26、等方面的需要，在财政支出中这方面支出的增长将大大超过其他方面支出的增长，甚至会快于国内生产总值的增长速度，因而在财政支出中占有较大的比重。 我国近年来的财政支出情况年份 财政支出 GDP总值 财政支出/GDP（） 2000 15886.5 89403.6 17.17 2002 22053.15 10.2（万亿） 21.57 2003 24649.95 11.67 21.65 2004 28360.79 136515 20.77 2005 33708.12 182321 18.49 2006 40213.16 209407 19.20 2007 49565.4 246619.0 20.09 我国

27、财政支出发展变化特殊性 在经济体制改革前，我国财政支出占国内生产总值的比重是相当高的，这是由当时的计划经济体制决定的。经济改革以后，财政收入占国内生产总值的比重在一段时间内出现下降趋势，财政支出占国内生产总值的比重，由1978年的31%下降到1995年的12%。随着经济体制改革的不断深化和日趋完善以及经济的不断发展，这个比重由1996年已停止下降转向回升。 3、瓦格纳法则、瓦格纳法则P45 内容内容：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。 他认为，现代工业的发展，会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的增长，导致政府支出增长的因素有政治因素和经济因素。 原因：政治原因、经济

28、原因 政治原因：由于国家职能的扩张或国家活动范围的扩大，政府职能的内在质量也逐步提高，需要政府将更多的资源用于提供治安和法律的设施，使得政府支出必然呈扩大的趋势。 经济原因：市场经济发展使得城市化进程加快，人口居住将密集化，产生拥挤等外部性问题，需要增加政府支出。瓦格纳法则的解释瓦格纳法则的解释 （1）市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。瓦格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。 （2）政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经济的发

29、展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。 （3）城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要求政府在这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为此增加支出。 4、非均衡增长理论、非均衡增长理论 财政支出的增长并不是均衡、同一速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中，由于社会激变（如战争等）的出现，不时出现一种跳跃式的发展过程。所以有人又将这一理论称为“梯度渐进增长理论”。这

30、种非均衡增长是在一个较长时期内进行的，在这一时期内稳定增长和突发性增长是交替进行的 。 非均衡增长理论的关键在于：认为在社会激变后的财政支出仍保持激变期间的增长态势 5、经济发展阶段论、经济发展阶段论 马斯格雷夫经济发展的支出政策、拉丁美洲工业化与发展所需的财政政策、财政体制，罗斯托增长的政策与阶段。（70年代） 1、经济发展的早期阶段： （1）基础设施：投资额大、周期长、收益低。政府在这方面投资很大。 （2）人们生活水平不高，追求基本生活需要，对政府的公共性消费支出的需求不大。 2、经济发展的中期阶段：在经济发展的中期阶段，公共消费支出占社会总消费支出中的比重相应地就上升了 。 （1）公共投

31、资继续增加，但比重下降。 （2）公众对教育、卫生、安全、公平收入分配等方面的需求增加，这部分财政支出增加。 3、经济发展的成熟阶段：政府必须更加强调对社会分配方面的作用，因而用于解决社会公平的转移性支出将会大幅度增加。 （1）公共投资的比重继续下降。 （2）公共消费性支出和转移性支出大幅上升。6、影响财政支出规模的因素、影响财政支出规模的因素 1.经济性因素。主要指经济发展的水平、经济体制的选择、政府的经济干预政策等。 2.政治因素。主要体现在两个方面，一是政局是否稳定；二是政体结构的行政效率。 3.社会性因素。人口状况、文化背景等因素。（四）财政支出结构（四）财政支出结构 1、政府职能与财政

32、支出、政府职能与财政支出 美国财政支出：美国财政支出：1990年国防支出占比年国防支出占比24，社会，社会保障支出占比保障支出占比20.1，利息支出占比，利息支出占比14.2，分，分列其支出的前三名。列其支出的前三名。 英国：英国：1984年社会保障支出占比年社会保障支出占比29.1，教育支，教育支出出11.7，国防支出，国防支出11.6，分列其支出的前三，分列其支出的前三名。名。 中国：中国：“十五十五”时期，经济建设费时期，经济建设费29.1，行政，行政管理费管理费19，社会文教费，社会文教费14.4。2、财政支出的经济性质与财政支出结构财政支出的经济性质与财政支出结构 中国作为一个发展中

33、国家，财政支出结构具有发展中国家的一般特征。自20世纪80年代以来，财政的资源配置职能减弱，收入分配职能增强。但随后的10年间转移性支出比重又有所下降，主要原因是随着经济体制改革的深化和管理的加强，原来在转移性支出中占举足轻重地位的价格补贴和企业亏损补贴有所控制，其绝对额或占全部支出的比重有所下降，这是财政支出结构优化的表现。随着社会主义市场经济的确立，购买性支出与转移性支出的相对比重将发生变化，总的趋势是转移性支出的比重有所提高，达到一定程度相对稳定下来。3、财政支出结构的调整和优化、财政支出结构的调整和优化 对财政支出增长的控制包括两个方面的内容：A 总量控制。B 结构控制。结构控制又包括

34、两个方面：1.划分中央与地方的财政支出。2.协调各类支出的比重、数量。 我国和市场经济国家财政支出结构我国和市场经济国家财政支出结构的对比分析的对比分析 市场经济国家财政支出口径较大，相比而市场经济国家财政支出口径较大，相比而言，我国现行财政支出口径较小，主要包言，我国现行财政支出口径较小，主要包括预算内支出和部分预算外支出，相当部括预算内支出和部分预算外支出，相当部分的预算外资金、小金库资金、各种摊派分的预算外资金、小金库资金、各种摊派等，没有纳入财政支出范围，这不仅不利等，没有纳入财政支出范围，这不仅不利于收支管理，也不便于国际比较。我国财于收支管理，也不便于国际比较。我国财政支出结构的不

35、合理性。政支出结构的不合理性。 1.财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出，造成了财政职能的严重越位。（1）我国的经济建设费所占比重超过市场经济国家虽有一定的合理性，但也存在着对竞争性领域的过度介入，违背了公共财政原则。如20002002年财政仍增拨企业流动资金71.06亿元22.71亿元和18.97亿元，占同期财政支出的0.45%、0.12%、0.09%.又如20002002年财政拨付挖潜改造和科技三项费用865.24亿元991.56亿元和968.38亿元，占同期财政支出的5.45%、5.25%、和4.39%.（2）价格补贴依然存在。20002002年分别为1042.28亿元741.5l

36、亿元和654.01亿元，分别属同期财政支出的6.56%、3.92%和2.92%.（3）一些学会协会，由于种种原因也安排了资金。这种状况不仅使本来就短缺的财政资金更为紧张，使财政工作更为被动，而且导致财政对国家应予以保证的支出项目难以实施更加有效的保障。 2.行政管理费支出增长过快，占财政支出的比重行政管理费支出增长过快，占财政支出的比重逐年上升。我国行政管理支出占财政支出的比重逐年上升。我国行政管理支出占财政支出的比重在在19982002年均超过年均超过14%，高于市场经济国家，高于市场经济国家，近两年又有所上升。造成行政管理费增长的最根近两年又有所上升。造成行政管理费增长的最根本的原因是机构

37、和人员编制急剧膨胀，导致财政本的原因是机构和人员编制急剧膨胀，导致财政支出结构不合理，加重了财政负担。支出结构不合理，加重了财政负担。 3.国防费明显偏低。国防费明显偏低。1999年我国国防费占财年我国国防费占财政支出的比重仅为政支出的比重仅为8.2%，20002001年年均降为年年均降为7.6%，2002年为年为7.7%，低于美国、印度和泰国。，低于美国、印度和泰国。从绝对数来看，我国国防经费列在美国、日本、从绝对数来看，我国国防经费列在美国、日本、英国、法国和德国之后仅为英国、法国和德国之后仅为146亿美元，只占美国亿美元，只占美国的的5%，日本的，日本的30%.我国国防经费占我国国防经费

38、占GDP比重低于比重低于韩国的韩国的2.8%、印度的、印度的2.7%，只有，只有1.31%，国防费，国防费偏低，阻碍了国防现代化建设的进程。偏低，阻碍了国防现代化建设的进程。 4.社会保障支出不足。社会保障支出不足。1999年我国的抚恤年我国的抚恤和社会福利救济费为和社会福利救济费为179.88亿元，占财政亿元，占财政支出的支出的1.36%；2000年为年为213.03亿元，占亿元，占财政支出的财政支出的1.34%；2001年为年为266.68亿元，亿元，占财政支出的占财政支出的1.41%；2002年为年为372.97亿亿元，占财政支出的元，占财政支出的1.69%，均低于上述市场，均低于上述市

39、场经济国家。社会保障支出偏低，影响了经经济国家。社会保障支出偏低，影响了经济的市场化进程。济的市场化进程。 5.科教事业投入仍不能满足科教事业投入仍不能满足“科教兴国科教兴国”战略战略的需要。的需要。19972002年国家财政性教育经费占年国家财政性教育经费占GNP比例分别为比例分别为2.5%、2.59%、2.79%2.87%、3.19%、3.41%，低于发达国家，低于发达国家5%左右的水平。左右的水平。我国我国1999年政府财政投入研究与开发经费占年政府财政投入研究与开发经费占GNP的比重仅为的比重仅为0.66%（包括企业和高校自筹则为（包括企业和高校自筹则为1.36%），低于发达国家），低

40、于发达国家3%左右的水平，也低于左右的水平，也低于发展中国家印度的发展中国家印度的0.73%（1994年）、巴基斯坦年）、巴基斯坦0.92%（1987年）、巴西的年）、巴西的0.84%（1995年）。年）。我国多年以来要求达到的我国多年以来要求达到的1.5%左右的水平未能实左右的水平未能实现。造成这一问题的主要原因是由于财政收入占现。造成这一问题的主要原因是由于财政收入占GDP比重偏低，导致财政支出占比重偏低，导致财政支出占GDP比重也大幅比重也大幅度下降。因此，财政对科教事业投入也由于财力度下降。因此，财政对科教事业投入也由于财力不足而受到影响。不足而受到影响。 6.农业支出增长缓慢。农业支

41、出占财政支出比重农业支出增长缓慢。农业支出占财政支出比重从从1996年的年的8.82%上升到上升到1998年的年的10.69%，仅，仅增加增加1.87个百分点，这与我国农业大国的地位不个百分点，这与我国农业大国的地位不相适应。农业投入不足，就不能很好地改善农业相适应。农业投入不足，就不能很好地改善农业生产条件和基础设施，造成农业发展后劲不足。生产条件和基础设施，造成农业发展后劲不足。 7.财政环保投入力度不够。财政环保投入力度不够。“九五九五”期间，期间，环保投入占环保投入占GDP比重首次达到比重首次达到0.93%，尚未达到，尚未达到占占GDP比重比重1.5%的目标，影响了可持续发展战略的目标

42、，影响了可持续发展战略的实施。的实施。8.财政基础设施建设投入不足。根财政基础设施建设投入不足。根据世界银行有关发展中国家的一项抽样调查表明，据世界银行有关发展中国家的一项抽样调查表明，财政用于基础建设方面的投资占全社会总投资的财政用于基础建设方面的投资占全社会总投资的比重一般为比重一般为20%，占，占GDP比重平均为比重平均为4%，明显，明显高于高于2002年我国的年我国的3%.这一比重偏低，导致基础这一比重偏低，导致基础设施滞后，产业结构畸形，抑制经济增长。设施滞后，产业结构畸形，抑制经济增长。从政策的角度看 财政政策的调整必须符合一定时期的发展战略和政策目标以及经济形势的发展变化。对我国

43、而言，现在应该： 1.加大科技和教育投入。 2.逐步实行公共财政。 3.政府角色的置换。二、财政支出控制二、财政支出控制 (一一)财政支出控制的必要性财政支出控制的必要性 1过度支出会影响其他主体的经济选择过度支出会影响其他主体的经济选择 2过度财政支出会产生过度财政支出会产生“挤出效应挤出效应” 3过度财政支出会导致通货膨胀过度财政支出会导致通货膨胀 4过度财政支出会影响国际收支稳定过度财政支出会影响国际收支稳定挤出效应 挤出效应指一个相对平面的市场上，由于供应、需求有新的增加，导致部分资金从原来的预支中挤出，而流入到新的商品中。 社会财富的总量是一定的，政府这边占用的资金过多，又会使私人部

44、门可占用资金减少，经济学将这种情况，称为财政的“挤出效应”。政府通过向公众(企业、居民)和商业银行借款来实行扩张性的财政政策，引起利率上升和借贷资金需求上的竞争，导致民间部门(或非政府部门)支出减少，从而使财政支出的扩张部分或全部被抵消。民间支出的减少主要是民间投资的减少，但也有消费支出和净出口的减少。对挤出效应的发生机制有两种解释。一种解释是：财政支出扩张引起利率上升，利率上升抑制民间支出，特别是抑制民间投资。另一种解释是：政府向公众借款引起政府和民间部门在借贷资金需求上的竞争，减少了对民间部门的资金供应。 (二二)财政支出的控制形式财政支出的控制形式 财政支出的每个项目实质上都包含了它所应

45、达财政支出的每个项目实质上都包含了它所应达到的目标，为了使每项财政支出达到规定的目标和到的目标，为了使每项财政支出达到规定的目标和最佳的社会效益，必须对财政支出进行控制。最佳的社会效益，必须对财政支出进行控制。 由于财政支出的控制受国家立法、公共舆论和由于财政支出的控制受国家立法、公共舆论和各方之间利益冲突等因素的影响，因此必须选择恰各方之间利益冲突等因素的影响，因此必须选择恰当的控制形式。当的控制形式。 1直接控制直接控制 2刺激性控制刺激性控制 3协调控制协调控制 4政策控制政策控制第三节第三节 财政支出经济分析财政支出经济分析 财政活动本身是一个非常重要的资源配置过程。财政活动本身是一个

46、非常重要的资源配置过程。这种资源配置效率可从三个方面来分析：这种资源配置效率可从三个方面来分析： 一是资源在公私部门之间的配置效率；一是资源在公私部门之间的配置效率； 二是资源在不同财政支出项目上的配置效率；二是资源在不同财政支出项目上的配置效率； 三是资源在每一支出项目上的使用效率。三是资源在每一支出项目上的使用效率。 与此相对应，第一层次可采用与此相对应，第一层次可采用“机会成本分析机会成本分析法法”来考察财政支出效率；第二和第三层次可采用来考察财政支出效率；第二和第三层次可采用“成本效益分析法成本效益分析法”、“最低费用选择法最低费用选择法”和和“公公共劳务收费法共劳务收费法”来考察财政

47、支出效率。来考察财政支出效率。一、机会成本分析法一、机会成本分析法 政府制定的财政收支决策，实质上是将私人部政府制定的财政收支决策，实质上是将私人部门的部分资源转移到政府部门，并由政府加以集中门的部分资源转移到政府部门，并由政府加以集中使用的决策。因此，它具有一个资源配置的效率问使用的决策。因此，它具有一个资源配置的效率问题。如果政府部门占用资源产生的效益大于私人部题。如果政府部门占用资源产生的效益大于私人部门使用资源所能达到的效益，即大于机会成本，那门使用资源所能达到的效益，即大于机会成本，那么这些资源的配置就具有效率，就应当由政府部门么这些资源的配置就具有效率，就应当由政府部门替代私人部门

48、来使用。反之，则称为缺乏效率，而替代私人部门来使用。反之，则称为缺乏效率，而应由私人部门自行使用。只有当使用同样的资源都应由私人部门自行使用。只有当使用同样的资源都能产生同等的效益时，则称社会资源配置处于最佳能产生同等的效益时，则称社会资源配置处于最佳状态。状态。 因此，政府制定财政收支决策时，需对资源由因此，政府制定财政收支决策时，需对资源由政府部门使用和由私人部门使用所能达到的效益进政府部门使用和由私人部门使用所能达到的效益进行比较而定，以提高资源配置的效率。这种方法称行比较而定，以提高资源配置的效率。这种方法称为机会成本分析法。为机会成本分析法。 西方有学者认为，如果公共部门配置资源的西

49、方有学者认为，如果公共部门配置资源的机会成本与所得收益相等，或公共部门配置机会成本与所得收益相等，或公共部门配置资源的机会成本与私人部门配置这部分资源资源的机会成本与私人部门配置这部分资源的机会成本相等，或公共部门与私人部门的的机会成本相等，或公共部门与私人部门的边际收益率相等，此时公共部门配置资源的边际收益率相等，此时公共部门配置资源的数量和比例就是合理的，整个社会资源配置数量和比例就是合理的，整个社会资源配置的效率也是最高的。的效率也是最高的。 如果上述等式不成立，就表明公共部门如果上述等式不成立，就表明公共部门过多地或过少地配置了资源。这时，通过资过多地或过少地配置了资源。这时，通过资源

50、在公私部门之间的重新调整，可以使公私源在公私部门之间的重新调整，可以使公私部门都创造出更大的收益来，从而使整个经部门都创造出更大的收益来，从而使整个经济资源的配置实现帕累托改进。济资源的配置实现帕累托改进。帕累托改进帕累托改进F MR FMRB H B HO A O A 公共部门的公共部门的边际收益率边际收益率私人部门的私人部门的边际收益率边际收益率公共部门的公共部门的资源配置量资源配置量私人部门的私人部门的资源配置量资源配置量帕累托改进帕累托改进F MR FMRD EB H B H D EO C A O A C 公共部门的公共部门的边际收益率边际收益率私人部门的私人部门的边际收益率边际收益率

51、公共部门的公共部门的资源配置量资源配置量私人部门的私人部门的资源配置量资源配置量帕累托改进帕累托改进F MR FMR D EB H B HD EO A C O CA 公共部门的公共部门的边际收益率边际收益率私人部门的私人部门的边际收益率边际收益率公共部门的公共部门的资源配置量资源配置量私人部门的私人部门的资源配置量资源配置量二、成本效益分析法二、成本效益分析法 成本效益分析法是一种在项目或方案选成本效益分析法是一种在项目或方案选优中使用的经济决策方法，即根据政府确定优中使用的经济决策方法，即根据政府确定的行动目标，提出实现各项目标的行动方案，的行动目标，提出实现各项目标的行动方案，分析比较各种

52、方案的全部预期社会成本与社分析比较各种方案的全部预期社会成本与社会效益，选择最优的方案。会效益，选择最优的方案。 （一）成本与效益类型（一）成本与效益类型 社会成本与社会效益的确定比较复杂，社会成本与社会效益的确定比较复杂，要比较各个项目的成本与效益，就必须先要比较各个项目的成本与效益，就必须先对成本与效益进行全面、深入的分析和鉴对成本与效益进行全面、深入的分析和鉴定，只有正确核算出成本与效益，才能客定，只有正确核算出成本与效益，才能客观、公正地进行项目的比较与取舍。观、公正地进行项目的比较与取舍。 第一类：实际的和金融的成本与效益第一类：实际的和金融的成本与效益 实际的成本与效益是指财政支出

53、项目的最终实际的成本与效益是指财政支出项目的最终消费者所发生的实际损失或取得的实际收益，消费者所发生的实际损失或取得的实际收益，反映社会福利绝对值的减少或增加。反映社会福利绝对值的减少或增加。 金融的成本与效益是指由于财政支出项目的金融的成本与效益是指由于财政支出项目的实施而导致相对价格变化所引起的金钱上的实施而导致相对价格变化所引起的金钱上的相对损失或收益，其结果是一方所得来自另相对损失或收益，其结果是一方所得来自另一方所失，整个社会财富并未发生变动。一方所失，整个社会财富并未发生变动。 第二类：直接的和间接的成本与效益第二类：直接的和间接的成本与效益 直接的成本与效益是指与财政支出项目的主

54、要目标直接的成本与效益是指与财政支出项目的主要目标直接相关的成本或效益。直接相关的成本或效益。 间接的成本与效益是指与该项目的非主要目标相关间接的成本与效益是指与该项目的非主要目标相关的成本或效益，具有的成本或效益，具有“副产品副产品”的性质。的性质。 第三类：有形的和无形的成本与效益第三类：有形的和无形的成本与效益 有形的成本与效益是指可以用市场价格有形的成本与效益是指可以用市场价格加以衡量的成本与效益，可以记入会计加以衡量的成本与效益，可以记入会计账薄的成本与收益。账薄的成本与收益。 无形的成本与效益是指不能按市场价格无形的成本与效益是指不能按市场价格加以衡量的成本与效益。加以衡量的成本与

55、效益。 第四类：最终的和中间的成本与效益第四类：最终的和中间的成本与效益 最终成本最终成本是指财政支出项目给消费者直接负担的成本。是指财政支出项目给消费者直接负担的成本。 最终效益最终效益是指财政支出项目为消费者直接提供的利益。是指财政支出项目为消费者直接提供的利益。 中间成本是指生产者负担的成本。中间成本是指生产者负担的成本。 中间效益是指有利于生产其他产品的利益。中间效益是指有利于生产其他产品的利益。 第五类：内部的和外部的成本与效益第五类：内部的和外部的成本与效益 内部的成本与效益是指在某项财政支出计划内部的成本与效益是指在某项财政支出计划实施的管辖范围内所产生的成本与效益。实施的管辖范

56、围内所产生的成本与效益。 外部的成本与效益是指在财政支出计划实施外部的成本与效益是指在财政支出计划实施的管辖范围之外所产生的成本与效益。的管辖范围之外所产生的成本与效益。 (二二)成本效益分析的步骤成本效益分析的步骤 第一步，拟定备选项目与备选方案。第一步，拟定备选项目与备选方案。 政府根据国民经济和社会发展规划确定政府根据国民经济和社会发展规划确定的目标，提出若干达成目标的项目，组织有的目标，提出若干达成目标的项目，组织有关专家，就每一备选项目制定若干完成该项关专家，就每一备选项目制定若干完成该项目的备选方案。需要说明的是，并非所有财目的备选方案。需要说明的是，并非所有财政支出项目都可以进行

57、成本效益分析，像国政支出项目都可以进行成本效益分析，像国防、公安、外交等支出项目因其效益无法用防、公安、外交等支出项目因其效益无法用货币衡量，故无法进行成本效益分析。货币衡量，故无法进行成本效益分析。 第二步，不同种类成本与效益的列举和计量第二步，不同种类成本与效益的列举和计量 计量时区别有形的成本与效益、无形的成本与效益计量时区别有形的成本与效益、无形的成本与效益 1.有形的成本与效益：有形的成本与效益： 可通过可通过“市场价格市场价格”或或“影子价格影子价格”来计量。来计量。 2.无形的成本与效益的计量方法：无形的成本与效益的计量方法： 成本节约法成本节约法 是指政府财政支出项目给社会所提

58、供的是指政府财政支出项目给社会所提供的福利减少了某一社会成本，从而节约了社会福利减少了某一社会成本，从而节约了社会人力、物力的消耗，这个节约额就是该项目人力、物力的消耗，这个节约额就是该项目的无形效益的近似值。的无形效益的近似值。 对各备选项目分别计算其可能提供的效益，对各备选项目分别计算其可能提供的效益，通过分析比较得出何优何劣。通过分析比较得出何优何劣。 成本有效性分析法成本有效性分析法 生命价值法生命价值法 对某些公共支出项目，如减少交通事故、对某些公共支出项目，如减少交通事故、降低疾病死亡率等项目的效益，可以用人们降低疾病死亡率等项目的效益，可以用人们没有死亡或减少了疾病、能健康地工作

59、而取没有死亡或减少了疾病、能健康地工作而取得的收入来表现。得的收入来表现。 第三步，不同项目成本与效益的折第三步，不同项目成本与效益的折现现 许多财政支出项目的建设期和使用期都许多财政支出项目的建设期和使用期都比较长，这样，该项目的成本与效益就不是比较长，这样，该项目的成本与效益就不是一个数额，而是由建设期和使用期内每年发一个数额，而是由建设期和使用期内每年发生的成本或效益所形成的生的成本或效益所形成的“成本流成本流”与与“效效益流益流”所决定。所决定。 第四步，项目或方案的选优第四步，项目或方案的选优 选优标准通常包括：选优标准通常包括： 净现值净现值(BC)： 效益成本比率效益成本比率(B

60、/C): 内含报酬率内含报酬率(IRR)（三）成本效益分析法评价（三）成本效益分析法评价 成本效益分析法作为财政支出经济分析成本效益分析法作为财政支出经济分析的重要手段，有助于纠正那种只顾需要、不的重要手段，有助于纠正那种只顾需要、不顾成本的倾向。在某些情况下，有些财政支顾成本的倾向。在某些情况下，有些财政支出的项目确实是需要的，但若考虑其成本却出的项目确实是需要的，但若考虑其成本却是不值得的，必须放弃。是不值得的，必须放弃。 总之，成本与效益分析法要求对财政支总之，成本与效益分析法要求对财政支出项目进行全面综合的分析比较，既要考虑出项目进行全面综合的分析比较，既要考虑财政资金的可能性，又要考