浅谈地方政府危机管理体系的构建以广西壮族自治区为例(公共版)

1、浅谈地方政府危机管理体系的构建以广西壮族自治区为例钟俊潇（青海民族大学）摘 要：面对危机时，一套完备的政府危机管理体系将是降低危机损害的关键所在。近些年 来，我国政府在面临一系列危机时发挥了应有的作用，也积累了宝贵的经验。但是，应该看 到当前我国政府危机管理体系还很不健全，仍存在诸多问题。因此，建立完善有效的危机管 理机制势在必行。本文以广西壮族自治区为例，先通过几个典型事例说明广西地方政府危机 管理的现状，然后分析广西地方政府危机管理体系存在的问题及其原因，最后针对这些问题 提出建立健全广西乃至我国其他地方政府危机管理体系的有效途径。关键词：广西地方政府危机管理体系abstract: whe

2、n facing public crisis, a comprehensive management system is the key for government to reduce damages. in recent years, our government play an important role in dealing with a series of crises, which also gained valuable experience. however, management system in china is still not perfect and there

3、are a lot of aspects that need to be improved. therefore, establishing a sound and effective crisis management mechanism is imperative in china. this paper is mainly focused on crisis management mechanism in guangxi zhuang autonomous region. first, this paper illustrates the status of crisis managem

4、ent of local government and then analyze the problems and reasons of crisis management mechanism in local governments, finally, proposes a series of effective and sound methods to solve these problems for crisis management mechanism in guangxi zhuang autonomous region, even the rest of china.key wor

5、ds: guangxi the local government crisis management system当前我国正处在高速发展时期，同时潜在的问题和孑盾也更多地凸现出来， 各种突发性的自然灾害危机、公共卫生危机、生产安全危机、社会公共危机等口 益增多，给经济持续健康发展和社会稳定带来了巨大的压力。因此，危机管理正 口益成为屮央和地方政府的一项重要任务，而一套合理完备的政府危机管理体系 将是降低危机损害的关键所在。由于起步较晚，口前我国政府尤其是地方政府的 危机管理工作还处于不断地探索和完善阶段，其体系还没有达到科学化、系统化 的水平。因此，如何强化公共危机管理，建立起科学、系统、完善

6、的政府危机管 理体系，对我国地方政府来说是一个紧迫的现实问题。一、广西政府危机管理现状2002年5月1日，南宁市应急联动系统正式投入运行。该系统基于c4i概念(指挥、控制、通讯、计算机、信息)，投资1.68亿元，利用集成的数字化、网络 化技术，通过整合110报警服务台、119火警台、120急救中心、122交通事故报 警台，将应急救助纳入统一的指挥调度系统，实现了跨部门、跨警区以及不同警 种之间的资源共享，统一指挥协调，成为中国最早的城市应急管理体系，南宁也 成为全国惟一最早具备使用统一报警特服号码条件的城市。2010年1月广西发生 公务员考试试题泄露事件，造成了巨大经济损失和很坏的社会影响，而

7、且试题的 泄露竟然源于考试中心工作人员的牟利行为，政府的诚信在这次事件中遭到了社 会的质疑。广西党委政府在事件后迅速采取措施：对涉案人员依法立案侦查，刑 事拘留犯罪嫌疑人28人，检察机关批准和决定逮捕24人；广西人力资源和社会 保障厅党组书记引咎辞职，5名官员涉嫌严重失职渎职被立案调查；在4月组织重 考，并在重考中对考牛给予适当补助，不参加重考的考牛退回报名费。从以上我们可以看到广西地方政府的危机管理处理能力日益提高，采取的行 动策略也趋于合理，让一些危机事件得以有效化解，同时也赢得了区内外民众和 媒体的赞誉，但是广西地方政府的危机管理体系还在探索成长阶段，还有许多不 成熟的地方，也暴露出了存

8、在的一些问题。二、广西政府危机管理体系存在的问题(-)政府危机管理意识淡薄我国环境和社会存在着各种安全隐患和不稳定因素，危机己经成为现代社会 不可或缺的重要组成部分。而广西一些地区政府在管理过程屮仍存在思想认识不 到位，对加强危机治理和突发事件处理的重要性认识不够，精神准备不充分，存 在麻痹和侥幸心理等情况，从而导致危机治理机制和预警机制不健全，报告不及 时，责任不明确，应急预案不足，应对措施不力，进而会使得该区域民众的危机 意识薄弱，危机预防处理知识匮乏。2008年7月21 口，广西壮族自治区百色市右 江矿务局那读煤矿发生特别重大透水事故，造成36人死亡，直接经济损失989万 元的重大责任事

9、故。事故的主要原因是该矿没有落实探放水措施，违规开采防水 煤柱，特别是在井下发现透水征兆后仍没有引起高度重视和及时采取有效措施， 盲目掘进导致采空区积水溃入矿井，引起作业人员伤亡。事故反映出企业主体责 任不落实隐患排查治理不到位、政府和部门监管责任不到位等问题。主要体现在: 采区设计、生产布局不合理；现场管理混乱；矿井水文地质不清；地方政府及相 关部门监管不到位；事故单位和政府部门个别人员在抢险救援过程屮态度不坚决、 执行力不强，造成事故救援工作不力，后果极其严重。(-)没有形成高效的危机管理协调网络2010年9月3日，广西绿城水务公司就向南宁市政府报告，因为南宁南湖隧 道施工挖断了污水管，导

10、致污水排入南湖造成南湖水质被污染。可是9月初到事 发之后近半个月，南湖污染局面没有任何改观，政府有关部门既未公布污染程度 监测结果，也未发布排污管道堵漏工作进展，更没有拿出治污时间表。肓到9月 14日，众多主流媒体和网站报道南湖出现大量死鱼后，市政府才组织有关部门组 成调查组对南湖污染事件进行调查。市政环保部门声称他们其实是不管牛活污水 和市政管网的，环保部门只管监测和提出处理建议，而南湖由南湖公园管，排污 管网又是绿城水务管的，如果施工出现问题，又应该是城乡建委管的。结果谁都 说不是自己的责任，谁都不积极处理此事。危机管理是一个跨区域、跨时段的综 合性系统管理工程，通常不是一个政府部门就能有

11、效完成的，在很多情况下，危 机的处理需要社会各个部门通力协作，积极配合。南宁市虽然已经建立了应急联 动中心，但是职能范围太小，仍没有在此事中发挥应有的作用，而广西其他各市 更是还没有危机管理统一指挥机构。全区都缺乏全面的社会多层次的危机管理协 调网络，绝大部分危机管理机构都只是在危机发牛之时才临时设立，结构松散，9法制网一法制h报屆务院调查组组长痛批广西7.21百色矿难性质恶劣. http:/news.qq.eom/a/20080813/002016.htm,2008-08-13.各部门相互推脱责任，缺乏专业性，行动缓慢，效率低下，并且在整合社会资源、 综合协调各政府职能部门方面也力不从心，未

12、形成相互协调、分工合作的格局。（三）应对危机的物资储备不足，调配困难，基础设施缺乏广西是自然灾害频繁且较严重的地区，在诸多灾害中，危害最严重的是旱灾 和洪涝灾害，约占70%以上；其次是风暴潮灾、滑坡、冰雹、泥石流、山林火灾、 地震等。这些自然灾害不仅种类多，且强度大、发牛频率高、影响范围广，对广 西经济社会发展带来严重的影响。据统计，广西每年因各种自然灾害造成的经济 损失约占gdp的3%-6%0广西是西部地区，虽然近年来一肓在迅速发展，但总体 经济实力仍较弱，对危机预防和管理的财政拨款、物资投入都显得不足，预防物 资分配不合理，灾时调配不及时。由于交通闭塞、自然条件复杂、基础设施差， 当发牛危

13、害较大的自然灾害等危机事件时，当地政府往往表现出无能为力。例如 广西全区目前只有南宁市有完备功能的避难场所，而且拥有几百万人口的南宁市 也仅有南宁南湖广场这一处。（四）公共危机信息沟通不畅2010年7月11 h下午，广曲信发铝厂对靖四县新甲乡庞凌村凌晚屯矿区运输 通道进行改道施工时与群众发生矛盾冲突，当晚，一些人到信发铝厂大门和抽水 房及信发铝厂恒信铝业公司门前聚集，砸坏了部分设备。7月13日下午，又有一 些人员组织上千村民游行，堵塞国道和县城交通，并向前来化解纠纷的工作干部 和维护秩序的民警投掷石块，一名干部被砸中受伤。有关村民称，他们与该企业 的矛盾已经由来已久，该企业随意非法征占土地，生

14、产严重污染了当地的环境， 还纠集人员与村民发生暴力冲突，他们此举是为了反映村民们的诉求，争取他们 的合法权益。事件发生后，靖四县加强领导力量，组织公安干警到现场抓紧处置。 百色市领导和自治区党委政法委领导相继赶到现场，分别与纠纷双方召开座谈会, 充分听取意见，就有关问题进行协调，积极做好疏导工作，最终使事件基本平息, 被堵塞的国道和县城交通恢复畅通。这次事件说明广四政府危机管理述没有十分 畅通有效的沟通机制，沟通不畅，社会问题已经存在已久但是一直未能引起重视, 民众的意愿得不到及时有效的反应，从而形成不正当的反应途径，就很容易引发广淅壮族口治区发展和改革委员会网站.广汕防灾减灾体系建设“十一五

15、”规划. 大规模的群体性危机事件。信息沟通不畅还会导致危机的识别、确认、应对工作 显得被动、仓促，容易耽误危机的预防和处理工作，从某种角度上也凸显了政府 的处理工作不力，丧失了民众的信任，形彖受损。三、建立健全广西政府危机管理体系的途径(-)增强政府危机管理意识广西和其他地方政府必须清醒地认识到我国现阶段危机管理的垂要性，充分 认识公共危机对我国政治、经济、社会的危害性，树立强烈的忧患意识与危机管 理意识，树立正确的危机观，克服侥幸心理和麻痹思想，切实做好公共危机防范 工作。同吋，地方政府应要加强危机管理的素质教育，提高社会公众的危机应对 能力：一方面各级政府要对其工作人员进行危机教育，增强他

16、们的危机防范和管 理意识，提高危机管理知识水平；另一方面政府尤其是基层地方政府必须在全民 中展开危机教育和培训，定期组织防危演习，强化民众的危机意识，普及基本的 危机应对知识，提高民众的防灾自救能力。意识指导行动，地方政府及民众有了 强烈的全面的危机意识，才能在实际屮有效地开展危机的预防和管理等工作。台 湾公众有非常到位的防灾意识，这不单单是由于台湾省颁布了综合减灾的灾害防 御法，更在于有法制指导下的防灾意识教育。如台北市防灾科学教育馆向市民及 学生开放，里面现已开放的防灾科学文化教育课程及展览训练内容有各种灾害的 影像播放厅、儿童专门防灾教室、综合性灾害通报指挥室、气象灾害展示区、地 震体验

17、区及紧急救护训练区、火灾体验室及烟雾模拟救难室、高层建筑室外逃生 演练装置等，丰富的内容加上实地体验操作，让民众学习到预防灾害的知识和遇 到灾害吋的紧急避难方法，非常具有实用教育意义。(-)建立高效多层次的危机管理协调网络随着现代危机管理组织形式的日趋多元化与复杂化，政府必须在国家层面建 立一个强有力的、高度权威的危机管理核心指挥与协调机构，而地方政府也要构 建与上下级沟通顺畅、横向部门间密切协作的多层次危机管理协调网络。俗话说, 凡事“预则立，不预则废”，完备的危机管理应急计划以及预案对于有效减少危机 可能带来的损失也具有极其重要的意义。1、强化危机属地化管理，明确责任地方各级政府是本行政区

18、域公共危机管理工作的行政领导机构，是各种突发 事件的先期处置主体。因此，建立健全社会有效应对突发事件的危机管理体系， 各级地方政府是关键所在。突发事件一般都具有明显的区域化特征，实行属地管 理，有利于及时、全面地掌握信息，迅速做出决策，有效统筹、协调各方面的资 源和力量，防止危机的进一步蔓延和扩大。因此应坚持和强化危机属地管理，危 机管理的权力应适当下放给地方政府，强化地方政府迅速就地处置的能力。地方 政府要明确各级机构处理危机的责任和权限，建立责任追究制度，对救灾危管工 作实行量化考核，突出贡献的表扬鼓励，出现问题的要严厉问责，并要采取相应 的奖罚措施，以增强危机管理工作的严肃性和规范性。2

19、、建立常设性危机中枢指挥机构地方政府应努力加快建设常设性危机管理屮枢指挥机构，这个机构应该与不 同区域和领域的部门、上下级危机管理机构、各级人民政府紧密联网，并具有很 强的信息收集、处理和传输能力，拥有紧急时调配人员物力的权力。这有利于集 屮受理突发危机事件，准确分析和预测危机信息，迅速调出和执行相应危机预案, 合理组织协调分工，调集人力物力进行处理。3、完善地方政府危机管理预案危机管理预案是指导各部门建立危机预警机制，对危机迅速做出反应、有效 处置突发事件、保障公众生命财产安全、有效整合应急资源、减少损失的重要武 器。各级地方政府应在2006年1月8 口国务院发布的国家突发公共事件总体应 急

20、预案框架指导下，结合当地宝贵经验，根据不同地方经济社会屮可能遇到的 紧急情况和突发事件，制订适合当地该级政府实施的具有可操作性的危机管理预 案，要有危机各阶段的特点、预防、处理方法等详细内容，明确分工并且通过演 练、模拟和应用，不断完善这些预案，并根据预案要求做好口常预防准备。例如, 口本名古屋市的地理位置可能受到东海地震波及，当地政府为此制定了由灾害预 防、应急对策、灾后重建等条款组成的东海地震对策实施计划内容包括桥梁、 道路、海防的加固和维修，灾害信息的收集和发布，避难场所的设置和受灾公共 设施重建时的优先顺序等。每一条对策都落实到具体的政府部门和机构，有明确 的分工规定。4、建立多组织参

21、与的广泛的危机管理网络为了强化政府管理危机的能力，政府有必要建立统一领导、分工协作的组织 体制，明确各部门的责任和职能，发挥协同作用。国内民间组织的迅速发展，使 得他们与政府合作共同管理社会事务的愿望增强，并在现实屮通过合作、协商、 确立共同冃标等关系來实施对公共事务的管理，从先前政府绝对的发号施令的统 治行为转变为一个互动过程。除了政府z外，市场组织、非营利组织都可以在危 机管理的过程中发挥重要作用，因此政府应该发展与他们的危机管理伙伴关系， 把危机管理的网络扩展到整个社会。此外，在经济全球化时代，加强与国际组织 的合作也十分重要。这些不仅可以强化整个社会的危机应对能力，降低政府部门 的工作

22、难度，还有利于及时发现危机、响应危机。（三）为危机管理提供充分的物资，加快基础设施建设首先，政府不仅要把危机管理预算纳入政府预算体系中，还要占据总预算足 够的合理的比重，加大基础设施的投入和建设。政府可以设立专项基金，用于应 对各种突发事件和危机，也可以成立专门的资金筹集机构，负责向社会各界筹备 资金，同时建立监督机构以保证基金的合法、合理以及有效的使用。其次，政府 要重视防灾基础设施的建设，包括灾害预警系统、应急避难场所、人防设施、应 急供水供电设施、应急通信设施等，并要注意日常的保养和清理，保证这些设施 能在灾时发挥作用。最后，政府要建立完善各种战略性资源的储备制度，平时按 预案做好防灾物

23、资的储备工作，以便在关键时期能有效地调动足够的资源，保证 基木物资供应。（四）建立良好的危机管理沟通机制和高效精准的信息系统在危机管理的整个过程中，公共危机信息管理是危机管理的首要环节，没有 充分、及时、准确的信息就不可能进行有效的危机管理，没有危机信息管理就没 有危机决策、危机执行。及时收集、传递和共享信息，能够缓解危机的发展速度, 降低危机的损害，更重耍的是，一旦出现灾难和危机，信息沟通和交换可以保证 政府做出及时和准确的决策，协调反危机的行动。因此，建立有效的危机管理信 息系统是十分重要的。这一信息系统也可在危机的早期预警方面发挥作用。k拓展信息传播渠道地方政府应加大信息系统的软硬件投入，积极采用新信息技术，拓展信息传播的渠道，增强信息的收集与发布能力，提高信息传播的时效性和广泛性。2、进一步做好危机数据记录、统计、归档、监督工作地方政府科学设置危机信息的项口和内容，并根据危机管理工作实际需要， 认真组织人员做好口常和灾时的各项数据记录、统计工作，定期归档保存，并加 强信息管理工作的监督及考核工作。3、加快危机信息分析系统建设积极引进相关设备和人才，充分利用计算机数