城市化进程中失地农民的金融支持

1、城市化进程中失地农民的金融支持内容提要：进入20世纪90年代以来，随着城市化进程的加快，大批农民成为了新时期的边缘群体失地农民。由于社会保障制度、户籍制度等相关的缺位，失地农民面临进退两难的境地，而金融支持是解决失地农民此种尴尬境地的关键。本文通过对我国失地农民金融支持的现状进行分析，认为失地农民有强烈的金融需求，但是金融供给总量不足、金融支持结构单一、金融支持效率低下三个方面的金融约束，造成了失地农民金融服务供求失衡。在此基础上，分析了失地农民金融服务供求失衡的原因，进一步，就解决失地农民的金融服务问题提出了相应的政策建议。关键词：城市化 失地农民 金融支持一、前 言改革开放之后，尤其是进入

2、20世纪90年代以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地。大批农民失去了赖以生存的土地，成为新时期出现的一个特殊边缘群体失地农民。而在这个进程中，失地农民利益没有得到合理保障，引发的社会问题很多。尤其是近年来，这种现象有愈演愈烈的趋势，由此也引起了理论界的关注。学者从不同的角度对失地农民问题进行了研究。如傅晨（2008）以城市化的本质为视角，认为农民分享城市化的成果是城市化的本质要求，从而失地农民得到更多的保障。又如郭玉田、李少华（2000），黄小虎（2002）等在土地权益方面做了较为深入的探讨，认为现行的征地制度和政策基本上是计划经济条件下制定出来的模式，不适应社

3、会主义市场经济发展要求。另外，不少学者（梁亚荣、万颖萍，2003；朱明芬，2003；卢海元，2003）对失地农民的补偿安置问题进行了研究。此外，另一个研究重点是失地农民的社会保障问题可以说，近年来对失地农民问题的研究取得了很大的进展。总体而言，从研究数量来说，可谓汗牛充栋；从研究质量来说，可谓层层推进。然而，令人遗憾的是从金融视角来探讨失地农民问题的研究少之又少。事实上，金融服务对失地农民的支持作用是不可忽视的，金融发展对经济的促进作用是不可忽视的。经济发展与金融发展是同步进行的，经济快速增长的时期一般都伴随着金融发展的超常水平（戈德史密斯，1969）。随后罗纳德·I.麦金农等国外学

4、者对金融与经济的关系进行了更为深入的研究，同样发现金融发展在促进经济发展方面起重要作用。城市化水平是一个地区经济发展水平的重要指标之一，那么金融发展与城市化有什么关系呢？经济增长与城市化存在双向因果关系；金融深化与城市化存在双向因果关系；金融深化是城市快速成长的动因之一，城市化又进一步促进金融深化（蒙荫莉，2003）。张宗益、许丽英（2006）实证检验了金融发展与城市化进程的关系，结果表明，金融发展有力地支持了我国的城市化进程。既然如此，金融发展对城市化进行有如此重大作用，势必大力发展金融服务。但是，我国城市化进程中却造成了大量的失地农民，而相应的金融服务缺失，更是加大了金融供求双方的缺口，这

5、势必阻碍城市化的进程，进而阻碍经济发展。基于此，本文认为失地农民的金融支持问题是一个迫切解决的问题，是一个意义重大的问题。因此，本文选择了金融支持的视角，探讨解决失地农民的存在问题。本文的其他部分安排如下：在第二节，分析失地农民的金融需求，旨在说明金融需求的强烈。在第三节，分析金融供给的缺失，从而造成了金融供求的矛盾。在第四节，针对上述的金融供求矛盾，探索其形成的因素。第五节，为解决这种矛盾，提出失地农民的金融支持的政策建议。二、失地农民的金融需求分析（一）城市化进程中失地农民的基本现状近年来，随着城市化、工业化进程的加快，失地农民数量不断增加，已形成一个新的社会弱势群体并呈迅速扩大趋势。概括

6、地讲，失地农民的基本现状表现为：（1）失地农民失身份。失地农民，说他们是农民，他们己经没有土地；说他们不是农民，他们却在城市的生活边缘徘徊。失地农民作为城市化进程的参与者，建设者，他们享受城市化给他们带来的利益，这也应该是各个国家城市化的本质体现。但我国无论是政策的制定上，或是实际的操作上都排斥了失地农民享受城市化。失地农民“失地”是一种非自愿失地。（2）失地农民失就业。农民就业的最大特点是多元化和兼业化。只有一部分农民是完全的脱离农业而变成从事工商业的专业人员，大量的农民仍然是农工兼业或农商兼业的兼业农民，土地依然是绝大多数农民、特别是大龄农民的最基本的就业岗位。大部分大龄农民的文化知识水平

7、相对低下，在竞争激烈的劳动力市场中，他们是弱者。农民失地就意味着他们失去了最基本的就业岗位。对于大多数专业务农的农民来说，失地就是失业，他们很难再找到合适的工作岗位。对于兼业的农民，失地就是割断了他们与土地的联系，他们只能为专业的工商业劳动者。如果在一旦失业，不仅很难重新上岗，而且也无法再回到农田上耕作。（3）失地农民失保障。农民收入中来自农业收益主要是来自土地的收益，这是农民最基本、最可靠的经济来源，也是在市场经济条件下，他们抵御市场风险的经济基础。对广大农民来说，土地是实现口粮和蔬菜自给的基础;对于老年农民来说，农业收入更是他们度过晚年时光的可靠而有效的养老来源。在市场经济条件下，广大的农

8、民追求的不是利益最大化，而是与此相反的风险最小化。农民如果失地又没有其他的收入来源，那么，他们就将连最低的生活水平都无法保证。当然，政府也不无所为的，各地政府在对失地农民实施一次性货币补偿后，又逐步实施了由政府、村集体、个人共同负担的“失地农民养老保障制度”，以解决失地农民的基本养老问题。由于货币补偿标准低，无法解决失地农民的长远生活保障；养老保障又因受村集体经济薄弱的制约，仅满足了部分年龄较大的失地农民的低保要求，养老保障面未能涵盖全部；同时，受保障享受年龄的限制（一般为男60岁、女55岁开始享受），养老保障也仅解决了部分老龄失地农民的最低生活保障问题。因此，失地农民的可持续发展问题没有真正

9、从根本上得到解决。（二）失地农民的金融需求强烈城市化必然产生失地农民，关键是如何消除他们的后顾之忧，这个问题解决得好，就会彻底消除失地农民的后顾之忧，城市化会更快更健康有序地进行。如果失地农民不能得到合理补偿与妥善安排，如果他们的就业和社会保障等问题得不到解决，势必会影响到城市化进程、社会稳定和经济社会的协调发展。促进失地农民可持续发展，关键在于引导失地农民有效实现向非农产业的转移，而实现产业转移的主要途径：一是就业促进；二是创业支持（陈正达，2007）。无论哪一种途径都需要金融资金支持。1.失地农民就业促进的金融需求随着城市化的进程，农村用地逐渐减少，然而在科技的进步，农村生产力得到很大提高

10、，农民生产剩余产品不断累积，农业产值逐年递增。正是因为剩余产品增多，要增加初级产品的价值，就必须对农产品进行加工，再生产。由此，带动了一批乡镇企业的迅猛发展，同时也带动了失地农民的就业。虽然农村乡镇企业迅猛发展，但规模小，资金少，规模效益不能显现。农村中小企业在扩展经营的过程中，自有资金的匮乏使他们成为资金市场的需求者。自有资金的匮乏、外部融资困难，成为制度乡镇企业发展的瓶颈。表1是20032007年我国金融机构信贷资金的投向分布比例。数据显示，乡镇企业得到的金融机构贷款的比例一直徘徊不前，并且出现明显的下降迹象，呈现不断下降的趋势。可见，金融机构尚不能满足农业及农村中小企业的资金需求。因此，

11、从这个层面上来说，失地农民的金融需求实际上是一种间接的需求，而直接需求则是乡镇企业。表1 各金融机构短期信贷的投向分布比例项 目 / 年 份20072006200520042003短期贷款总额（亿元）11448098534.487449.286840.683661.2农业贷款（亿元）1542813208.211529.99843.18411.4占总贷款的百分比%13.4813.413.1811.3310.05工业贷款（亿元）336272865422516.723896.622756占总贷款的百分比%29.3729.0825.7527.5227.20商业贷款（亿元）1784016671.5164

12、47.617074.117994.4占总贷款的百分比%15.5816.9218.8119.6625.51乡镇企业贷款（亿元）711362227901.768069.27661.6占总贷款的百分比%6.216.319.049.299.16个体工商贷款（亿元）35082667.62180.752081.61461.6占总贷款的百分比%3.062.712.492.401.75资料来源：国家发改委、国家统计局2.失地农民创业支持的金融需求随着经济结构的升级，特别是沿海经济发达地区，相当部分企业随着技术水平和资本密集程度的提高，就业岗位减少；受外来低成本务工人员的冲击、挤压失地农民以就业方式实现向非农产

13、业转移的难度加大，鼓励创业已成为解决失地农民问题的有效途径之一。总体上看，失地农民所处的区域一般是城乡结合部，工商业和交通均相对发达，城市辐射效应明显，特别是东部沿海经济发达地区，创业获得的机会多、成功率高。但由于失地农民土地补偿金使用效益不高，大量的补偿金用于传统的投资建房，以及非经营性生活消费，如婚丧嫁娶、购买高档消费品等，使有限的补偿金迅速大量消耗，自身能力难以实现投资转型，创业迫切需要资金支持。三、失地农民金融服务的供给不足随着城乡一体化进程的推进和农村产业结构的调整，失地农民与新型农村合作经济组织、现代农业一起逐渐取代了原有意义上的“三农”，逐步成为农户贷款需求的新主体。因此，金融支

14、持失地农民创业、发展也就成为商业银行信贷支持的新的平台和切入点。事实上，现行我国支持失地农民金融需求的政策缺位；主要为他们提供金融服务的农村信用社的信贷产品匮乏、限制性强、条件高、缺乏针对性、可及性差。因此，失地农民难以得到有效的金融支持。由于我国历史上形成的二元经济结构，在城市化进程中，这种二元经济结构仍没有改变，从而造成了城郊之间金融服务的畸形发展，导致了城郊之间金融服务总量和结构失衡。从总量上看，近年来由于国有大型银行战略转移，定位于“大城市、大企业、大行业”，把设在农村的金融机构撤出农村，出现金融服务的空白区。在金融机构网点上， 2007年末，全国县域金融机构的网点数为12.4万个，比

15、2004年减少9811个。其中，县域四家大型商业银行机构的网点数为2.6万个，比2004年减少6743个；农业银行县域网点数为1.31万个，比2004年减少3784个，占县域金融机构网点数的比重为10.6%，比2004年下降了2个百分点；农村信用社县域网点数5.2万个，比2004年减少8780个，占县域金融机构网点数的比重42%，比2004年下降3个百分点。表2 县域金融服务网点情况单位：个网点数/年份200420052006县域金融服务网点总数134073128728123974其中：邮政储蓄网点数232392346823695中国农业发展银行网点数155515331517中国农业银行网点数

16、169261551113175农村商业银行网点数535524505农村合作银行网点数180021422515农村信用社网点数608695595352089保险公司机构网点数111301254814135其他非银行金融机构193022722812注：其他非银行金融机构包括证券公司机构、期货公司机构、担保公司机构及典当行机构。资料来源：中国人民银行调查统计司。转引中国农村金融服务报告（2008），略有删节。在资金支持方面，2006年农村金融机构新增贷款为13.6%，比2005年少了1.1个百分点 数据来源于中国人民银行网站。2007年农业贷款为15428亿元，仅占各项贷款的5.89%，而工业贷款占

17、比12.85% 数据来源于发改委、国家统计局和中国统计年鉴2007。在金融机构信贷资金来源中，2004年农户储蓄和农业存款之和为26292.47亿元，占总资金来源的10.01%，2006年分别为36219.12亿元和9.24%；而2004年农业贷款为9843.1亿元，占金融机构资金运用的3.74%，2006年分别为13208亿元和3.37%；可以看出，2004年有6.72个百分点的农村资金流失到其他行业，2006年则有5.87个百分点的农村资金流失到其他行业。 数据来源于发改委、国家统计局和中国统计年鉴2007。从这两年看，近一半的农村资金用于其他行业，农村资金相当匮乏。现有的农村金融服务供给

18、不能完全、有效地覆盖金融服务需求。突出的表现就是作为我国经济基础的农业及其中小企业普遍面临的融资瓶颈问题，以及农民群众的个人消费信贷及理财需求难以得到满足的问题。从结构上看，农村金融体系不完善，存在较为严重的结构性失衡，形成了独特的二元金融结构。一方面，以农村信用社为主的正规金融机构，确实提供了许多金融产品，但是却不与“三农”的融资需求相匹配。另一方面，民间借贷异常活跃，其产品较能适合“三农”融资需求，但却存在法律缺位，受到监管部门的打压，从而形成严重的金融抑制现象。四、失地农民金融服务供求失衡的原因分析城市化进程中产生了失地农民，而失地农民的金融服务供求涉及到失地农民、政府和金融中介等多方利

19、益主体，在多方利益主体的动态博弈之下，造成了城郊结合部金融服务供求矛盾，而金融服务失衡的表象就是金融供求的缺口问题，而且这个缺口有扩大的趋势（如下图）。图1 失地农民金融需求缺口ADOQASADP缺口横轴Q表示金融服务数量，纵轴P表示金融产品价格。AD曲线为需求曲线，AS曲线为供给曲线。从需求方面来说，由于大多数农民的收入较低，当金融产品价格超过他们的货币支付能力或者心理预期时，会有较大比例的农民退出需求群体，从而造成需求断点。从供给方面看，金融机构进入农村市场的信息成本和营运成本较高，所以当价格超过某个特定水平时，金融机构才有利可图，这时供给才开始出现，这样供给曲线也可能出现断点，供求曲线（

20、AS曲线和AD曲线）便很有可能不相交，出现缺口。即农村金融市场供求脱节，农民得不到任何金融服务。在城市化进程中，失地农民失去了赖以生存的土地，进入了以业缘为主要交往方式的城市社区，他们长期依赖的民间借贷逐渐淡化，使得金融需求更为强烈。而由于农村金融现实需求扩大，需求曲线由AD上移至AD，现实需求缺口呈继续扩大趋势。进一步地，是什么原因导致这个缺口呈现扩大趋势，使得失地农民金融服务供求矛盾加剧呢？1.政策扶持体系不到位。土地是农民最可靠的生活保障和最基本的就业形式。农民失去土，相当于工人下岗，因此，作为新的弱势体，失地农民也应该享受到其他弱势群体享受的优惠政策。就金融支持而言，目前，我国针对下岗

21、失业人员、贫困学生等弱群体，相继出台了下岗失业人员小额担贷款管理办法、国家助学贷款管理办法等政策性指导意见，对他们在再就业、就学中的资金困难给予支持，而对城市化过程中出现的新的弱势群体失地农民，至今尚未制定出一个操作性强的金融支持政策，成为金融政策支持上的“盲点”；同时，由于金融政策性支持缺位，从而使相应的信贷资金扶持措施难以跟进，进而影响了失地农民的创业热情。2. 生产发展资金需求正由分散小额借款向集中大额借款转变。农户小额贷款服务对象为所有农户，用途主要是农户的生活、生产经营等小额资金需求，特点是额小、面广、期限短、需担保。这种金融产品曾经深受农民的欢迎，但随着社会的发展，它不能完全满足失

22、地农民的创业资金需求，其主要原因是失地农民作为弱势群体，抵押担保难落实，且贷款额小、期限短，与失地农民创业中的资金需求额较大、时间长的特点不相符合。3.伴随城市化推进，民间借贷的逐渐淡出农村金融市场。农村的社会交往方式是基于血缘与地缘为主，业缘为辅，而城市社区的交往方式更多的是以业缘为主，失地农民初入城市社区，城市的生活方式，使得他们长期以来依赖的民间借贷难以为继，从而表现出对正规金融的需求更为强烈。4. 支农金融组织体系不健全。一是政策性金融机构定位不清，没有发挥对农村、农业投入的资金聚集效应；二是农村信用社无法满足农村多样化金融需求；三是商业银行机构网点大量撤离农村，资金投入已向大中城市和

23、非农产业转移；四是农业保险缺位，为“三农”提供的保险服务不足。5. 农村资金大量流失，资金“农转非”现象突出。当前农村资金流向的一个重要特点是资金非农化，农村成为金融资源的净供给者，一些扎根于农村的金融机构成了农村资金的“抽水机”，大量资金“取之于农”，却不能“用之于农”，通过邮政储蓄、商业银行等转化为城市工商业资金，使农村可用资金越来越少，资金供求矛盾难以缓解；而作为支农主力军的农村信用社由于体制、机制、结算渠道等因素影响，市场竞争力严重不足，很难吸收到足够的资金满足信贷支农的需要。五、失地农民金融支持的政策思考基于前文的分析，我们得知失地农民的金融服务存在很大的需求缺口，而这种缺口是由供求

24、双方所决定的。金融支持失地农民成为了迫切解决的“三农问题”之一。（一）完善传统信贷产品功能，不断创新信贷产品失地农民创业阶段需要政策性金融支持，但仅有政策性支持是不够的，特别是创业成功后，对失地农民的金融支持应逐步从政策性支持向商业性支持转移，否则，其发展仍是不可持续的。因此，首先，金融机构要不断完善现有信贷产品功能。适当提高小额农贷授信额度，满足失地农民创业中的较大资金需求；加快信用村（镇）建设，扩大信用户评定范围，拓宽农户联保贷款范围，让农户小额信用贷款、农户联保贷款惠及所有失地农民；中央银行应及时调整再贷款用途，使再贷款用途更加宽泛，标准更加明晰，使之能服务于失地农民。其次，金融机构要根

25、据失地农民的金融需求，不断创新信贷产品。只要运用合理的产品、价格等市场策略，并借助有效的风险管理、成本控制和激励机制等管理手段，商业银行是可以按照商业和市场原则不断拓宽对失地农民的金融服务空间的。如借鉴国内外成功经验，开办“失地农民小本贷款”。（二）积极推出失地农民理财新品失地农民的补偿金一般都投资于购房、教育等消费，很少投资基金、债券和保险类理财品种。迫切需要农村信用社推出新型的适用性强、增值率高的金融理财品种。如“重点项目集合委托贷款”，它是一种低风险、高回报的新型金融理财产品，它能使每一位农民通过这种“委托理财”的方式投资港口、道路等重大市政项目以获得较高的回报。推进城镇化进程，势必新建

26、各类路桥，收益极为可观。投资此类项目风险由政府承担，期限一般为4年，年收益率可达4.65%、4.98%，为失地农民短期不需要使用的资金提供货币增值空间。同时，信用社可以联合保险公司开发新养老保险产品，以消除失地农民后顾之忧，确保家庭的和谐幸福。（三）建立失地农民创业基金资金短缺是制约创业和中小企业发展的重要因素，更是制约失地农民创业的关键。失地农民连基本的生存都难以保障，更没有多余的资金拿来创业，因此如何解决失地农民创业的“第一桶金”的问题是首要难题。失地农民可能的创业资金来源主要有：一是自我储蓄积累或失地补偿金，二是亲戚朋友资助，三是小额贷款。对于失地农民来讲，第一种渠道农民积蓄有限，征地补

27、偿也不多，而且还要用来保障今后基本的生活所需；第二种渠道不确定性太大；第三种渠道是目前多采用的方式，而且当前我国对其它阶层的个人创业的金融支持也多为这种方式。目前失地农民创业问题尚属国家政策上的盲区，缺乏失地农民创业的信贷扶持政策，相应的资金扶持就很难跟上。对于失地农民的创业资金需求问题，应当以改革的精神、创新的思路寻求解决途径。可以借鉴我国科技型中小企业发展基金的思路，专门设立失地农民的创业基金来解决失地农民的创业启动资金问题。失地农民创业基金专门资助失地农民创业，它的针对性更强，能根据失地农民的需要而做灵活的调整。其免费申请、灵活的放款条件、低风险的特点能更好地促进和扶持失地农民创业。（四

28、）推广面向“三农”创业性投资的风险投资机构可观察的事实，在城市化过程中，农户收入的主体必然从劳动力收入向土地和资本收入转型，其中存在两种可能性：一是在小城镇化和农村工业化过程中，农户依托潜在的企业家才能实施创业，其经济学含义是把自身的劳动力优势逐步转化为人力资本优势，这就需要相应的金融服务配套。二是在城市边缘的农村全面城市化过程中，农户依托自身拥有的土地资源进行创业，小到收取租金，大到创办企业，这就需要金融机构能根据农村经济要素禀赋的变化灵活地进行产品创新。因此，农村金融与城市金融在机理上完全不同，但习惯于按照商业银行的方式管理农村金融机构的理念则需要革新。通常信贷机构的决策行为取决于客户的信

29、贷记录、资本金和抵押担保状况，而农户往往不具备信贷交易得以发生的基本要件，于是我们必然面临一个困境：要么不按信贷风险管理规则办事，盲目投放信贷；要么惜贷，导致资金外流。考虑到缺乏信贷记录的资金投放特点，一些创新形式是发展担保组织，但担保机构很难形成信息优势和交易行为控制优势，反而成为不具备风险管理能力的风险承担者。因此，另一种角度不难发现，农村金融组织在一定程度上属于创业性风险投资机构，这就需要不同于商业银行的管理机制比如金融机构参股农村经济组织（包括合作经济组织），更紧密地参与农村经济主体的决策，这样既可避免客户缺乏资本导致的对信贷资金的滥用，又可避免因缺乏信贷条件而遭遇融资障碍。这表明这种

30、金融服务不是简单的信贷，而是创业融资，也就需要管理当局从法理上进行修正：如存款类机构不得参与实体经济组织股权，但创业投资机构则可以；那么如果农村金融机构可以吸收存款并以一定份额投资于农村经济组织，这就需要从综合性金融机构的角度观察农村金融体系。但是，现在的监管原则和法规显然还跟不上上述思路。如果缺乏必要的风险投资管理形式，则农村信贷萎缩就是必然，同时，这也是民间融资始终在农村地区占据较大市场份额的原因，并非农村金融组织缺乏金融资源，而是其管理方式不适应农村金融需求。六、结 语随着城市化的加快，失地农民这一新一代的弱势群体已经形成并有迅速扩大的趋势。很多学者已经意识到解决失地农民问题的关键和难点在于既要保障他们的生存权又要保证发展权，而后者更为重要。要想真正保障失地农民的发展权，失地农民离不开金融支持。目前，国家在金融支持失地农民的政策上尚属空白，如何给失地农民提供更多的金融服务与支持，从而吸引和鼓励更多的失地农民走上创业发展之路，是需要亟待解决但尚未引起足够重视的问题。另一方面，民营企业是解决失地农民就业问题的一大手段，但是民营企业融资难的问题一直未能妥善解决，从而制约了民营企业的发展。从