外资参与中国养老产业的法律分析

1、外资参与中国养老产业的法律分析摘要：本文旨在帮助外国投资者全面了解中国养老产业的市场准入、运营、监管等法律制度，展望中国养老产业的立法趋势，剖析外资参与养老产业的合法途径和模式。一、中国养老产业的现状1、养老产业概述养老产业是一个与众多行业相关联的“朝阳产业”，不仅包括养老机构、为老年人提供日常生活用品，还包括养老金融产品、老年文娱产业、老年医疗保健、养老生活照料等多个方面。同时，还能带动养老保险、老年地产等诸多行业的发展，养老产业链的整合能产生巨大经济效益。2、中国人口老龄化趋势根据全国老龄工作委员会办公室发布的中国人口老龄化发展趋势预测研告，中国的人口老龄化发展趋势从2001 年至2100

2、 年期间将分为快速老龄化阶段(2001年到2020 年)、加速老龄化阶段(2021年到2050 年)和重度老龄化阶段(2051年到2100年)三个阶段。以上海为例，目前上海户籍人口中60岁以上人口以占总人口的21.6%，这一趋势还将进一步加剧。根据中国社会科学院参政与贸易研究所报告显示，至2030年，中国65岁以上人口比例将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。3、中国养老产业现状中国已基本形成了以家庭养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为补充的养老服务体系。中国养老社区的市场刚刚起步，建设规模还较小。随着人口快速老龄化的到来，预计到2020年市场规模达到1.8 万亿元，2050年近

3、7.6 万亿元规模，养老社区市场将迎来重大发展机遇。同时中国对先进国家养老产业专业化的管理经验的需求很大，将成熟的商业模式与中国庞大的市场结合，将会打造出一个巨大的新型产业。二、中国养老产业的政策1、“十二五”规划2011年2月11号，民政部发布社会养老服务体系建设“十二五”规划，显示了国家高度重视养老产业的趋势。根据规划，国家将加大社区养老服务的设施建设，包括社区的日间照料、社区上门服务及机构建设。在机构建设方面，计划在“十二五”期间建设一批供养型、颐养型、护理型和临终关怀型的一批养老机构，目标养老床位将达到千分之三十。同时、国家进一步制订和完善一系列在规划用地、用水、用气、税收等方面的优惠

4、政策，鼓励境外企业和社会团体来投资建设养老服务事业。2、相关土地政策（a）土地取得方式经营养老产业（如开发养老社区、设立养老机构）一般通过国有建设用地的出让、出租，集体建设用地的出租等流转方式来获取土地使用权。以划拨方式取得国有建设用地虽然也可用于非营利性养老机构（见以下第3点分析），但由于土地资源稀缺和地方政府积极性不高，获取划拨用地较难。国有建设用地的出让用于经营性目的，需通过国土资源部门的招标、拍卖、挂牌的法定程序取得，竞争者的参与将推高获得土地使用权的成本。实践中，投资者可以以发展养老产业为契机，争取与地方政府谈判获取更多的优惠和扶持措施。通过向土地或物业权利人承租国有建设用地或物业来

5、开发养老产品，最长期限不得超过20年。承租人只能自行经营，不得出售物业，且很难取得政府的优惠政策。集体建设用地虽然属于农民集体所有，但不影响养老地产的开发经营，相反由于其取得成本低、土地供应量大，未来可能是一个行业机会。取得集体建设用地使用权主要可以通过三种途径：（1）根据土地管理法规定，兴办乡镇企业经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地，乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可以使用农民集体所有的土地，因此可以采取集体建设用地入股乡镇企业的方式设立公益性养老机构；（2）通过集体建设用地的流转来取得一定年限内的土地使用权用于开发经营性养老地产，目前尚缺乏全国性针对集体建设用地的

6、流转的法律政策体系，但在有些地方（如广东）具有可操作性；（3）新农村建设中地方进行“三旧改造”（如广州市），经由地方政府批准使用集体建设用地开发养老项目。（b）土地用途没有明确规范中国目前并没有专门的养老项目用地。实践中可以操作的一种是居住用地，房产具有70年产权，可供销售，第二种是医疗用地，只能用于公益性养老机构建设；第三种是综合用地或商业用地，则只有50年或40年产权；此外还有旅游设施用地和工业用地，由于取得成本相对较低，长期看比较适合大规模开发养老地产。在国家未设定土地用途限制的情形下，大量发达城市原工业项目退出后闲置的工业用地将带来巨大的养老地产开发的土地供应量。3、养老机构的非营利性

7、和营利性之分非营利性养老机构：国家对非营利性养老机构提出了在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面的优惠扶持政策。但是，各地难以落实的现象十分普遍，投资者也难以融资，不能进行分红，盈利不得分配，解散时财产不得私分；在定价方面，也只能实行政府定价或政府指导价。营利性养老机构：不能享受融资服务、财税支持、土地使用、医保定点等方面的优惠待遇，但可以利用成功经验实现盈利的商业模式，是外商投资的主要模式4、立法不足与前景目前我国针对养老产业的立法不足主要有：（a）管理机构不明确目前，非营利性养老机构主要受民政部门和老龄委的双重管理，没有专门的行业组织。而营利性质的养老机构却无主管部门，社会力量开办

8、的养老机构在管理上落入政策真空。（b）行业标准和规范不统一国务院、民政部虽然颁布了社会福利机构管理暂行办法、老年人社会福利机构基本规范、养老护理员国家职业标准等规定；一些省市也相应制定了养老服务业的地方标准，如北京市养老服务机构服务质量标准、北京市养老服务机构感染控制规范等，但可操作性差，很难统一执行。（c）扶持政策不到位养老机构的发展需要有明确的土地支持政策（如优惠的土地获取方式）、金融支持政策（如倒按揭政策、房地产信托投资基金（REITS）等）、税收优惠政策等政府扶持，目前缺乏明确的扶持政策。未来，中国政府必然通过加强政策支持，出台行业标准和社会规范，积极引导社会资金投资养老产业来完善我国

9、的养老服务体系，三、外资参与的主要模式由于养老产业涉及诸多行业，不同类型的行业在进入中国投资的要求和限制都不同，以下以房地产、管理咨询、医疗机构、保险金融、股权投资五个方面为例，介绍外资参与养老产业的主要模式：1、养老地产开发商外商投资房地产领域在中国宏观调控政策下受一定的限制，但外资仍然占中国房地产投资很大成分。根据商务部（2006）171号文规定，外商投资房地产领域需要遵循商业存在原则和项目公司原则，同时在外汇管理、外债等方面也有较严格的规定：（a）商业存在原则：境外投资者在中国投资房地产业，必须遵循商业存在原则，设立外商投资房地产公司；（b）项目公司原则：外商在中国境内从事房地产的开发和

10、经营，申请设立房地产公司，必须先取得建设用地使用权、房地产建筑物所有权，或者已经与土地管理部门、土地开发商、房地产建筑物所有人签订建设用地使用权或者房产权的预约出让、购买协议。案例：2011年1月，城堡投资(Fortrees Investment)，一家总部位于美国、掌管约440亿美元的对冲基金公司，与中国有关政府官员会晤，准备募集10亿美元投资中国富裕地区的商业养老地产。城堡投资目前正与中国潜在的合作者进行磋商。2、设立管理型投资咨询公司外国企业以管理经验输出为目的，通过合资或合作的模式，在中国境内设立经营性实体，对养老机构进行管理、运营和人才培养等服务。案例：2011年3月，上海三毛企业（

11、集团）股份有限公司关于与日本MCS公司合资设立养老产品研发运营服务公司上海善初会养老产品研发有限公司。合资公司注册资本为：300 万美元。其中：上海三毛集团出资153万美元，占注册资本的51；日本MCS公司出资147万美元，占注册资本的49。投资期限为15年。合资公司的经营范围为：养老产品的研究、设计、开发及销售；养老机构的经营管理；养老领域内的技术开发、技术转让、技术服务、技术咨询；养老看护士的培训等。上海三毛集团将对其位于上海市祁连山路园区物业进行改造，并独资设立养老机构，委托合资公司进行经营管理。日本MCS提供养老技术并派遣技术人员，保障公司运行。合资公司税后利润的20将以技术咨询费或技

12、术服务费的方式先行支付给日本MCS公司，然后双方再按各方投资的比例进行利益分配。3、设立外商投资养老机构外商投资养老机构适用有关民间资本设立社会福利机构的规定，而外资开设老年人服务机构属于外商投资产业目录中的鼓励类项目。对外资的行业经验、从业资质、投资强度等没有限制。根据民政部社会福利机构管理暂行办法规定，外资需与中方以合资、合作方式设立养老机构。一般需经过地方民政部和外经贸部门审批和工商行政管理部门的登记，各地也制定了一些不同的设立程序和要求。案例：2009年7月，江苏省苏州市成立首家外商投资（港资）养老院“苏州金凤养老院有限公司”。该企业以老年人收养服务为主，设住宿、餐饮、保健、娱乐等多项

13、适合老年人生活及活动的项目，投资总额和注册资本为2999万美元。4、通过保险金融领域涉入养老行业中国入世以来逐步开放外资保险市场，外商投资保险机构面临日益激励的市场竞争。涉足养老产业，作为一种崭新的商业模式，保险机构可以借助上游的医疗保险、护理保险和养老保险等产品带来的资金和客户优势，带动其投资的下游养老社区产业的发展,使保险公司运营下的养老社区可以健康稳定地持续发展。2008年国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见出台，国家支持相关保险机构投资医疗机构和养老实体，为保险公司介入养老社区市场开了绿灯。2009年新修订的保险法首次以法律形式放开了保险资金投资不动产的限制。2010年，保监

14、会出台保险资金投资不动产暂行办法对此进行专项规定，对保险资金投资不动产设定了限制和要求，主要有：（a）除自用房产外，投资不动产的账面余额，不高于保险公司上季度末总资产的10%；（b）仅限于商业不动产、办公不动产、与保险业务相关的养老、医疗、汽车服务等不动产及自用性不动产；（c）不得有投资开发或者销售商业住宅、直接从事房地产开发建设、投资设立房地产开发公司等行为；（d）应当合理安排持有不动产的方式、种类和期限。投资的不动产剩余土地使用年限不得低于15年，且5年内不得转让等。而针对保险资金投资养老不动产，该规定作了适当的放宽，例如不受项目实施进度和项目区位的限制等。目前，保险资金主要采用债权、股权或物权的方式投资不动产。案例：中国人寿旗下的国寿投资与中冶置业签署合作协议，共同开发河北廊坊一块养老用地。该模式为：投资商、运营商、开发商为合作体，共担风险、共享利润。即保险公司与开发商联合成立