浦东新区公益林建设现状与发展空间探索

1、浦东新区公益林建设现状与发展空间探索公益林 上海市林业局.上海市林地保护利用规划（2010-2020年）.2011-12。公益林（地），指以保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地，包括防护林和特种用途林。是城市森林生态系统的主体，是维护城市生态安全、保护生物多样性的重要基础。公益林建设与发展，是“坚持绿色发展，着力改善生态环境” 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议.2015-10的落脚点之一，是上海市建设“生态宜居城市”的重要体现，为上海建设“四个中心”和现代化国际大都市提供有力的生态支撑。一

2、、公益林建设现状与分析“十二五”期间，浦东新区公益林建设取得显著成就，为全区森林覆盖率提升和生态环境改善作出重要贡献。其中林业部门造林在公益林建设中占据重要地位，林业部门新造林面积约占全区净增森林面积的75% 根据2009-2014年上海市浦东新区森林资源动态监测成果报告，2010-2014年浦东新区净增森林面积7804亩，同期林业部门新建公益林面积5860亩。公益林在快速发展过程中，也暴露出许多建设体制机制的问题，面临发展瓶颈，增量上行压力大，建设质量和管护水平亟需提高。（一）公益林建设成效1、发展态势良好，面积逐年增长。新区林业部门紧紧围绕林业“十二五”规划要求，抓住建设生态文明的发展机遇

3、，充分挖掘潜力，积极拓展林地增长空间，推进生态公益林持续发展。到2014年底，全区森林面积达到23.87万亩，森林覆盖率达到13.14%浦东新区林业站等.上海市浦东新区森林资源动态监测成果报告（2014年）.2015-05。，其中公益林面积22.21万亩，纳入生态补偿面积12.18万亩。根据2015年动态资源更新调查初步判读，至2015年9月底，森林覆盖率为13.65%。表1 2011-2015年林业部门新建公益林面积统计表 单位：亩年份20112012201320142015合计面积1002108213412435693212792备注：11-13年为竣工验收面积，14-15年为立项批复面积

4、。2、领导充分重视，保障措施到位。区林业部门领导非常重视工程造林，不断加强与区财政、发改委、规土局、农委及镇政府等相关部门的沟通，获取各方支持，顺利出台了土地流转、生态补偿等补贴政策，有力推动了项目的全面实施，为全区公益林建设与发展提供有力保障。3、制度不断完善，流程更加规范。林业部门制定出台了公益林建设实施细则、操作流程、公益林补偿考核办法等技术文件，使得公益林建设管理更加规范、科学。（二）存在问题 1、规划方面经济发展、基本农田保护等用地矛盾突出，现有林地保护利用规划未能有效实施。受土地资源约束，可用于公益林建设的土地面积越来越少，公益林发展空间极其有限。 2、建设方面（1）造林质量有待提

5、高。第一，公益林布局分散，生态连通性不够，新建公益林项目分布零散，难以形成一定的规模。第二，林分质量不高，树木截干过低，生态效益差。第三，景观单一，树种比例不协调，尤其香樟偏多，落叶树种、彩色树种和观赏树种太少。第四，立地条件差，土地平整和土壤改良措施不足。第五，缺少近自然森林的营造，不利于生物多样性保护。（2）造林标准偏低。目前公益林建设补贴标准为1.2万元/亩，不包括造林前期费用，前期的土地平整、青苗补偿、农民纠纷等工作需要镇政府予以解决，而各镇财政投入有限，处于造林越多财政压力越大的窘境，因此普遍对新造林积极性不高。（3）造林程序繁琐，项目周期过长。镇为建设主体后，招标程序过长，大部分镇

6、没能够按时间完成目标任务。如果按一个项目排序，整个流程周期长达一年，年内计划造林几无可能。加上造林季节性、地块变动等因素，造林进度控制难度很高。 3、管理方面（1）林地稳定性差。 现有公益林地中，管控林地占比小，只占林地面积的10.6%浦东新区林业站等.上海市浦东新区森林资源动态监测成果报告（2014年）.2015-05。管控林地，土地利用规划确定为林业建设用地的现状林地，包括林业用地下的各种地类。，大部分为农用地和建设用地上的林地，受宏观政策调整及社会发展影响较大。（2）养护管理体系不顺。一是现有养护定额标准偏低，养护措施不足；二是部分乡镇公益林建成后几乎无人管养。特别是沿海防护林和防污染隔

7、离林，因缺少土壤改良和固定绑扎措施，林木死亡率偏高。 （3）人才队伍不稳定，林业机构不健全。 林业建设管理专业性强，需要一支业务精、能力强的稳定队伍作为支撑。乡镇林业管理体系不健全，镇级林业机构尚未完全建立，部分镇面临老员工退休转岗、新员工不接的现状，大部分镇缺少熟悉林业建设流程、精通建设管理业务的第一线专技人员。 二、“十三五”形势分析（一）发展机遇中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议提出“坚持绿色发展，着力改善生态环境”，要求“筑牢生态安全屏障”、“构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能”、“加强林业重点

8、工程建设”、“增加森林面积和蓄积量”。浦东开发开放转型，进入二次创业阶段，上海“四个中心”建设，南汇新城、上海自贸区、国际旅游度假区开发与建设，浦东新区也确立了生态为先的发展战略，林业发展面临重大机遇。上海市生态空间规划新布局，生态廊道建设进入快速通道。建设用地减量化，为生态发展提供空间。（二）面临挑战发展遇到瓶颈。受土地资源约束，与农田保护、经济开发建设的矛盾越来越突出，规划的林地难以落实；项目流程过长，建设效率较低。建设任务繁重。根据市林地保护利用规划，浦东新区2015年森林覆盖率目标为14.54%，2020年目标为18%，意味着“十三五”期间森林面积需净增6.6万亩。建设成果维护难。第一

9、，林地稳定性差，新造林难以按照规划实施，建成林地与规划矛盾；第二，结构不合理，幼林居多、树种单一、生态系统脆弱；第三，后续管护体系不完善，养护抚育措施不足。（三）发展趋势展望公益林建设面积稳定增加，存量得到有效保护，林地总量保持平衡。建设流程更加科学、合理、高效，各部门公益林建设积极性不断提升。城市森林系统更加稳定，生态网络体系基本形成，生物多样性得到有效保护。公益林地得到合理利用，生态、经济和社会综合效益显著提升。 三、“十三五”造林空间拓展（1） 拓展思路深化落实上海市林地保护利用规划（2010-2020）、上海市基本生态网络规划和浦东新区林地保护利用规划（2010-2020），推进“一带

10、、两环、三网、多片”的林地布局建设。以集中规划造林为主导，推进核心林地、重点防护林、生态廊道建设。以林地建设标准为导向，改造现有道路绿化并推进道路林网、水系林网、农田林网建设。以扶持经济果林发展、稳定经济果林保有量为目标，推进新城镇、新社区、新农村的林地建设。（二）拓展方向1、沿海防护林建设。沿世纪塘大堤主基干林带，北至浦东机场，西至奉贤交界，长约58km，规划建设宽度为500m。同时建设多条辅基干林带 辅基干林带，主要分布在三三公路、东大公路延长线、石皮泐撑塘等道路两侧，东西走向，平均长度2-3km，是连接九四塘和世纪塘的的重要通道。，长约18km，建设宽度一般为60m。按50%面积折算，总

11、建设面积约2.2万亩，其中已建成林地约0.4万亩，可建公益林面积约1.8万亩。2、重点防护林建设。固废基地周边一公里防污染隔离林：区域面积2.1万亩，可建公益林面积约1.2万亩。白龙港污水处理厂污染隔离林：位于张家浜以北、远东大道以东、随塘河以西、曹路镇界以南，可建公益林面积约2500亩。3、加强道路、水系、农田三大防护林网建设根据上海市20152017年农林水三年行动计划要求，进一步加大农田林网和“四旁林”建设力度，结合新建河道整治工程，配套河道防护林建设，实现水、岸、绿同步。按照农田林网占地率不低于5%的标准测算，农田林网（包括经济林）建设面积应不低于5100亩市水务局、农委、林业局、财政

12、局.关于加快推进农林水三年行动计划实施工作的通知（沪水务2015625号）.2015-06-25。4、郊野公园建设。上海规划建设21座郊野公园，浦东可分阶段逐步发展郊野公园，如南汇东滩湿地公园：以湿地、生态、自然、休憩、海洋文化为特色的远郊湿地型郊野公园。大治河生态园：形成林水相依、林田相间、林村相融的，以森林休闲游憩为特色的乡村生态森林型郊野公园。5、开展林地抚育和低效林改造。充分利用原有的林草植被和地形地貌，改造为郁闭度适宜、乔灌草结合、近自然的森林。现有林地可抚育改造面积约2000亩 浦东新区环保市容局等.浦东新区林地保护利用规划（2010-2020年）.2013-03。6、推进生态廊道

13、建设。根据上海市生态空间规划，浦东新区“十三五”期间重点推进九条生态廊道建设，包括S1、S2、S32、G1501、林海公路、申江南路、东大公路、浦新公路、大治河等主干道路和河道防护林建设。经初步估算，可建公益林面积约5000亩。7、 协调相关部门造林。充分挖掘绿化、公路、水务等相关部门造林空间，尤其是能够按林地标准进行改造的区域，给予改造拓展。绿化部门：在实施减量复绿、拆违复绿、绿地改造中，按林地标准改造，是提高森林覆盖率的有效途径。外环绿带内可增加森林面积1400亩 浦东新区环保市容局等.浦东新区林地保护利用规划（2010-2020年）.2013-03。；按“十三五”人均绿地增加1测算，森林

14、面积按50%折算，可增加森林面积约4000亩。水务部门：骨干河道两侧防护林带建设，为生态廊道重要组成部分，包括黄浦江、大治河、川杨河、大芦线运河、浦东运河等生态廊道建设。其他造林：积极鼓励小区造林、企事业造林、集体造林和其他社会造林。南汇新城镇规划中央森林公园建设面积约1.8万亩。综上，前六项林业部门造林空间约为4.46万亩，第七项相关部门造林空间保守估算超过2.5万亩。为顺利实现“十三五”森林覆盖率目标，浦东新区有必要做一个详尽科学的森林覆盖率目标责任分解。 四、建议和对策 （一）转变造林模式，提升造林效率 积极推进分类建设和管理，建议将公益林建设分为区建公益林和镇建公益林。 区建公益林：将

15、大型片林、生态廊道、沿海防护林、防污染隔离林等规模较大的林地作为重点公益林建设，由区林业部门统一建设和管护。这部分林地应尽量划入管控林地，提高管控林地比例，实行严格保护，控制林地流失，保持林地长期稳定。 镇建公益林：将农田林网、水网、四旁林作为一般公益林建设，由镇政府作为建设主体，负责本区域内公益林建设和管护。这部分林地规模小、较为分散，所使用土地多为农村集体流转土地，在建设程序和保护利用方面应更加灵活。建议“农林水一体化”项目实行整体项目统一立项，林业建设部分不再单独立项。 （二）创新发展机制，合理利用林地目前我区公益林利用以发挥生态效益为主，景观效益和经济效益不显著。为促进全区公益林建设快

16、速健康发展，势必要打破现状，并以市林地保护利用规划为依据，在公益林分类利用、结构优化、科学经营和持续利用上进行创新。在保证生态效益的基础上提升景观效益和经济效益，以此提升镇政府、村集体造林的积极性，达到有效提升公益林建设面积的目的。（1） 分类利用。对于区建重点公益林，以提高生态防护效益为主，试点开放林地，供市民观赏游憩，有条件的纳入城市漫行系统。对于镇建公益林，建设用地上的林地适宜提高森林景观效果，为附近居民提供更好的休闲场所；集体流转土地上的林地可以建成兼具生态防护、景观观赏和苗木生产功能的复合林地，提高林地综合效益。（2） 科学经营。科学调整树种结构，一是提升林分质量，建设复层异龄混交林

17、，优化林分结构，丰富生物多样性，增强森林生态系统稳定性；二是通过乔灌草搭配，努力营造近自然森林，全面提高生态公益林的生态防护功能、森林生态旅游的景观功能和生物多样性保护功能。（3）持续利用。一是发展森林旅游，以保护森林景观和生态环境为前提，建设一批具有地方特色、能体现当地文化和历史的森林旅游路线或景点。二是促进林业产业发展，鼓励镇建公益林积极发展林下经济，探索林药、林菜、林果、林菌、林花及林禽等多种林下经营模式，尝试将林地经营权下放至镇甚至村，提高村集体发展林业积极性。（三）落实保障措施，配套鼓励政策（1） 督促规划实施。现有林地保护利用规划因土地利用冲突等原因而无法实施，下一步应加强对规划实

18、施的监管，维护规划的严肃性和权威性，切实落实林地保护利用制度和政策。对于“十三五”造林目标，以结构详规调整为前提，各级部门不得随意改变林地保护利用规划确定的林地范围和用途。（2） 建立目标考核责任制。明确各镇政府作为各自辖区内林业建设管理的责任主体，将林业建设管理成效纳入新区对各镇的绩效考核内容，提高林业建设在目标考核体系中的权重，进一步强化责任意识、生态意识和全局意识。与各镇政府签订责任状，明确各镇林地保护利用目标和责任。对于各部门造林，也以责任制形式下达。（3）制定年度建设计划，强化年度计划控制。加快推进对核心林地和重要生态廊道的现场勘查和排摸，将具备造林条件的地块纳入项目储备库，分期滚动实施。（4）完善相关规章制度或标准办法。一是完善生态补偿政策，建立分级补偿制度，体现按质补偿，促进公益林质量的提高；二是完善公益林建设的实施细则和操作流程，制定分类建设的标准和流程；三是提升公益林设计标