我县农村土地流转存在的问题及对策

1、我县农村土地流转存在的问题与对策县农业局 蔡成银 任本俊 李太龙近年来，我县在稳定农村基本经营制度的前提下，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进农村土地承包经营权流转，创新农业经营模式，在建设现代农业、推动农业产业结构调整、加快农村劳动力转移、促进农民增收等方面起到了积极的作用。一、 我县农村土地流转的现状及特点二、我县农村现有家庭承包经营农户22.4万户，承包耕地面积61.5万亩。目前，土地流转面积已达15.6万亩，占承包面积的25.37%；已建立土地流转合作社142个，入社农户2.09万户，入社土地面积4.07万亩。从流转情况来看，有以下六个特点：(一) 流转形式多样化。我县土地流转的

2、形式有转包、互换、租赁、入股、转让和委托代耕六种，主要以租赁、转包和委托代耕为主。在流转土地中，转包8.39万亩，转让0.48亩，互换0.72万亩，出租4.52万亩，入股0.17万亩，委托代耕1.32万亩。(二) 流转主体多元化。目前我县农村土地流转已从初始时的农户间自发流转逐步扩大到农户与城镇业主之间、农户与企业之间、农户与专业大户之间的有序流转，流转的主体有一般农户、农村专业大户、农民专业合作组织、龙头企业、科技人员、城镇职工居民等。从调查情况来看，流向龙头企业3.09万亩，专业大户2.92万亩，一般农户9.2万亩，其他业主0.39万亩。(三) 流转范围和渠道不断拓宽。土地流转的对象已由原

3、来的村内扩展到村外、乡外甚至县外。发展产业从种粮转向发展优质高效农业为主，其中，种植业11.64万亩，养殖业0.85万亩，林果业2.93万亩，其他业0.18万亩。土地流转渠道从农民间的自发流转逐步向组织化、多渠道发展。调查表明，农户间的自发流转6.64万亩，乡村组织提供信息流转2.25万亩，委托乡村组织流转1.32万亩，委托农村土地流转合作社流转3.07万亩。(四) 流转的规模化趋势逐步形成。目前，全县10亩以上的规模流转667户5.74万亩，其中100-500亩的业主93户18222亩，500-1000亩的业主13户9070亩，1000亩以上的业主11户15600亩。30亩以上规模流转面积比

4、去年增加1.8万亩，土地流转的规模化趋势逐步形成。(五) 流转的产业化趋势更加明显。初步形成了以金华、广兴、瞿河的杂柑和甜橙为重点的优质杂柑基地3.93万亩，以万林、太乙、陈古、太和、文升、太兴的柠檬为重点的柠檬基地2.44万亩，以天仙和仁和的榨菜为重点的优质榨菜基地4.04万亩，以太乙的芦笋、柳树的青椒为重点的无公害蔬菜基地3万亩，以香山和广兴的麦冬、柳树的白芷和黄柏以及文升的连翘、太乙的甜叶菊为重点的优质中药材基地3万亩，蚕桑基地3.5万亩，优质花生基地4.6万亩，全县粮经比调整为60：40。通过抓基地建设，抓产业发展，土地流转的产业化趋势更加明显。(六) 流转效益逐渐凸显。土地流转前，农

5、户经营一亩田地的净收入最多也就五六百元，计算劳动力成本后基本上所剩无几，流转后，农民不但从土地流转中得到直接流转租金，而且在租赁土地的企业务工还可赚到劳务费，比过去自己经营土地经济效益增加3-5倍。二、农村土地流转存在的主要问题我县土地流转还处于发展阶段，受多方面条件制约，不可避免地存在一些问题，主要表现在：(一) 流转机制不健全。目前，县、乡镇虽然都成立了土地流转服务中心，但人员、经费、设备设施还没有配套，特别是在土地流转经费上没有按照市委、市政府关于推进农村土地承包经营权流转的意见（遂委发（2008）12号）文件中“区、县要按照农民承包地面积不低于0.2元/亩的标准安排农村土地承包、农村土

6、地流转工作经费，并列入同级财政预算，做到机构、职责、人员、经费四落实”的规定执行，不利于县乡土地流转机构作用的发挥。(二) 流转程序不够规范。一是自发流转随意性较强。主要体现在多数无书面合同只是口头协议。据统计：10亩以下流转土地中，没有签订书面流转合同的占90%以上。二是流转的主体不太合规。表现在土地流转没有承包方的书面委托，多数是以村社或者流转合作社为单位造具花名册，没有体现出群众的意愿。三是合同不规范。很多流转合同都是按照业主的意图形成的合同，内容不全面、不规范，权利义务不对等。四是土地承包档案管理混乱。表现在档案管理无专人，存放无专柜，借阅无登记，数量不齐全，信息不完整，责任不明确，没

7、有按要求立卷归档，一些乡镇的档案已经出现霉变、虫蛀和遗失现象。(三) 流转的市场化程度低。土地流转属于市场经营行为，但我县的土地流转一部分是农户间的自发流转，一部分是乡村组织或者农村土地流转合作社引进业主流转，还有一部分是通过上级领导牵线搭桥和熟人介绍的流转，通过市场平台流转还没有起步。(四) 规模流转难度大。一是规模流转涉及的农户多，意见不统一，协调难度大。二是租金与农民自种收益有差距，特别是专业蔬菜地、公路沿线的好土良田，农民不愿流转。三是人均耕地偏少，农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至撂荒，也不愿将土地流转出去。四是部分农民对土地流转政策心存误解，

8、怕转出后，政策一变失去承包权，就会没有“依靠”不“安全”。五是开发业主的短期行为导致农民不愿意流转。(五) 流转土地的“非粮化”现象突出。由于种粮比较效益低下，经营业主受比较利益的驱使，流转土地基本上都是用于从事高附加值项目的生产经营，而从事粮食生产的流转土地所占的比重很少。据统计，我县规模流转面积为5.74万亩，其中耕地占58%。从业主从事的行业来看，经济林果业134户2.93万亩，占51%，养殖业107户0.85万亩，占14.81%，中药材19户0.61万亩，占10.63%，蔬菜及食用菌43户0.59万亩，占10.28%，其他临时建筑及非农占地流转27户0.18万亩，占3.13%，而用于粮

9、食生产的业主共337户0.58万亩，仅占规模流转面积的10.15%，占规模流转中耕地面积的17.39%，流转土地的“非粮化”现象较为突出。(六) 流转双方的利益不能完全得到保障。突出表现在：一是农户面临租金风险，业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户租金；二是面临结算风险，从目前签订的土地流转合同来看,土地流转费的结算,90%以上是以现金形式分年度兑现,客观上造成业主将物价上涨和货币贬值的风险转嫁给农民,特别是中长期合同,使农户取得的土地实际收益呈下降趋势,损害农民利益,造成不稳定因素；三是面临土地还耕风险，无论是短期还是长期流转土地，业主在租赁土地后都要修建一定的基础设施和临时性建

10、筑，并对土地进行整理，这将打乱原有农户承包土地的界线，期满后难于如数复耕和原样退还给农户，使农民心存疑虑，长远利益得不到保障，在一定程度限制了土地流转的规模和效益。(七) 业主开发融资困难。大面积租赁土地从事高效农业开发，需要大量的资金投入用于道路、水利等基础设施建设，而目前全县真正有实力从事农业开发的业主并不多，现行金融政策限制用流转的农地以及临时建筑作为抵押物向银行融资，业主开发缺失少资金，发展受到限制。三、推进农村土地流转的建议(一) 稳定承包关系，依法流转。要认真贯彻农村土地承包法和有关文件精神，切实做好二轮土地承包后续完善工作，进一步明确承包权益，稳定承包关系，在此基础上，根据农村发

11、展的实际，确权确利，按照“依法、有偿、自愿”原则，加快土地流转步伐。(二) 健全管理制度，规范流转。要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求 , 建立健全土地流转机制。一是建立土地流转监控体系。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，是否出现改变土地用途、进行商业开发的现象，是否有侵害农民土地承包权益的违法行为，更好地保障农民利益。二是规范流转合同。县流转中心要制定规范的流转合同文本，乡镇流转中心要指导流转双方按合同文本签订规范的流转合同，开展流转合同鉴证服务，引导流转双方以实物计价确定流转租金。三是完善土地流转管理制度。要建立农村土地流转台账登记簿和流

12、转信息发布制度、备案审查制度、档案管理制度、纠纷调解仲裁制度、风险预警制度，实施土地流转的规范化管理。四是完善土地纠纷调处机制，建立仲裁为主、诉讼为辅的多元化纠纷解决机制。五是规范土地承包档案管理。乡镇要及时开展档案的清理和完善工作，做到权证、台账、合同和地籍卡“四相符”，县农村土地流转中心要建立健全档案管理制度，把全县的农村土地承包档案集中到县上，落实专人、专柜，进行统一管理，并组建土地承包电子档案。(三) 构建流转平台，服务流转。一是县上要在已经建立的土地流转中心基础上，建立土地流转交易有形市场，配备人员和设备设施，组建县级农村土地流转信息网和流转信息库，搭建流转信息发布平台，并按照上级要

13、求将工作经费纳入财政预算，指导乡镇开展好土地流转工作。二是乡镇土地流转服务中心，要及时收集和发布土地流转相关信息，为流转供求双方提供价格评估、法律咨询和指导合同签订等服务。三是村级土地流转合作社或信息员，要随时收集并向乡镇报送土地流转供求信息，协助土地流转双方签订土地流转合同。四是发展农民专业合作社和流转中介组织，以中介服务促进土地流转。通过县、乡、村三级服务网络和流转中介组织的有效结合，为土地流转提供便捷高效优质的服务。(四) 制定扶持政策，推动流转。要加大优势产业培育力度和龙头企业、种田大户、种养殖能手的扶持力度，以此推动全县土地流转的规模化、集约化。一是财政扶持。县财政应制定相应的扶持政策，安排相应的土地流转扶持资金。二是信贷支持。金融部门要以支持新农村建设和城乡统筹为出发点，通过科学论证，对前景好、有效益的农业开发项目，允许业主用租赁土地上的附作物作为抵押，向银行申请贷款，农业担保公司也要为龙头企业、开发业主提供信贷担保。三是税收扶持。对农业产业化企业在税收上地方留成部分给予先征后返的优惠政策。(五) 完善保障机制，促进流转。要加大对农村社会和农村医保的财政投入力度，促进最低生活保障体系向农村延伸，特别要解决丧失劳动能力人员和进城务工人员的社会保障问题，让他们放心流转土地。对于已经流转土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部