公共管理在旅游中的应用

1、公共管理在旅游中的应用壹贰叁肆旅游公共组织旅游公共组织旅游公共政策旅游公共政策旅游法规旅游法规政府旅游管理政府旅游管理目 录伍资源管理与旅游规划资源管理与旅游规划陆旅游公共产品和服务旅游公共产品和服务一、一、旅旅游游公公共共组组织织 公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。 旅游公共组织（tourism public organization）是指为了不断增长的旅游活动引起的人类移动、资源保护与利用、旅游产品开发、目的地营销、公共节事组织管理、公共危机预防与控制等社会现象而提供的立法、执法、大众服务供给与保障的系统化设置。 公共组织

2、的功能公共组织的功能可分为两大系统 以管理内容为目标的任务系统 以管理过程为对象的程序功能系统 旅旅游游公公共共组组织织 非营利组织非营利组织应该是具有法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组织。具有非营利性、非政府性、独立自主性、服务专业性和公益性等特点。 旅游行业协会是一种会员制组织形式的非营利组织，其功能是为会员提供服务，也具备非营利组织的基本特征旅旅游游公公共共组组织织最基本特征最基本特征公共性具体表现具体表现： 满足全体社会需要（社会性） 得到法律支持和保护（合法性） 为大众提供无私的服务（服务性） 不以商业赢利为目标

3、（非营利性） 欢迎并依赖广大民众的参与（公众参与性） 事务对社会完全公开以确保透明公正（公开性） 旅旅游游与与游游憩憩产产品品公公共共性性 旅游公共管理首先源于旅游产品或城市游憩产品旅游产品或城市游憩产品的公共性 国家公园一类的公共资源 一些表面上表现为商业开发的私营产品同样具有明显的公共属性 城市公共游憩空间城市公共游憩空间是处于城市或者城市近郊的，游憩者可进入的，具有休息、交往、锻炼、娱乐、购物、观光、旅游等游憩功能的开放空间、建筑物及设施 旅游公共标识旅游公共标识旅旅游游与与游游憩憩产产品品公公共共性性旅游公共组织可以通过以下工作来促进旅游活动的发展促进旅游活动的发展 ： 通过完善市场机

4、制发挥宏观职能 通过刺激旅游消费 通过对旅游大环境的改善二、旅游公共政策 主要是指旅游产业政策，是政府根据旅游产业发展状况、发展趋势、市场形势和发展目标等，研究制定的规划、干预、促进、保障旅游产业发展的总体框架和系统设计。 旅游资源保护与利用，消费者利益的保护与投诉处置，旅游企业的利益与冲突，各级政府和政府内机构之间的价值与协调，所有这些关系都涉及复杂的政治设计和政治利益博弈。 旅游的产业政策：按照产业政策适用范围，可以分为国家政策和地方政策国家旅游产业政策国家旅游产业政策（Tourism Industry Policy）的制定常常包括以下问题：将旅游产业实践中一些行之有效的做法加以归纳和提炼

5、，成为国家旅游产业发展的方针、原则和理论。筹划一定时期内旅游产业发展的区域布局、发展导向，明确旅游产业发展的原则和方向明确国家支持发展旅游产业的思路和政策制定与旅游产业发展相配套的相关保障政策和措施 地方旅游产业政策地方旅游产业政策的内容一般包括：确立地方旅游产业发展的指导思想、产业定位和发展目标确定地方旅游产业发展的导向和重点确定支持和促进旅游产业发展的具体政策制定组织保障的具体措施三、旅游法规三、旅游法规旅游法规 旅游立法旅游立法（tourism legislation）是国家和地方政府对旅游活动进行公共管理的重要手段。 1980 年代初期“旅游法”开始制定1982 年成立了中华人民共和国

6、旅游法起草领导小组和工作小组1985 年年底提交了第一稿，此后进行了10 多次的修改1991 年完成中华人民共和国旅游法及中华人民共和国旅游法实施细则送审稿，上报国务院等有关部门审议2013年中华人民共和国旅游法生效截止2009年3月，全国大陆地区31个省、直辖市、自治区中，除天津市仍为市政府制订公布的天津市旅游业管理办法，其余30个区域都已由省级人民代表大会通过旅游管理条例或旅游条例，我国地方综合性旅游法规体系的构建已初步完成。 地方综合性旅游法规的出台起到重要的法律保障作用地方综合性旅游法规的出台起到重要的法律保障作用确立旅游业在地方经济中的产业地位规范旅游市场秩序提高旅游服务质量维护旅游

7、者和旅游经营者的合法权益四、政府旅游管理 政府旅游管理是将旅游立法和公共政策予以有效实施的重要的主体桥梁。主体桥梁。 从中央到地方各级政府的旅游职能管理机构，依据国家的有关法律、方针、政策，遵循旅游发展规律和特点，对国家或地区的旅游行业进行宏观的、间接的、总体的管理、控制、协调和服务管理、控制、协调和服务的一系列活动过程一系列活动过程 。旅游行政管理旅游行政管理旅游行政管理组织是随着一个国家和地区旅游业发展的需要从公共行政组织中派生出来的交交叉型的专业行政组织。叉型的专业行政组织。三种旅游行政管理组织模式：规制型、情感型和后规制型旅游行政管理组织旅游行政管理组织国家旅游组织国家旅游组织是指在中

8、央政府层次上承担旅游行业行政管理职能的政府机构，或有权干预旅游部门的中央政府机构地方旅游组织地方旅游组织，是指省（自治区、直辖市）、市（自治州）及县等各级旅游行政管理部门，一般也是称为旅游局，它们是代表同级政府承担该行政区内的旅游行政管理工作 一般将政府管理分为国家旅游组织国家旅游组织（NTO）和地方旅游组织地方旅游组织。组织决策计划 监督协调服务国家旅游组织的旅游行政管理的基本职能国家旅游组织的旅游行政管理的基本职能 旅游产业规划。组织不同行业、企业。协调不同职能部门。对旅游市场进行监督。对旅游市场的发展进行规划决策。为游客进行更好的服务。我国政府旅游职能的基本界定世界旅游组织(W TO )

9、 认为, 政府旅游主管部门(N TO ) 在旅游业中所起的作用经历了3 个阶段: (1) 开拓者 在旅游业发展初期, N TO 负责投资于基础设施, 以拟订旅游业发展战略和规划为工作中心; ( 2) 规范者 在旅游业逐步兴起乃至蓬勃发展时期, N TO 主要进行立法和规范的工作, 保证行业良性发展; ( 3) 协调者 在旅游业逐步走向成熟时, N TO 用各种方法鼓励企业发展, 保护消费者利益, 重心工作是协调各方面的关系。经济合作与发展组织(O ECD ) 旅游委员会认为, 政府参与旅游业可划分 3 个阶段: (1) 启动阶段 先驱或催化剂。在旅游业发展早期, 各国政府为尽快启动产业发展,

10、普遍发挥了先驱或催化剂的作用, 其管理触角几乎涉及旅游活动的各个领域, 通过建设旅游基础设施, 为产业发展消除障碍; 通过旅游企业国有化运动, 成为饭店、旅行社、交通企业业主; 通过政府主导促销国家形象, 尽快占领国际旅游市场; (2) 发展阶段 规制与服务。在旅游业逐步兴起乃至蓬勃发展时期, 政府主要进行立法和规范的工作, 保证行业良性发展; (3) 成熟阶段 协调与中介。在旅游业逐步走向成熟时, 国家扮演协调者角色, 或旅游开发的催化剂。政府用各种方法鼓励企业发展, 保护消费者利益, 重心工作是协调各方面的关系。世界旅游组织 (W TO ) 和经济合作与发展组织(O ECD ) 旅游委员会

11、对政府旅游职能的观点基本是一致的。它表明在不同时期、不同国家甚至同一个国家不同时期的政府在旅游业发展中所具有的职能和扮演的角色都是不尽相同的。那么, 在我国现阶段旅 根据我国旅游业发展的实际情况, 基本上处于WTO 和OECD 旅游委员会认为的第二个阶段, 即规范者或发展阶段。因此, 我国政府现阶段的旅游职能主要可以概括为宏观调控和微观规制两方面。我国政府在发展旅游业中的具体职能 (一) 培育完善的旅游市场体系(二) 消除旅游业的外部不经济性(三) 维护竞争, 反对垄断(四) 提供旅游公共产品(五) 矫正旅游信息的不对称性(六) 旅游法律法规的制定和执行(七) 旅游管制公共资源管理公共资源管理

12、旅游资源和环境具有较强的公共性公共性 旅游资源广泛的公共性和多部门参与管理，导致了一系列保护与利用一系列保护与利用的管理矛盾的管理矛盾五、资源管理与旅游规划五、资源管理与旅游规划资源管理权与经营权资源管理权与经营权公共旅游资源的经营权公共旅游资源的经营权是指某一组织通过合法授权拥有的对公共旅游资源进行的具有生产经营性质的权利旅游区所有权、经营权与管理权的分离由于旅游资源开发投资巨大，许多地方政府本身不具备足够资金能力，进行旅游资源的独立开发，在此情形下将旅游资源开发经营权出让给私营部门将旅游资源开发经营权出让给私营部门，成为中外常见的发展模式我国旅游景区大多由单一主体单一主体投资应根据公共经济

13、学理论，区分不同消费特点和性质的产品，并结合投资主体的偏好和能力，确定不同的投资主体 旅游发展规划旅游发展规划（tourism development planning） 是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排旅游发展规划旅游发展规划旅游业实际上由商业部门、非营利部门商业部门、非营利部门和政府政府部门部门三种利益主体组成旅游规划必然需要全面了解并协调这三方面的行为和利益关系行为和利益关系旅游规划的目标：旅游规划的目标：提高旅游业的经济效益；提升游客满意度；进行部门、行业和社区的整合；保护旅游资源 旅游发展规划旅游

14、发展规划旅游规划拥有科学、艺术、政策科学、艺术、政策三个方面特征 旅游规划研究旅游规划研究有必要建立相应的多视角考虑问题的观念和方法，注意游憩活动的连续性、旅游产业的关联性、旅游研究的多学科性，用旅游系统的理论指导自己的规划编制实践和基础理论研究工作 旅游发展规划旅游发展规划六、旅游公共产品和服务公共产品的定义公共经济学将社会产品分为公共产品和私人产品。按照美国著名经济学家保罗萨谬尔森在公共支出的纯理论中的定义，纯粹的公共产品或服务是指每个人消费这种产品或服务不会导致别人对该种产品或服务消费的减少。公共产品可以分为广义和狭义两种。狭义的公共产品是指政府提供的生产性和福利性基础设施，如国防，交通

15、设施、医疗保健、环境不保护以及科研与教育等。广义的公共产品包括四类；实现社会公正和宏观调控目标的公共政策，保障社会安定和公平的法律法规，推动社会经济发展和改革创新的各项制度安排，有利于科学文化发展的精神产品。这里所说的公共产品是指广义的公共产品。 公共产品的特征 公共产品或服务具有与私人产品或服务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。衡量公共产品的依据有两个：所有权具有非排他性和消费过程具有非竞争性。非排他性指产品的消费过程无法排除不支付人的消费；非竞争性指产品消费的边际成本为零，增加消费者一般不影响他人消费。旅游公共产品和服务 基础性旅游公共产品和服务（1）旅

16、游基础设施建设如交通设施设备、公共景观和环境建设、旅游度假区和旅游景区游客集散中心和休憩设施等。（2）旅游公共信息平台主要指面向社会、市场、游客和旅游相关企业、从业者提供的公益性、基础性的信息服务。（3）旅游生态建设与保护主要是重点旅游区及周边地区、主要风景廊道、生态植被保护与恢复，旅游城镇环保设施建设，重点文化和自然遗产的保护等。（4）旅游公益事业主要指旅游教育培训，包括旅游专业人才培养、职业技能培训以及国民旅游素质教育等。还有旅游社会功能，如通过发展旅游促进就业、扶贫等公益事业。旅游公共产品和服务 市场性旅游公共产品和服务 （1）旅游公共资源开发与管理 如编制区域性旅游开发规划，组织对国家自然和文化遗产的开发和管理，协调旅游相关资源的开发利用等。 （2）旅游公共安全保障 包括旅游安全监测和预警，旅游安全基础设施建设， （3）旅游国际交流合作与宣传 主要是旅游目的地形象宣传，国家重点产品及旅游市场公共推广，国家间旅游合作和大型旅游公益活动等。