土地承包经营权流转的意义、问题与对策

1、包宗顺纪念改革开放30周年之际召开的党的十七届三中全会， 将如何进一步推进 农村改革发展，作为大会讨论与研究的主题。而农村土地制度改革，更是三中全 会召开前后，社会各界及新闻媒体热议的话题之一。 笔者结合自身长期农村经济 研究工作的积累，就如何正确理解当前农村土地制度改革，谈几点看法与体会。一、允许土地承包经营权流转的意义中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（以下简称决定）明确指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、 股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。其实，允许农民以多种形式流转土地承包经营权， 并非十七届三中全会决定在政策 上的

2、新突破。再次强调只是表明国家政策上的连续性。2002年实施的土地承包法就明确规定：”通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、 出租、互换、转让或者其他方式流转” 1。决定只是将此段文字中“或者 其他方式流转”，稍改为“股份合作等形式流转”。那么，允许农民土地承包 经营权流转的意义何在？笔者认为，主要有以下几点：一是农户家庭的现实需求。凡是农村集体经济组织的成员，都享有本集体 经济组织所拥有土地的承包经营权。但现实中农村家庭的情况千差万别。并非所 有承包土地的农户都有耕地经营的意愿或兴趣。 一方面，那些家庭主要劳力外出， 甚至全家都外出打工者、家庭劳力主要从事二、三产业经营者、少数家中

3、劳动力 无力经营者，耕地经营往往成为家庭的负担，土地承包经营权的流转便成为这部 分农户的现实需求。而另一方面，我国总体上人多田少，许多农户家庭劳力剩余， 自家的承包地不够种，想扩大经营规模。政策允许农民流转土地承包经营权， 就 是为了解决“要种田的人没田种，不想种田的人不能不种”的问题。二是科学合理配置生产资源的需要。任何有限经济资源的利用，不通过市 场机制进行配置将肯定缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。因 此，土地流转是生产要素实现优化配置的内在要求， 也是提高土地使用与生产效率、 降低农业生产成本的重要手段。 政策允许农民土地承包经营权流转， 无疑将有助于促进我国土地生产要素

4、市场的发育和建立， 加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。三是发展现代农业的需要。 目前农村较为普遍的状况是， 每个农户承包耕地面积 3、 5 亩，分为四、五块。笔者以为，现代农业不可能建立在土地产权不清、农户小规模分散经营的基础上。 同样， 在没有土地承包经营权的流转， 没有一个完善土地市场的前提下， 实现农业现代化也是难以想象的。 因此， 农村土地承包经营权流转是建立农村土地市场的前提条件，更是发展现代农业的客观需要。四是加速推进城市化进程的需要。 允许农村土地承包经营权流转，有利于促进在城市已有较稳定职业和住所的农业人口通过有偿流转

5、放弃土地，脱离农村，从而加快我国的城市化进程。这样，离开农村的农户再不必心挂两头，通过土地流转获得一定的经济补偿和收益， 使宝贵的耕地资源不致抛荒浪费； 留在农村的人则可稳定扩大经营规模，提高收入水平。二、土地承包经营权流转速度为何不快农村土地承包经营权流转，早在上世纪80 年代中后期便出现了。在经济比较发达的苏南地区，农村中先是出现了自发性的土地流转， 1992 年后各地又进行了有组织的土地流转， 并积极推进农业适度规模经营， 从而有效地阻止了土地抛荒和半抛荒。 1997 年以来，为了实现农业生产的规模化、专业化、产业化经营， 进行了较大规模的农业产业结构调整， 土地流转数量进一步扩大。 2

6、001 年 3月发布的国家“十五规划纲要”也指出，“在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革” 。 尽管如此， 到目前为止，土地承包经营权流转的比例并不大。第二次全国农业普查资料显示，至2006 年底，江苏全省有耕地流转的农户共万户，占全省总农户数的%，其中租出、包出耕地的农户万户，占全省农户总数的%，租入、包入、转入耕地的农户万户，占总农户的%。换言之，自上世纪80 年代中后期到现在的近20 年中，江苏有耕地流出或流入的农户占总农户比例，分别仅为5%左右。全国其他各省的情况也大体如此。那么，土地承包经营权流转速度为何不快？主要原因有5 个。其一，农业生产

7、仍为绝大多数农户家庭的主要谋生手段。 土地作为最重要的生产资料，是农村家庭生产经营重要载体，也可以说是大多数农户的命根子。2008 年 4 月笔者在苏北的一个贫困村进行国情调查时，发现该村最普遍的一种土地流转方式， 是长辈将自己的承包地流转给已分家的子女耕种。 有的是由于年老体弱无力耕种由子女代耕。 但更常见的则是长辈对晚辈的一种经济支持方式从自己的承包地中转让出部分给经济不宽裕、 且要负担孙辈教育的子女， 以此增加子女家庭经营收入。其二， 农户看重承包土地的财产价值和增值预期。 土地和住房一样， 是传统意义上的不动产。 由于每个家庭承包的耕地十分有限， 加之时下农业机械化服务水平有长足的进步

8、， 留在农村的老人仍能承担耕地经营， 在当地的企业就业的年青人也可利用周末或假日帮忙。 农户并不太考虑如何更好地利用土地， 提高经营效益。 而是将承包土地作为很有价值的资产保留， 期待获得土地的长期增值收益。其三， 土地承包田块零散， 各方利益难协调。 许多地方将集体土地按优、 中、劣划为三类，然后再按农户、人口均分，农户所承包土地的空间分布零散，一块几十亩的连片土地可能由十几家或几十家承包。 现实中常有的例子是， 某农业生产经营大户， 或某个试图投资农业的企业想租赁连片的土地从事较大规模的农业开发经营时， 只要有一两户不同意流转， 土地就不能成片经营， 土地流转的努力也往往会前功尽弃。 目前

9、， 实践中更常见的是土地流转后， 因宏观情况变化等因素而产生的流转纠纷。不少村干部抱怨说： “土地流转相对容易，真正困难的是流转后各方利益关系的协调” 。其四，税费负担消除，流转难度增加。 税费改革和取消农业税前，由于附着于承包耕地上的农业税费负担重， 粮食等大宗农产品市场售价低， 种田不赚钱，农民对土地经营的积极性不高， 土地抛荒、 无偿转包、 村组集体收回村民承包地重新发包， 外乡人跨地区大面积承包经营等现象十分普遍。 简单地说， 税费改革前，承包地经营曾被许多农户作为“经济负担”而轻易“抛弃”。但全部免除农业税并实行粮食直补、 良种补贴和购买农机补贴等多项惠农政策后， 农户不仅对所承包土

10、地“珍惜有加”，许多农户更要求重新“索回”自己过去作为“负担”抛弃的耕地承包经营权，目前大量的土地流转纠纷便由此而产生。最后，土地流转市场和服务体系建设滞后。 整体而言，目前规范的土地流转机制尚未建立， 现有法律和管理框架有待进一步完善， 土地流转中介机构发展和流转服务相对滞后， 土地流转收益增长缺乏长效机制。 当前迫切需要加快建立与农村土地流转相关的社会化服务体系。一是土地流转的信息服务体系，收集发 布土地流转的供求信息，促成农户之间、农户与产业化公司之间的土地流转； 二 是土地流转的法律服务体系，为流转双方提供民事仲裁、公证、法律咨询与援助； 三是土地流转的金融服务体系，提供土地交易担保、

11、交易信贷、经营保险等；四 是土地流转的技术经济评估咨询体系，为土地流转及后期经营策略提供技术和经 济咨询等服务，以便保证土地流转的价格和土地用途的经济合理。三、对土地承包经营权流转的诸多误解农村土地承包经营权流转，成为当前社会各界关注的热点话题之一。与此 同时，对于农村土地承包经营权的流转也存在着诸多误解。主要体现在下列几方 面：1、混淆“土地承包经营权”与“土地承包权”两个不同的概念。中华人民共和国土地管理法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家 所有的以外，属于农民集体所有”；”由本集体经济组织的成员承包经营” C 土地承包法规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。“

12、依法 享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利， 有权自主组织生产经营和 处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政 法规规定的其他权利见：中华人民共和国农村土地承包法第二章、第一节，第十五、十六条款。”。也就是说，只有集体经济组织内部的成员，才有资格 获得该集体经济组织所拥有土地的承包权。而法律规定可流转的“土地承包经营 权”，只是农户“土地承包权”中众多权利之一。我国第一轮农村家庭联产承包 期是从1983年开始的15年。1998年开始实行第二轮家庭联产承包，土地承包 法明确规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林 地的承包期为三十年至

13、七十年。特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管 部门批准可以延长” 3。而且，作为我国农村经营基本制度，党和国家领导人在 国内外多种场合，反复强调农村家庭承包制不仅 30年不变，“今后永远不变”， 十七届三中全会决定的标准提法则是“长久不变”。法律还规定，土地承包 经营权的流转期限不能超过二轮土地承包期的剩余年限。 现在有些媒体通栏大标 题用“允许农民土地承包权流转”，是一个极其错误提法。误将“土地承包经营 权”与“土地承包权”这两者混为一谈了。2、土地自由流转是否会掠夺农民，出现大量流民？回答是否定的。首先前文已论及，农村土地承包经营权的流转，是许多农村家庭存在的现实需求， 是解 决“要

14、种田的人没田种，不想种田的人不能不种”矛盾的行之有效的方法。第二, 目前允许流转的只是农户土地承包权中众多权能中的一种，农户土地经营权以外 的其他土地承包权能，仍为原土地承包农户所有。第三，也是最为重要的一条， 农村土地承包经营权的流转，是以依法、自愿、有偿为前提，因此，非但不是掠 夺农民，而是为了更好地保护农民的土地收益权利。3、土地自由流转会否导致我国耕地的大量流失？ 回答也是否定的。最根本 的原因，是农户承包经营耕地的自由流转并不允许自由改变耕地的农业用途。法律规定，”土地承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农 建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性

15、损害；（三）法律、 行政法规规定的其他义务” 4。四、土地承包经营权流转中的问题与对策土地制度是农村的基础制度。允许农村土地承包经营权流转根本目的，是 为了尊重农民的意愿，满足农户的需求，让市场充分发挥合理配置生产资源的基 础性重用，促进现代农业发展，增加农民收入。但事物总是一分为二的。从全国 来看，现实中因农村土地承包经营权流转而引发的问题也很多。究其主要原因： 有的地方农村土地承包经营权流转处于自发、 分散、无序、无手续、不规范状态； 有些地方在乡村集体组织的流转中，忽视承包农户土地流转收益主体地位，截留、 挪用农村土地流转收益，与民争利，损害了农民的利益；有些地方乡镇政府和村 级组织随意

16、变更甚至撤销农户的承包合同， 集中土地搞对外招商，强迫承包农户 集中流转，影响了农村土地承包关系的稳定；也有些地方存在着借农村土地流转， 绕过国家有关法规，大量占用耕地，改变农村土地农业用途的现象。因此，今后 的农村土地承包经营权流转工作中，当务之急是做好下列几方面工作：1、清理和完善农村土地承包手续。10年前进行第二轮农村家庭联产承包工作， 延长土地承包期30年不变。有4参见：中华人民共和国农村土地承包法，第二章、第一节，第十七条款。不少地方的工作做得不到位， 农村集体土地的确权、 登记、 颁证工作未曾落实到户。 有些地方在前几年整改工作中进一步完善了农村土地承包手续。 但目前仍有一些地方工

17、作仍未到位， 土地承包权证至今尚未发到农户手中。 在这些承包手续不到位的地方，往往也是农村土地承包纠纷频发、最难调解的地方。而且，拖的时间越久， 产生的承包纠纷越多。 更重要的是， 农户手中没有集体土地承包权证，给土地承包经营权的流转带来极大的困难， 在这些地区， 进一步完善农村土地承包工作仍当务之急。 应按照三中全会 决定 的要求， 搞好农村土地确权、 登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。2、加快征地制度改革，限制国家征用土地范围。三中全会决定指出，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围， 完善征地补偿机制。 依法征收农村集体土地

18、， 按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外， 经批准占用农村集体土地建设非公益性项目， 允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。 就目前情况而言， 土地占用违法的责任主体多是基层政府。 因此， 问题的关键是要严格执法，对侵害农户土地承包权利的行为，要追究当事人的法律责任。3、加快土地流转服务市场网络建设。目前， 绝大部分地方的农地流转尚处于无序状态。 在土地流转信息搜集、 整理、发布方面，缺少制度化的渠道和载体。不仅制约了农村土地流转速度，降低了土地资源配置效率， 也增加了土地流转交易成本。 因此， 当前促进农村土地流转的重要抓手， 是加快农村土地流转服务市场网络建设。 包括二个市场建设： 一是农业用地流转服务网络，运作的重点在乡、村二级。二是非农建设用地市场。应按照三中全会决定要求，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村