南非《矿山健康与安全法》述评

1、南非矿山健康与安全法述评摘 要：南非 1996 年矿山健康与安全法构建了 严密且具有预防性的安全管理体系， 体现了矿业发达国家在协调 政府、雇主、雇员和社会组织有关健康与安全关系上的基本立场 和政策选择。 该法是南非矿山发展史上一部具有里程碑意义的法 律，其先进的立法理念和制度设计为我国修改矿山安全法、 完善安全监管法制等提供了有益的借鉴。关 键 词：矿山健康与安全法 ; 矿山安全法 ; 安全监管法制 收稿日期： 2014-11-11 南非矿产资源丰富，已探明的钻石、黄金、铂、钒、煤等资 源总量占全世界的 40%。目前，全球约 10%的黄金产自南非，其 地下仍有 36000吨尚未开采， 占全世

2、界的三分之一。 1 自19世 纪开始大规模开采钻石和黄金以来，矿业一直是南非的经济支 柱。南非矿工来自非洲各国， 矿业专家受雇于南非各大矿业公司。 从历史上看，南非矿山曾经历过开采秩序混乱，机械化程度低， 伤亡率居高不下等发展时期。 20世纪 50年代至 80 年代，南非 每年煤矿事故死亡人数都在千人以上。在这 30 年的时间内，单 次事故死亡上百人的矿难有上百起。 2 进入 21 世纪以来，南非 政府采取了一系列措施， 对违规操作人员采取经济处罚、 刑罚等 严厉措施， 并提高了死亡人员的赔偿标准， 特别是加强了矿山安 全立法工作，于 1996 年颁布了矿山健康与安全法。这些措 施的实施， 使

3、得南非矿山安全状况持续好转， 矿山死亡人数和受 伤人数从 1996 年的 463 人、7426 人，3 分别下降到 2012 年的 112人、3377人。4 南非 1996年矿山健康与安全法在诸多 方面较之前立法有明显创新， 构建了更为严密且具有预防性的安 全管理体系， 反映出当今世界发达矿业国家依法加强矿山安全健 康的基本立场和政策方向， 其对于改革和完善我国矿山安全监管 制度具有重要的参考价值。一、立法背景和过程早在 1941 年，南非政府就制定了工厂、 机械和建筑工作法， 1983 年将该法修改为职业安全法， 1993年再次对该法进行 了修订，将适用范围扩大到所有的工作场所，并更名为职业

4、健 康与安全法， 1994 年正式实施。此外，南非政府还制定了一 系列相关法律，如基本雇佣条件法 （ 1983）、矿产技术法 （ 1989）、矿产法（ 1991）、工伤赔偿法（ 1993）等。 但南非始终没有一部专门的法律来指导矿山健康与安全管理工 作。1987 年，南非发生一起重大矿山伤亡事故， 造成 45 人死亡， 引起了社会各界的广泛关注。 5 此后，政府逐步加强矿山安全 立法工作。1994 年，南非莱恩调查委员会对采矿业健康与安全状况进 行了广泛调查， 结果显示该领域形势严峻。 莱恩调查委员会向政 府提交了调查报告，并提出制定采矿健康与安全法规的建议。 61996 年 5 月，经过南非

5、政府（矿产能源部）、业界（矿业商 会）以及劳工代表（矿业工人工会）的共同努力，一部反映并代 表了各方利益及所关注问题的专门涉及矿业健康与安全问题的 法律文件一一矿山健康与安全法（1996年第29号法案）迅 速获得国会通过并颁布， 1997年 1 月正式开始实施，成为指导 南非矿业健康与安全的最高法律文件。 7 此后，南非矿山健康 与安全工作开始逐步走上法治轨道， 矿山健康与安全状况平稳好 转。二、主要内容及评价（一）主要内容1. 立法旨在保护矿山雇员的健康与安全。矿山健康与安全 法的立法目的是保护矿山雇员和其他人员的健康与安全。 具体 包括：促进矿山健康与安全文化建设；加强健康和安全的措施；建

6、立有效的机制，使雇员、雇主和政府部门有效参与到健 康与安全问题解决过程中 ; 保证矿山健康与安全法律措施的强 制实施; 使南非承担与矿山健康与安全有关的国际法中的义 务; 确立雇员在危险环境中工作的权利 ; 其他措施。2. 确立了保障矿山健康与安全的有效措施。矿山健康与安全法确立了有效的制度和工作机制， 以确保矿山健康与安全目 标的实现。具体包括：雇主健康与安全主体责任制度。矿山健康与安全法规定，雇主应采取切实可行的措施，为矿工提供 有利于健康与安全的工作环境。 具体包括： 为雇员提供必备的健 康与安全设备和设施，并保证其能够正确使用和维护 ; 制定健康与安全政策文件 ;确保雇员得到健康与安全

7、方面的教育培训 ; 对 工作区存在的可能对雇员健康与安全造成的危害进行识别和评 估，并采取必要的措施，包括改变工作组织方式、安全工作系统 的设计等，以最大限度地消除或减少危险 ; 建立和维护一种对于 暴露于健康危险中的雇员进行医疗监测的系统， 系统监测的记录 要保存 40年; 年度医疗报告，内容包括：矿山雇员情况，以及根 据雇员医疗监测记录分析雇员的健康状况， 但不能泄露雇员的姓 名。企业健康与安全代表和健康与安全委员会制度。一是规定企业健康与安全代表和委员会的设立条件。 矿山健康与安全法 规定，员工人数达到或者超过 20 人的矿山，必须为矿上每个指 定工作场所的每个工作班组配备一名健康与安全

8、代表 ; 员工人数 达到或超过 100 人的矿山， 必须设立一个以上的健康与安全委员 会（第 25 条）。二是规定了企业健康与安全代表的资格和职权。 要取得健康与安全代表资格，一般情况下应具备以下两个条件： 条件之一为在指定的工作场所是全职员工 ; 条件之二为熟悉指定 的工作场所的情况和活动安排（第 25 条）。健康与安全代表的 权利包括：代表员工处理与健康安全有关的所有事宜; 如认为作业场所存在对雇员健康和安全构成严重威胁时， 可以指导员工离 开该工作场所 ; 确定潜在的健康或安全危险和风险 ; 向矿长或健 康安全委员会就影响员工健康和安全的事宜做出说明或提出建 议; 检查矿山健康与安全法规

9、定应当予以存档的相关文件;经矿长批准， 可以向其他员工或其他人担任的顾问或技术专家寻 求协助或咨询（第 30 条）。三是规定了企业健康与安全委员会 组成及职权。 矿山健康与安全法规定，健康与安全委员会至 少由四名员工代表以及一定数量的不超过员工代表人数的管理 层代表组成，并各自选举产生一名主席。除非另有约定，两位主 席必须轮流担任委员会的执行主席。 可以邀请员工代表或管理层 代表之外的人员参加安全卫生委员会的会议， 参与委员会的议事 程序（第 34 条、35 条）。健康与安全委员会职权主要包括：代 表员工处理与安全卫生有关的所有事宜 ; 提请首席监察员审查行 业准则 ; 要求根据本法应当向委员

10、会提供信息的人员提供相关信 息; 同意健康与安全代表满足更多的资格要求或承担更多的职责 要求监察人员按本法的要求进行调查或质询 ; 经矿长批准，可以 向其他员工或顾问或技术专家寻求协助或咨询 ; 合理安排时间筹 备委员会会议，向健康与安全代表汇报工作 ; 在正常的工作时间 内履行职责和接受培训（第 36条）。职业健康与安全三方机 构制度。 矿山健康与安全法规定，国家设立矿山健康与安全 委员会（MHSC和采矿资格XX局,XX局（MQA，前者负责向部 长提供矿山健康安全方面的意见和建议， 后者负责向部长提供采 矿业的标准和资格设定、评估、考试、质量保证和认证等方面的 意见和建议；MHSC下设采矿法

11、规咨询委员会、采矿职业健康咨询 委员会以及矿山安全研究咨询委员会等三个委员会 （第 41 条） MHSC由五名矿主代表、五名矿工代表以及四名政府部门代表组 成，由矿山监察局局长担任委员会主席。其职权包括：为部长提供与矿山健康安全有关的意见和建议 ; 协调常设委员会的活动，接受常设委员会提交的报告；与采矿资格XX局,XX局就健康安全 事宜保持联络 ; 与其他相关的法定机构就健康安全事宜保持联络 促进采矿业的健康与安全 ; 至少每两年安排一次三方会议，对矿 山健康安全状况进行审查（第 42条、43条）。MQA由五名矿主 代表、 五名矿工代表以及四名政府部门代表组成， 由矿山监察局 局长担任委员会主

12、席。其职权包括：向在采矿资格XX局,XX局注册的机构提供教育和培训标准及资格方面的建议 ; 为采矿业制 定教育培训标准或资格 ; 监督和审查与这些标准和资格有关的成 绩。此外，MQA可以行使下列权力：成立常设或特别委员会和 小组委员会 ; 管控财务事宜 ; 为实现目标而采取必要的行动（第 45条）。矿山健康与安全监察制度。矿山健康与安全法 规定，设立矿山健康与安全监察局，同时根据实施本法的需要， 部长可以将全国划分为几个区， 并设立矿山健康与安全监察办公 室，矿山健康与安全监察局局长由部长任命。其职责包括：负责 矿山健康与安全监察局的管理 ; 任命具备相应资质和经验的官员 担任医疗监察员和检查

13、人员 ; 制订和执行相关政策，以改善矿山 工作人员以及受采矿活动影响的人员的健康与安全 ; 收集、处理 和发布与健康安全方面的信息， 并向部长提出相关的意见和建议 征求MHSC勺意见并经部长批准后，发布矿山健康与安全监察局 年度计划 ; 撰写矿山健康与安全年度报告，并提交给部长（第 47 条、 49 条）。矿山健康与安全法赋予了监察员充分的权力： 无需批准或通知随时进入任何矿场 ; 向有关人员进行询问 ; 查阅 或复制相关文件或资料 ; 对任何物品、材料或机器进行检查或取 样（第 50 条）; 发布紧急停产或部分停产指令（第 54 条）; 对违 反法律规定的雇主进行行政处罚。 （二）矿山健康与

14、安 全法之评价矿山健康与安全法 是南非政府总结矿山管理经验和事故 教训、 整合与完善职业健康与安全立法的产物， 历经多次修改和 完善，其内容充分反映出当今社会对健康与安全的关注和要求， 以及南非政府承担与矿山健康与安全国际法中的相关义务， 也体 现了矿业发达国家在协调政府、 雇主、 雇员和社会组织有关健康 与安全关系上的基本立场和政策选择。1. 掀开了南非矿山安全依法监管的新篇章。矿山健康与安 全法是南非政府在 1993 年职业健康与安全法的基础上制 定的一部针对矿山安全的特别法， 它不仅是南非矿山发展史上一 部具有里程碑意义的法律， 也是世界范围内矿山健康与安全立法 的典范，其地位和作用相当

15、于美国 1977 年联邦矿山安全与健 康法。该法确立了南非矿山安全监察制度、三方委员会制度以 及矿山救援体系制度等重要制度， 搭建起了南非依法监管矿山健 康与安全的框架体系。尽管颁布迄今已近 20 年，但相关制度和 规定仍然显示出勃勃生机， 其先进的立法理念和法律制度为我国 完善矿山安全法等相关法律提供了借鉴。2. 确立了基于风险管理的目标设定性法律框架。南非在历史 上属于英联邦国家，其法律传统和立法技术深受英国法的影响。 英国 1974 年职业安全健康法确立了“谁产生风险，谁管理” 的原则，采用广义的目标设定，提供了一个均衡、确定的目标和 基于风险的管理方法。 8 矿山健康与安全法充分吸收了

16、英 国 1974 年职业安全健康法的理念和成果，引入了风险评估 的概念和采矿业职业健康与安全管理体系。 9 如该法要求雇主 和雇员识别危害，将消除、控制和减少与矿山健康和安全有关的 风险作为立法目的，并在第 13 条对雇主的危险评估和调查进行 了明确和细化。该法的其他部分条款也体现出风险管理的理念， 标志着南非矿山安全从指令式转向确定目标的法规框架。3. 执法呈现出一种金字塔式的结构。根据矿山健康与安全法第 91条第 1款的规定，违反或不遵守本法任一条款的行为 将被视为犯罪。根据违法严重程度，监察人员可以下达执法指令、 暂停或终止矿山项目命令， 直至实施行政处罚或提起诉讼， 执法 呈现一种金字

17、塔式的结构。 10 （如下图所示）南非矿山健康与安全执法金字塔 至于是否对相关责任人员提起诉讼， 监察人员将视以下情况 而定：一是预期的危害结果，二是行为人的故意程度，三是行为 人的态度。另外，为了便于预防伤亡，南非矿山健康与安全监察 局（ MHS）I 可以采取一些非常规的执法手段。4. 法律体系严密，可操作性强。矿山健康与安全法内容 规定明确具体。以处罚为例，根据该法第 92条的规定，不同的 违法行为将被处以数额不等的罚款或监禁。（如下表所示） 违反矿山健康与安全法处罚一览表 此外，矿山健康与安全法在内容结构上讲究逻辑性。以 矿山健康与安全委员会为例，有关矿山健康与安全委员会的一般 内容在第

18、 4章作了规定，为便于实施，该法又以附件的形式对矿 山健康与安全委员会的组建、法律地位、工作目标、主要职能、 人员的组成、提名和任命、会议的程序，以及委员会的财物及经 费等作了全面细致的规定，体现了法律的逻辑性和完整性。5. 法律修订较为及时，体现了立法的稳定性与灵活性的统一。南非政府在保持矿山健康与安全法相对稳定性的同时， 注意根据不断变化的社会形势及矿山安全状况， 及时对其作出修 订。矿山健康与安全法颁布的当年 12月，矿产能源部即针 对法律中不相适应的部分条款予以修订， 发布了矿山健康与安 全法修订案（1997 年 72 号法案）。最近的一次修订是在 2008 年。为了进一步强化执法和处

19、罚，同时与 2002 年矿山和石油 资源发展法做好立法衔接，南非通过 2008年第 74号法案对矿 山健康与安全法作出进一步修订。以罚则部分为例，如果违反 第 2 条规定，最高可处以 5年的监禁。 11 尽管南非的矿山安全健康水平较高， 但整个安全健康体系也 并非绝对完善。南非的矿山健康与安全法规体系较为复杂， 且与 标准存在一些混乱之处， 没有一个统一的解决与协调机制。 依据 矿山健康与安全法 设立的三方机构， 各自有自己的战略方针 与工作措施，缺乏国家统一领导。此外，随着社会各界对环境、 安全、健康关注程度的增加， 矿山健康与安全法也急需修改 或增加相关内容， 比如律师是否有权参与事故调查

20、， 对这一问题 矿山健康与安全法 没有给出回答。 根据自由州地区办公室向 矿山健康与安全监察局提交的每月地区通讯（ 2011年 7月 号），矿山健康与安全法第 65 条规定的调查不同于第 74 条 规定，后者是司法程序。南非宪法法院 2007 年的一份判决明确 了“行政行为不同于司法程序”的原则， 意味着准司法的程序不 再被认可。因此，律师在事故调查中无权出现。 12 三、给我国健全矿山安全监管法制带来的启示 自新中国成立到现在， 我国矿山安全监管工作发生了很大变 化，作为监管基础的法律法规及相关制度也应随着经济社会的发 展适时调整和完善。在这一过程中，南非矿山健康与安全法 的立法经验值得我们

21、借鉴。（一）及时修改矿山安全法 由于历史及管理体制等原因， 我国目前实行的是矿山安全与 职业卫生分别立法的模式。以矿山安全法为例，该法颁布于 1992 年，总体规定比较简单，内容较为陈旧，可操作性差，与 安全生产法、煤矿安全监察条例等法律法规存在冲突。 对此，笔者建议，借鉴南非矿山健康与安全法的相关经验， 及时修订我国矿山安全法，以立法形式明确和规范政府部门 及相关机构的安全监管职责。 从长远来看， 我国应适时考虑将现 行的矿山安全法和职业病防治法合并修订为一部统一的 矿山安全健康法 ，整合现行安全生产和职业健康许可、 处罚、 强制等方面的制度， 建立统一、完善的矿山安全与健康法律体系。（二）

22、优化矿山安全监管机构设置 南非依据矿山健 康与安全法 第 47 条的规定，设立了矿山健康与安全监察局 （隶 属于矿产能源部），对全联邦煤矿、金属非金属等矿山实行垂直 监管。这也是世界矿业发达国家对矿山安全监管的普遍模式和做 法。目前，我国煤矿安全实行的是类似南非的垂直管理模式，非 煤矿山安全则采取一般性行政管理模式。 实践证明， 我国煤矿安 全监察的许多政策措施和经验在很多情况下同样适用于金属和 非金属矿山。 在当前全面深化安全管理体制改革的背景下， 建议 借鉴南非对矿山实施统一监管的经验， 及时优化并调整矿山安全 机构设置，推进煤矿与非煤矿山统一监管。（三）建立矿山安全咨询机构 三方机构参与矿山健康与安全管理是南非 矿山健康与安全 法的一大特色。建议借鉴南非的经验模式，建立矿山安全咨询 委员会，主要职责是为政府监管部门提供安全生产与职业卫生方 面的决策咨询和法律建议， 其人员由政府、 企业和职工等三方代 表按比例组成。政府代表从各级政府及安全监管监察部门中产