敢为天下先——特区培育数据要素市场的契机与合规要点

1、敢为天下先一一特区培育数据要素市场的契机与合规 要点2020年10月11日，国家以设立经济特区40周年为契 机，在中央改革顶层设计和战略部署下，支持深圳实施综 合授权改革试点。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实 施方案（2020 - 2025年）（简称方案），支持深 圳率先完善要素市场化配置体制机制，加快培育数据要素 市场。具体而言，深圳应当率先完善数据产权制度，探 索数据产权保护和利用新机制，建立数据隐私保护制度。 试点推进政府数据开放共享。支持建设粤港澳大湾区数据 平台，研究论证设立数据交易市场或依托现有交易场所开展数据交易。开展数据生产要素

2、统计核算试点。当前全球各国逐渐认识到数据本身蕴藏的经济价值与改造 能力，纷纷强化数据主权的理念并提出愈发严苛的监管 要求。在此背景下，我国数据立法呈现出以个人信息及重 要数据保护为核心，构建基本法律、行政法规、司法解 释、部门规章及国家标准等立体的综合监管规则框架。但 在数据法律监管方面日趋严格的同时，国家也高度重视信 息时代数据要素的经济价值，继续以数据安全、个人信息 保护为基础，逐步有序完善数据要素产权制度，为大数据 作为生产要素流通赋权。企业在改革推进的过程中，当充分理解数据要素相关的改 革方案政策，高度重视并遵守以国家安全、网络安全、个 人信息保护为核心的数据法律体系，积极参与到数据要

3、素 市场培育的改革方案实践之中。一、数据产权制度完善1、数据产权制度现状 在数字经济快速发展的浪潮下，数据的经济价值与功能效 用被逐渐挖掘，数据成为企业间乃至国家间重要的竞争资 源。随着中央对数据市场要素属性与地位的进一步确认， 建立健全数据产权保护规则体系成为保障数字经济稳步发 展的重点课题。事实上数据产权这一概念并不陌生，早 在201 6年国务院所印发的十三五国家信息化规划 附件中就曾将加强数据资源管理,建立数据产权保护、 数据开放、隐私保护相关政策法规和标准体系作为重点 任务交由国家发展改革委、中央网信办等多个部门共同负 责。而在此后国务院以及各省的多份文件中，也纷纷将探 索完善建立健全

4、数据产权保护机制作为重要工作任务予以 提及。相较于一般的有形资产，数据本身的无形性和易复制性导 致企业在进行数据积累和应用过程中，可能会产生诸多关 于数据归属的纠纷争议，不同主体就数据分别能够主张怎 样的权益，仍是悬而未决的核心问题。纵观目前我国及全 球数据相关立法，就上述问题均尚未有明确的定论。而现 有司法实践也多从不正当竞争、侵犯商业秘密、违反协议 约定使用等具体等场景下为企业的数据权益提供有限的保 护路径。现有保护方式与保护力度都存在局限与不足，不能从经济产权的基础上，理顺数据流通产业链条，加快数 据生产要素变现的安全转化。2、深圳尝试确立数据产权值得注意的是，今年7月的深圳经济特区数据

5、条例（征 求意见稿）（简称条例（征求意见稿）中创设 性提出"数据权的概念,将数据权定义为"权利人依法对 特定数据的自主决定、控制、处理、收益、利益损害受偿 的权利，并规定自然人对其个人数据下依法享有数据 权、公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所 有“、数据要素市场主体对其合法收集的数据和自身生成 的数据享有数据权;尝试解决数据要素产权配置问题， 明确不同主体对于数据的财产属性与归属，从根本上解决 数据活动中主体权利、义务以及责任边界不清晰的问题， 为数据要素市场的培育在政策扶持的基础上提供法律依 据。虽然条例（征求意见稿）尝试规定个人、企业及国家 分别就不同数据享有数

6、据权，但并未就数据权属的主体认 定提供指引，同时未就数据权的具体使用方式提供行为认 定依据。因此，当三者就同一数据分别主张权利时，可能 较难对各主体的权利边界进行界分，较难规范数据权的行 使的认定，从而难以解决衍生的要素分配问题。深圳作为 我国改革开放的先锋，条例（征求意见稿）的公布获 得了国家政策的有力支持，虽然还存在着法律位阶与具体 实践的疑问，但条例（征求意见稿）的公布已经有利 的向社会传达了我国数字产权立法的决心与进程提速的重 要信号。3、企业数据资产建设在数据产权制度完善的过程中，现有数据产权实践有待相 关立法及政策进一步落实指引。当前，公私法相结合、全 方位多层级的数据保护规则体系

7、正逐步完善，对于企业而 言，应当以民法典、网络安全法.侵权责任 法与各行业相关法律法规.行政规章所确立的网络安全 数据保护体系为指引，自主做好企业数据资产、体系的完 善工作，实现数据资产价值，具体而言：1）夯实网络及数据安全建设。目前,外部网络侵入与内部人员泄漏公司数据，已经成为企业数据安全与资产风险的重大隐患。保证网络及数据安全是企业开展 日常业务、商业化使用数据的基础与前提。企业应以 强调主动防御、动态防御的等保2.0推进数据安全, 同时积极建立数据安全风险控制机制，并通过访问权 限控制、数据调取审批流程、技术防控措施等多种手 段进一步加强内部数据安全管控。2）重视数据合规体系建设。随着数

8、据与个人信息保护 相关立法及国家标准相继出台，个人信息保护法（草案）于近日提请审议，同时，监管部门数据执 法的力度与广度呈现不断加强的趋势。因企业数据合 规工作的欠缺，给企业带来负面影响事件屡见不鲜。 因此企业应加强业务数据全生命周期合规管理，积极 梳理业务中所涉及的个人信息、重要数据及其他行业 数据，并严格参考相关法律法规、国家标准及行业标 准的要求合法合规收集、使用、共享、存储相关数 据。3）积极探索集团内部数据融合打通路径。集团企业旗 下业务条线丰富多元，涉及不同行业和领域，能够获 取大规模、多属性、跨领域的数据。在合法合规的基础上，整合集团内部数据将为企业发展带来极大的便 利，推动业务

9、转型升级，充分发挥数据资产价值。4）固定数据资产，发挥数据价值。企业应当继续重视 既有法律体系对于数据相关的经济产权保护，利用数 据库、商业秘密、软件著作权等现有法律体系，稳固 数据资产的框架。同时，企业应结合自身实际情况， 根据不同维度对数据资产进行分级和分类，全方位地 规划数据资产的信息模型，有效夯实对于数据资产的 管理。二、大湾区数据平台建设1、中央政策与地方政府立法为大湾区成立数据平台特别赋能本次方案的发布，是在国家政策支持与立法规范集中 出台的背景下，系统完善数据产权与核算探索，为大数据 交易论证与实践提供了制度保障与法律依据。今年3月出 台的中共中央国务院公布关于构建更加完善的要素

10、市场 化配置体制机制的意见（简称意见），首次明确将 数据作为第五大生产要素，体现数据要素的重要性及价 值。其次，6月发布的中华人民共和国数据安全法（草 案）（简称安全法（草案），明确了在安全基础 上，鼓励数据作为生产要素有效流通，使数据交易平台服 务既符合政策指引，又得到法律认可。再次，深圳7月发 布的条例（征求意见稿）对数据安全法进行详细解 读，尝试规范不同的数据产权。最为重要的是，本次制定 的方案，将明确落实加快培育数据要素市场体制机 制，并将改革成果提上日程。2、大湾区数据交易中心优势地位作为新型生产要素，国家鼓励海量数据流动。大数据重要 的价值在于其数据样本的大规模、多属性、跨领域、真

11、实 性，能够产生聚集规模的经济效应。大数据交易平台的建 设可以打破信息孤岛及行业信息壁垒，通过大数据交易的 形式，挖掘海量高价值数据，满足数据市场多样化需求， 完善产业生态环境，推动智慧经济，并对改革各方面的赋 能具有深远意义。自国内第一个数据交易平台成立后，数 据交易中心的管理与交易模式具备了一定的探索，形成了 一定的交易规模，然而国内大数据交易还处于初级阶段， 产权制度有待立法完善，交易规范尚未统一，整体发展模 式也处于摸索过程中。大湾区覆盖中国互联网产业较为成熟的11座城市，市场 丰富庞大，数据保有量与数据需求整体为国内第一，具备 形成数据生态产业化的规模效应。同时，大湾区行业丰 富，数

12、据种类与衍生数据服务丰富，适宜作为对不同类型 数据产权与核算规范方式的探索试点，有利于产生协同效 益。第三，大湾区覆盖三个司法管辖区域，有利于进行不 同司法辖区数据交易、监管、争议的制度探索与研究。3、大数据交易市场关注问题在产权明确的基础上，大数据交易市场需要以国家安全、 数据安全、个人信息保护等安全要义为核心，探索数据要 素流动的动态平衡。一方面，平台作为管理者，将对数据 存储的收集与管理、对企业资质鉴别、交易备案进行顶层 设计，保障交易合法安全；另一方面，平台作为交易过程 的参与者，应当会同企业探索安全便利的交易模式，协助 企业变现。具体而言：1）在数据交易合规的问题上，监管机构、平台应

13、当共 同探索大数据交易的资质与监管模式，事前确保大数 瑁交易合法一企业应当重新检视数据业务顶层设计， 挖掘盈利增长点，及时做好数据开放交易的业务转型 合规应对。2）在数据收集存储的问题上，平台应当会同监管机构 制定并落实大数据治理标准，确立数据标准化与更新 机制，确保平台数据的清洁性、真实性及时效性，为 数据商品流通清除障碍。同时,企业应当重视保有数 据分类，全面清洗、梳理、盘点已有数据资产，为数 据资产交易做好准备。3）在数据交易变现的问题上，企业应当积极参与到大 数据交易当中。主动探索数据商品的供求关系价格特 点，为平台提供多行业、多模式、多场景的交易样 本，既可以验证数据产权制度的合理性

14、，也可以探索数据核算的可行性。4）在数据交易安全的问题上，平台应当充分探索区块 验证技术的优势，归纳研究企业数据交易实例问题。 注重数据交易使用限制、审计、保密条款的设计，制 定模范条款，防止大数据泄露与不正当竞争给行业链 条造成恶性冲击。5）在数据交易监管与争议解决问题上,存在数据于港 澳司法管辖区流动场景。这为企业、监管与司法机关 在数据跨境流动的场景下，提供了难得的低风险实践 环境。必将有助于积累中国大数据治理经验，树立未 来国际大数据合作的主导地位，意义非凡。三、开展数据核算与统计试点1、数据作为数字时代生产要素的交易价值国家高度重视数据交易变现与资本核算的探索，明确数据 产权并进行核

15、算统计是数据成为安全、公允、合法资产的 两个基本前提。数据核算统计，是确立数据会计的计量与 描述方法。确立数据要素的核算统计，将把数据的交换价 值推向交易场景更为广阔活跃的资本市场，为公司的运营 与资本市场变革增添新型动力。2、数据定价和数据核算统计的实践经验自201 5年国务院发布的促进大数据发展行动纲要指 出“建立健全数据资源交易机制和定价机制以来，市场在 数据交易定价的实践中积极探索，形成了一些以行业数 据、使用场景因素而异的交易变现与计量方法的阶段性成 果。但大数据要素复杂的权属制度安排，与其特异于传统 生产要素的经济特性，将导致数据要素核算统计机制与现 有会计制度存在不小差异。国内外

16、实践对于大数据的定价主要基于两种方式，一是基 于博弈论的协议定价，即数据拥有者和数据购买者通过协 商对价格达成统一，这是目前应用较为广泛的数据定价方 法；另一种是可信第三方定价，在拥有者无法准确针对数 据进行定价的情况下，可委托可信第三方进行交易。我国 数据交易平台,目前主要采取根据数据量、完整性、时间 跨度、稀缺性等质量指标，对数据交易进行统计与定价。3、数据定价和数据核算的难点与探索方向围绕着数据要素充盈市场经济的需求，从公司法证 券法等要素资本融、投、管、退的法律体系与安全与规 范来看，探索数据核算主要存在统计核算和会计资产核算 两个并行方向。主要难点在于对海量、高速、实时更新的 数据资

17、产进行多维度的统计困难，与对异质数据、区分应 用场景、数据二次开发等所带来的价值估算困难。具体而 言，数据作为承载信息的载体，其价格既与数据体量的多 少相关，又与数据质量的高低相关，更与特定的应用场景 相关，因而很难制定出明确且公允的定价依据和标准。加 之数据异质化和非标准化，以及交易双方关于交易数据的 信息不对称等因素，使得数据定价更为困难。在建立粤港 澳大湾区数据平台的过程中，可考虑从以下方面入手：1）发展区块技术与可信计算，为数据核算提供有效的 统计验证方式。在探索核算机制的过程中，可以充分借鉴区块技术，区分应用场景与数据颗粒，进行分门别类的针对性统计。经过系统地归纳各行业大数据交易情况

18、，结合现有会计制度，探索迭代出一套合理、公允的核算方式，防止出现数据泡沫。2）探索数据资产在不同司法辖区资本市场中流通得的 统一模式。在不同资本市场中,如何协调大湾区不同 司法辖区核算标准，确保数据资产安全与资本有效地流动，也将成为一个核算统计实践研究方向。四、推进政府数据开放共享1、政务数据开放法律依据与现状201 5年发布的促进大数据发展行动纲要指出，应形 成公共数据资源合理适度开放共享的法规制度和政策体 系，以此为基础，政务信息资源共享管理暂行办法对 政务信息资源目录编制、分类与共享、提供与使用等方面 提出要求。0随后，各省市陆续出台相关规定，加快推 动与落实政务信息系统互联和公共数据共

19、享、开放与利 用。政府数据共享分为无条件共享、有条件共享与不 予共享。数据共享应以共享为原则，不共享为例外， 被列入有条件共享和不予共享的政府数据需有法律法规和 规章为依据，同时应当明确有条件共享的政府数据的具体 共享条件。类似地，政府数据开放也分无条件开放、有条 件开放和不予开放。公共信息资源开放试点工作方 案还要求政府数据开放应满足完整性、机器可读性、格 式通用性等要求。目前，深圳市政府数据开放平台位于全国政务数据开放前 列，已自主编制了可下载的开放数据目录，并同步定制了 相关数据集开发的应用。同时，深圳平台已为部分有条件 开放的数据集开设了申请功能，并提供了多种应用规范格 式。企业通过申

20、请使用政府的数据，形成了一批具有高商 业价值的政府数据产品，如利用疫情开放数据开发的"城 市疫情场所地图，通过标注疫情场所信息，卓有成效的 为市民进行了风险提示。2、政府的数据共享与开放的实践问题与展望政府的数据开放对建设法治政府、整合社会数据资源、发 展壮大数字经济而言具有重要意义，但在积极实践的过程 中也有诸多问题丞待解决。在现有规定方面，企业应当以 行动纲要、政务资源暂行办法、试点工作方案为指导，关注广东省政务数据资源共享管理办法 （试行）与深圳市政务信息资源共享管理暂行办法、条例（征求意见稿）细化规定的开放规则体 系，了解政府数据共享与开放模式，一方面积极参与开发 利用政府数

21、据完善服务生态，另一方面确保遵守监管要 求，合法合规使用政府的数据，具体而言：1）积极探索对政府数据的利用与开发模式。考虑到政 府有限的基础设施资源与信息技术水平难以满足公众 对开放数据的需求，形成以政府主导监管，将数据治 理和平台的运维托管给企业第三方的合作方式，将是 主要解决思路之一。当下，政府数据合作开放盈利模 式与监管模式仍需要进一步明确，企业应把握机会， 积极参与到与政府合作模式的探索之中，实现电子政 务与企业数字化转型的双赢。2）与政府共同探索政府数据的资本合作模式。条例 （征求意见稿）为政务数据的国有产权性质进行了 确认，政务数据开放属于生产要素的投入，同时政府 数据开放需要大量的运维与治理成本，那么按照要素 投入分配收入，政府数据开放应当收取合理对价。企 业作为政府数据开放的支持主体，应当与政府共同探 索具体的资本合作模式，并且明晰双方的责任边界。3）企业使用政府数据应当遵守一定的义务并承担相应 责任企