浅论生态补偿的法律概念

1、    浅论生态补偿的法律概念            作者：江秀娟时间：2010-6-2 10:13:00                     论文摘要：生态补偿制度是环境资源保护中的一个重要制度。生态补偿一词来源于生态科学，我国现行法

2、律法规中也有有关生态补偿的规定，然而我国生态法学界对生态补偿的研究不局限于法律法规中对它的规定，而是极大的丰富了其内涵。通过对以上现象的分析并经过论证笔者最终提出生态补偿的法律概念。论文关键词：生态补偿；生态科学；生态法律制度；生态法学我国许多法律法规中都有有关生态补偿的规定。然而有关生态补偿的研究方兴未艾，其中一个重要的内容就是有关生态补偿概念的研究，学者们从不同的角度给出了不同的定义。下面笔者将从”生态补偿”这一名词的原有含义，即生态科学中的生态补偿概念开始对生态补偿进行分析研究。一、生态科学中的生态补偿生态补偿一词，源于生态学中的自然生态补偿的概念和生态平衡思想，所谓自然生态补偿是指”生

3、物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和与调节自身状态使生存的维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。从这一定义我们可以看出，自然生态补偿实质上是指自然生态系统的自我调节，这种自我调节发生在生态系统”受到干扰”时，调节的过程是自我还原，调节的结果是使生态系统又回到平衡状态。生态系统的这种”补偿”固然是理想的，但是在现实中，人类对生态系统的”干扰”远远超出了生态系统的承受能力，使得生态系统不能恢复或者很难恢复，严重威胁了人类和其他生物的生存与发展。因此，在生态科学的视野下，由自然生态补偿所延伸出来的人类的生态补偿概念内容是相当丰富的，它包括了所有人类做出的和应该做出的有利

4、于生态系统恢复的活动。但是法律不是万能的，法律的调整范围是有限的，法律调整下的生态补偿的内涵与外延要小于生态科学背景下的生态补偿的内涵与外延。二、生态法律制度中的生态补偿曹明德先生认为，生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓的生态补偿，是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用。这一概念是对我国目前生态法律制度中的生态补偿的概括。也与国际上生态补偿的含义一致。我国的森林法、水法、草原法、矿产资源法、野生动物保护法、自然资源保护条例等相关法律法规对生态补偿制度作了相应的规定。就以森林保护中的生态补偿制度来说：1981年关于保护森林发展林业若干问题的决定指出：”

5、建立国家林业基金制度，适当提高(除黑龙江、吉林、内蒙林区外)集体林区和国有林区育林基金和更改资金的征收标准，扩大与林基金征收范围。”1998年7月1日修改的森林法第八条规定：”国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”至此，森林生态补偿制度正式的以法律规范的形式出现。2000年，国家发布的森林法实施条例规定：”防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”中国林业最高主管部门也已经明确提出将”由无偿使用森林生态效益转向有偿使用森林生态效益”作为中国林业发展的五大转变之一，2001年财政部出台了森林生态效益补助资金管理办

6、法(暂行)，明确将森林生态补偿纳入政府年度财政预算即公共财政体系中。2O04年国家财政部和国家林业局联合发布了中央森林生态效益补偿基金管理办法，其中对补偿标准做出了规定。2007年国家财政部和林业局又根据我国经济社会发展的实际情况对2oo4年的办法进行了修订。以上总结了我国目前法律制度框架下的森林生态补偿机制。在实践中为我国森林资源的保护起到了重要的作用，但是仍然存在着一些不足之处。首先是森林生态补偿基金自身存在着一些问题，主要体现在：资金来源途径狭窄，补偿标准过低，补偿对象的划分不明确、生态补偿资金运行程序及监督机制不完善等方面；其次是森林生态补偿机制存在的问题，即我国目前森林生态补偿机制中

7、仅有森林生态补偿基金一项制度，这对保护森林资源，维护森林的生态效益来说是远不够的，森林生态补偿机制应该包括多种途径，涉及更多方面。    三、生态法学中的生态补偿正如上文所说，目前我国法律法规中的生态补偿机制还存在着缺陷。生态法学者们的理论研究不限于目前法律法规对生态补偿的规定，丽是在更广的范围内对生态补偿进行了研究，下面就列举几个比较有代表性的观点并加以评析。(一)吕忠梅先生等人把生态补偿作了广义与狭义之分：狭义上的生态补偿概念是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义上的生

8、态补偿概念还包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。从上面的这个定义我们能够看出，吕忠梅教授是从生态系统的角度给生态补偿下了一个内容极为丰富的定义。在狭义的生态补偿概念中，体现的是人地补偿，即人对生态环境的补偿：在广义的生态补偿概念中，把人际补偿也包括了进来，即人对人的补偿。这无疑是一个比较全面的概念，但是也存在着一些缺陷：(1)在狭义的概念中，主要体现了生态保护的事后性，未能体现出预防为主的原则。当然，生态补偿中的补偿二字在字面意义七意味着事后性，但是在全球生态系统已经遭到

9、破坏这个不争的事实面前，我们一定程度上的预防不也意味着对遭到破坏的大生态系统的补偿么?实践中的生态补偿对这一点也作了肯定，比如自然保护区的建设。(2)在人际补偿关系中，补偿的对象中没有为保护生态环境而做出贡献者。(3)在广义概念中，吕忠梅教授把”为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”也包括到了生态补偿概念中，这扩大了生态补偿的范围，是没有理论根据也是不合适的。(二)毛显强先生等人认为，生态补偿是指通过对损害(或保护)环境资源的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而刺激损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，

10、从而达到了保护资源的目的。这个定义是从经济学角度出发，理论依据是外部性理论，主要是通过收费的方式使损害环境资源的行为成本增加，即外部不经济性的内部化。同时通过对保护环境资源行为的补偿，使其外部经济性能转化为收益。这个概念的优点是充分的利用了经济的手段，注重分配的正义，迫使损害者限制其行为，而对保护者的积极性起到了调动的作用。但是它在强调经济手段的时候忽视了其他的手段，并且未能直接体现出对生态系统本身的偿，这与实践中存在的对生态的直接补偿现象不符。在人际补偿的对象中只是包括了对保护环境资源者的补偿，但是对因环境资源保护而丧失发展机会者，即做出特别牺牲者却没有规定补偿。(三)致公党副主席王钦敏先生

11、则从”谁污染，谁治理，谁利用，谁补偿”角度出发给生态补偿下了如此定义：所谓的生态补偿是指对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对环境资源由于现在的使用而放弃的未来价值进行补偿。在此定义里，包含的主体只有生态环境破坏者和资源利用者，包含的内容只有对生态环境现在和未来的补偿。而没有包含人际补偿的内容，并且忽略了生态补偿中的国家主体。它的可取之处是体现了对未来的补偿。    四结论通过对以上概念的分析我们会发现，以上学者的概念是对生态补偿原有内涵的迷失。生态补偿一词，源于生态学中的自然生态补偿的概念和生态平衡思想，

12、自然地理科学学者们认为生态补偿制度中的生态补偿应该对生态补偿的自然概念有一定的回归，也就是根据生态系统理论，强调生态系统在遭到人类的破坏很难自身恢复时，人类应该有所补偿，使生态系统在人类的投入下能够恢复良性运转。这既是人地补偿的生态理论基础之一，也体现了生态补偿的根本目的，即生态补偿的根本目的是对生态系统的恢复与保护。但是这个理论也面临着一个难题，就是如何看待人际补偿。其实人际补偿也是生态补偿的目的之一，只有协调好了人地补偿与人际补偿之间的关系，才能真正实现保护生态环境的目的。有关人地补偿和人际补偿之间的关系，有位学者的论述是相当精辟的：”生态补偿的目的具有二重性：一是人类对生态环境的补偿(即

13、人地补偿)，实现生态正义；二是人类社会成员之间的补偿(即人际补偿)，实现生态利益分配正义。人类对生态环境的补偿是基础性的，人类社会成员之间的补偿是衍生的；但前者往往又是通过后者实现的，后者的实现某种程度上又提升了人类自身存在的意义，因此它们是互为条件共同促进的。”这段话既指出了生态补偿的目的，又从理论上阐明了人地补偿与人际补偿之间的关系。然而，从实践中我们也能够发现人地补偿与人际补偿之间存在着密切的联系。比如退耕还林(草)，政府投入大量资金植树(种草)体现的是对生态的直接补偿，而同时又给因退耕而丧失发展农业的机会的人一定的补偿，这体现的是人际补偿(虽然是政府对人的补偿，这里的政府相对于生态来说

14、也可以看作是”人”)。这个案例明显的反映了人地补偿是根本目的，人际补偿是人地补偿的衍生。再看另一种类型的补偿：以流域补偿为代表的补偿类型。就拿长江下游地区对上游地区的补偿来说，从直观上来说，体现的是人际补偿：下游的受益者给上游的保护者、丧失发展机会者一定的补偿。但是如果我们透过现象看本质，就不难发现，下游的受益者并不是自发的给上游的保护者、丧失发展机会者补偿，而是由于有法律法规或政策的规定，是强制性的。这些规定虽然承载着实现分配正义的目的，但是其根本的目的在于实现对生态环境的保护，因此从根本上来说体现的仍是人地补偿。同理，在污染物排放交易中，虽然通过市场的强大作用一定程度上实现了人际补偿，但是

15、污染物排放交易产生的根本依据在于污染物排放许可证制度的存在，这个制度体现的也是对生态环境的保护，即人地补偿。通过以上分析，可以归纳出生态补偿的概念应包含以下内容：(1)生态补偿是为了维护生态系统的平衡，是对生态环境的保护。这是受生态补偿自然概念的启发，也是生态系统平衡理论的要求。并且这是生态补偿的最根本的目的，这一点在上面已经论述过了。(2)生态补偿概念中还应体现分配正义。分配的正义主要通过生态补偿费来实现。生态补偿费包括三方面的内容：一是受益者或使用者应支付费用；二是生态利益受损者或提供者应该获得一定的收益；三是对生态环境保护者支付的费用或政府为生态环境建设所支付的费用。(3)生态补偿概念中治理恢复的生态应该是人为原因遭到破坏的生态环境，由于自然的原因而遭到破坏的生态环境不在生态补偿概念外延范围内。(4)生态补偿概念中应该体现生态利益。所谓生态利益，是指以生态位中心的广泛的利益关系，它产生、发展的方向为生态效益与生态公平，最终实现社会的生态秩序，它是人类发展模式反思与生态中心主义伦理观转变的结果。(5)生态补偿的概念中还应包括代际补偿的内容。人类过