英国城市复兴策略的演变及_开发性保护_的产生和借鉴意义

1、英国城市复兴策略的演变及“开发性保护”的产生和借鉴意义Policies Changes of Urban Regeneration in UK, Conservative Development and Its Significances张乃戈 朱韬 于立摘要：上个世纪50年代以后，英国中央和地方政府制定了不少城市复兴的政策和规划，在学术界也有许多的研究。英国从“以地产开发为导向的城市复兴策略”逐步转变为“以文化为导向的城市复兴策略”。历史老城的保护从1990年代中后期开始步入非单纯意义上的保护，而是引入了“复兴”的元素。本文通过对英国著名的“以历史遗产为导向的城市复兴”项目纽卡斯尔格兰吉尔老

2、城的分析，探讨了如何以城市复兴作为手段对历史老城进行保护，并总结一些对中国旧城保护和改造有借鉴意义的内容。1 英国城市复兴策略的演变过程及“开发性保护”概念的产生1.1 20世纪90年代之前英国的城市复兴策略英国的城市复兴策略始于20世纪50年代。二战当中，英国许多城市损毁严重。英国政府于50年代启动了城市复兴策略，其目的主要在于重建在二战中受到损毁的城市，清除贫民窟，以达到促进经济增长的目的。这一阶段，城市复兴的实质为“重建”（reconstruction）。到了60年代，由于私人汽车的迅速普及，英国的郊区化进程开始出现，许多曾经繁荣的城市中心日益呈现出衰败的迹象；同时，传统产业开始外移，城

3、市失业率开始逐渐上升。这一时期的城市复兴策略主要围绕“恢复城市活力”（revitalisation）这一主题，但缺乏一个明确的城市复兴策略。Abstract: Since the 1950s, British central and在英国，历史老城的复兴作为一项正式的城市规划议题源于20世纪70年代。这一local governments have either issued planning时期，由于传统工业不断转移到人力、自然资源成本更低的发展中国家，英国许多工policies or made plans to regenerate cities. Thereare also many d

4、ebates in literatures. UK has业城市如伯明翰、利物浦、纽卡斯尔等呈现出严重的衰败情形，主要表现为工厂、码transferred to “culture-led regeneration strategy”头的关闭，高失业率等。为了扭转这一局面，以城市文化为导向的城市复兴策略from “property-led regeneration strategy”.Conservation of historical areas has associated（culture-led regeneration strategy）开始得到规划领域的注意，并开始应用于废弃工业区wi

5、th renaissance. This paper proposes relevant的更新上。同一时期，英国的住房出现紧缺。为此，英国政府实施了一系列城市更新approaches to address the problems of conservationand regeneration of Chinese old towns and（renewal）与改善住房的策略。这些策略为80年代的经济复苏战略奠定了基础。整个80historical areas through analysing a well known年代，英国城市复兴策略的主题为“以地产开发为导向的城市复兴策略”（prop

6、erty-ledheritage-led urban regeneration project of GraingerTown, Newcastle upon Tyne, UK.regeneration strategy），大量新开发项目在城市中进行。但由于郊区化进程远远快于市关键词：开发性保护；格兰吉尔老城；城市复兴Keywords: Conservation in Development;Grainger Town;Urban Regeneration作者：张乃戈，英国卡迪夫大学城市与区域规划朱韬，英国卡迪夫大学城市与区域规划学于立，英国卡迪夫大学城市与区域规划学院博士，英国皇家规划师学会

7、会员，中国国际城市规划2007 Vol.22, No.411张乃戈 朱韬 于立Culture, Media and Sport）所管辖的公立机构。该委员会成立于1984年，是英国1983年国家遗产法（ National Heritage Act 1983）的产物（Pendlebury, 2002）。成立之初，其主要职能定位为全英境内历史建筑和具有考古价值地点的监管与维护，并为参与维护、保护的主要机构（如英国各级地方政府）提供政策建议及资金支持。上世纪90年代之前，英国规划领域对于历史建筑的主流认识还停留在单纯的维护上，认为保持历史建筑的原样、维护其传统历史环境是老城保护的首要任务。这一阶段，历

8、史老城的开发非常有限。但90年代之后，高昂的维护成本与资金上相对匮乏的矛盾不断升级，许多具有历史价值的老建筑由于得不到及时的修缮而逐渐衰败。伴随这一问题产生的是这些历史建筑所在区域通常为老城市中心的衰落，主要表现为区域内的高空置率，大量人口外迁到新开发的区域居住、就业，城市活力的丧失以及当地居民对区域认同感的下降等。认识到这两个问题的关联性之后，英国遗产委员会开始把老城保护的重点转向如何利用这些历史建筑上，而非单纯地对这些建筑进行维护，即如何让这些历史建筑继续发挥其经济价值。从这个意义上说，英国遗产委员会将其自身从一个次要的、单纯的监管维护机构转换成了推动老城复兴、以解决老城面临问题为主要职能

9、的重要角色。1994年，英国遗产委员会引入了“保护区合作伙伴”（Conservation Area Partnerships）项目，联合各方力量，以开发为手段来解决老城所面临的主要问题；1999年，该委员会又颁布了“历史遗产经济复兴策略”（Heritage EconomicRegeneration Schemes），直接实施于英国中央政府认定的最贫困地区（Pendlebury, 2002）。有英国学者认为，这种角色的转变是由于90年代中后期英国政党轮替之后人们对于历史（建筑）遗产的态度转变。新工党1上台之后，越来越多的人们（包括许多地方政府）认为对历史遗产的保护是阻碍城市复兴的一块包袱（Eng

10、lish Heritage, 1993;SAVE Britains Heritage, 1998）。话虽如此，历史遗产依然是要保护的。但为了转变历史遗产的保护在老城复兴中的负面形象，许多地方政府及其他参与机构在实施老城保护项目时，都将其宣传口号进行包装。如伯明翰市议会将其老城保护项目称为“通过保护进行的复兴”（regeneration through conservation）。总之，历史老城的保护从90年代中后期开始已非单纯意义上的保护了。“复兴”这个元素被首次引进到历史老城的保护之中。下面就以英国著名的“以历史遗产为导向的城市复兴”（Heritage-led urban regenerat

11、ion）项目纽卡斯尔格兰吉尔老城（Grainger Town, Newcastle upon Tyne）项目作为案例分析，进一步探讨如何以城市复兴作为手段对历史老城进行保护，并提炼出对中国旧城保护和改造有借鉴意义的内容。2 纽卡斯尔“格兰吉尔历史老城保护项目”2.1 背景格兰吉尔为英国东北部城市纽卡斯尔的核心历史城区，区域内保留有大量具有历史价值的建筑。格兰吉尔城区建成于19世纪，其名称“格兰吉尔”（Grainger）是为了纪念理查德·格兰吉尔（Richard Grainger）纽卡斯尔19世纪时期的一位投机地产商。他于1835年至1842年在该地区投资兴建了大量房产。传统上，格兰吉

12、尔城区即为纽卡斯尔的中心城区。该区域占地大约36英亩（约14.56万m2），由办公、零售、住宅、休闲及文化等不同功能的建筑混合组成。区域内的640幢房屋之中，40%具有特殊的建筑或历史价值，其中包括一座建于13世纪的教堂；在这些建筑中，12.5%被英国遗产委员会列为1级（即最高级别）保护建筑。20世纪70年代开始，纽卡斯尔市政府一系列的城市干预政策导致了格兰吉尔区域的衰落，并于90年代初集中表现出来。首先，早在1970年代，由政府支持的大型购物中心项目“艾尔顿广场”（ Eldon Square）在格兰吉尔区域的北面建成，并逐步取代了老城中心区域作为商业中心的功能；其次，纽卡斯尔另一区域Quay

13、side的以城市文化为导向的复兴项目又吸引走了整个城市大部分的娱乐需求。这两点直接导致了格兰吉尔区域城市功能的边缘化，区域内的人口开始大量外迁，促使建筑空置率不断上升（特别是二层及以上的空间）：170万平方英尺（约15.8万m2）的楼面被空置。另一方面，区域内的建筑状况不断恶化：47%的历史保护建筑被英国遗产委员会定义为危房（buildings at risk），29%被定义为“脆弱”（vulnerable）的建筑。整个区域由于衰落而导致市场信心不足，开发商不愿意将资金投入该地区。2.2 格兰吉尔项目：一个以建筑遗产为导向的城市复兴（Heritage-led Regeneration）面对格兰

14、吉尔地区的衰败，纽卡斯尔市政府于1991年发布了一份针对该区域的研究报告，并强调经济手段的重要性。次年，由英国遗产委员会发布的另一份研究报告更加详细地罗列出该区域所面临的主要问题（即前段所述问题）。1996年，规划咨询公司易道（EDAW）为纽卡斯尔市政府制定了一份详细的老城复兴实施计划，旨在重振整个格兰吉尔区域，使其重新成为“充满活力和有竞争力的城市中心区域”。该计划将提升和优化区域环境作为主要目的之一，根据区域内历史建筑存量大的特点，将区域的功能定位为“卓越的，集休闲、文化、艺术及商业功能为一体的1 新工党（the New Labour）这一用法起源于1994年英国工党改革运动。在英国，新工

15、党一般被认为是1997布莱尔上台之后的英国工党。布莱尔在上任之后对工党进行了一系列改革，使其由传统意义上的左翼政党转变为更加居中的政党。12国际城市规划2007 Vol.22, No.4英国城市复兴策略的演变及“开发性保护”的产生和借鉴意义区域”，并着重强调了对于历史建筑的再利用，以彰显整个区域的特色。格兰吉尔项目合作有限公司(GTP)执行组（14项目执行店面整修&文化活动就业培训董事会（20合作伙伴董事会运行6名公共机构代表6名开发商代表6名本地居民代表6名为了着手解决格兰吉尔区域面临的一些问题，本着尊重该区域历史特征及建筑形态的原则，该项目制订了七个实施目标，分别针对环境、商业、住

16、房、就业、文化艺术、旅游、管理及营销：（1）提升环境质量：改善区内公共空间的质量，缓解交通拥堵状况，为吸引投资创造良好条件，并着眼于提升对该区域的市场信心；（2）商业开发及企业：推广业已存在的商业项目并吸引新投资；（3）住房：增加区域内的廉价住房供给（租、售兼有）以鼓励居民回迁；（4）非住宅物业开发：通过功能置换，将区内历史建筑重新整修后转为适合办公、艺术及休闲功能的物业；（5）就业机会：为格兰吉尔区域内的居民提供就业培训以提升他们的就业能力；（6）艺术、文化及旅游：将该区域作为一个艺术、文化及旅游中心向市场推广，以提升区域影响力；（7）管理、市场营销及推广：提升整个区域的管理及市场营销工作。

17、项目协调项目资金管理英国遗产委员会纽卡斯尔市政府单一复兴预算区域开发署技巧委员会专家小组（6个）居民论坛商界论坛法律支持资金支持共同决策机制图1 GTP组织结构图资料来源：Cullen, 2005为了最大限度地兼顾各方利益，董事会由20位董事组成，分别代表纽卡斯尔市政府、参与项目的各公共机构、商界以及本地居民。该项目成立了6个专家组，如城市设计专家组、艺术与文化专家组、就业培训专家组等，各专家组针对不同的项目目标提供专业咨询，并参与公司的决策过程。此外，董事会之下分别有居民论坛及商界论坛，为当地居民及商界提供发表各自看法的平台。这两个论坛每月举行一次会议商讨相关事宜。项目执行组在该项目实施过程

18、中扮演执行机构的角色。它由14名组员组成，组员同样来自项目参与各方。项目执行组主要负责在不同的参与者之间进行协调工作，保证发展项目的顺利进行。尽管在主张保护和主张更新两派之间长期存在着对历史建筑再利用程度的争论，执行组敦促参与各方要考虑引入投资对于格为了配合上述七个目标，该项目制定了一系列实施原则，包括： 拓展格兰吉尔的核心零售区域；着重在格兰吉尔空置率最高的西部地区开发住宅；强化格兰吉尔中心区域的办公功能；在格兰吉尔历史建筑集中的街区开辟一条“休闲及文化走廊”；推广公共交通的使用，特别是在主要的交通节点及著名的提升建筑之间的城市空间的质量，以达到加强整个区域内文化、艺术设施周边，从而增加区域

19、内的人流，提升人气；建筑之间的联系的作用，并以此吸引游客。格兰吉尔项目的一大特色是通过有限公司的方式对整个项目进行运作。这种方式得到了项目参与各方的积极响应，并为项目的成功奠定了坚实的基础。格兰吉尔项目合作公司（GTP：Grainger Town Partnership Ltd.）成立于1997年，即项目实施的第一年，运作周期为六年（截至2004年底）。其组织结构见图1。GTP主要由两个机构组成：项目合作董事会（Partnership Board）及项目执行组（Delivery Team）。国际城市规划2007 Vol.22, No.413张乃戈 朱韬于立兰吉尔区域质量提升的意义。他们的工作在

20、项目进行过程中暂时平息了保护与发展之间的争论。英国的强制收购法案为项目初期的运作提供了强有力的法律支持。该法案规定，政府有权力对居民的私有财产进行强制性收购，主要用于提高城市规划项目实施过程的效率（如基础设施1建设）。这使得项目初期对大量历史建筑、历史街区的翻新成项目中被广泛采用。对于区域内商铺的店面整修工程，城市设计导则也在保持建筑视觉一致性方面起到了重要规范作用（见图4）；而执行组负责将资金分配到各个店铺。格兰吉尔老城复兴项目作为一个以历史遗产为导向的城市复兴项目，在资金上得到了来自多个公共机构的支持，包括英国遗产委员会、单一复兴预算（Single Regeneration Budget）

21、，英国东北部区域开发署（North East Regional Development Agency），学习与技巧委员会（Learning & Skills Council）以及纽卡斯尔市政府。据统计，项目实施前后总共募集到4 000万英镑的公共资金，这些资金为项目的启动、运作提供了强有力的物质保障。由于先期资金的注入及纽卡斯尔市政府的引导，项目过程中又吸引了两倍于公共资金的私人投资（8 000万英镑）。不难想象，如果没有这些资金支持，该项目会是什么样的结果。为可能。再加上各公共机构的强力资金支持，使得项目执行组能够很顺利地开展工作。该项目运用了一系列旧城保护的方法和技术，主要包括：（

22、1）对历史保护建筑的功能进行置换；（2）运用“立面主义”（Facadism）对历史建筑进行保护；（3）对沿街商铺的店面进行整修。在项目实施过程中，参与各方基本达成一个共识，即历史建筑应该通过翻新或功能置换以达到再利用的目的，这既可以达到保护的目的也可以满足开发（复兴）的要求。历史遗产建筑应该在开发、再利用中得到保护，保护与开发这两个不同的目标之间可以实现互补而不是相互冲突。英国遗产委员会在推广这个理念上起了举足轻重的作用。纽卡斯尔市政府也意识到了历史遗产建筑对于当地来说是一笔巨大的财富，这笔财富可以大大提升当地的品质，从而吸引国内外投资。于是，大批历史保护建筑被翻新，并被转换成办公、住房、酒吧

23、以及宾馆等不同功能的建筑（见图2）。建筑“立面主义”的运用，对于保护与开发两者来说都是主要的技术手段。立面主义即对具有历史意义和建筑价值的建筑外立面（一般是沿街的一面）进行保护（见图3），对于被保护建筑身后（即非沿街建筑）不符合当代建筑功能的老建筑进行拆除，从而为引进新开发项目预留空间。与此同时，城市设计导则被引入以确保新建房屋在建筑外形上与整个区域的历史环境及建筑外观保持一致，特别是视觉效果上的一致（如对新建房屋的高度进行严格控制，使其不超出沿街建筑的高度）。虽然有些保护论者批评这种立面主义是一种对于老城保护的妥协，但这种方法还是在整个经过七年的滚动式开发，该项目取得了一系列的成功。原先制定

24、的项目实施目标全部实现，有些甚至超过了原先设定的目标。环境方面，通过改善并提升公共空间及增加夜间景观照明，老城的艺术气息更加浓烈（见图5）；商业发展方面，通过公共资金的支持，300多家新公司建立了起来，大部分主要是通过“年轻企业支持策略”而实现；住房方面，新增公寓500多套，其中很多是将“危房”经过改造后实现的；非住宅物业开发方面，通过翻新与功能置换，新增或改进商业楼面面积超过8万m2，121幢历史建筑被重新利用；就业方面，项目前后总共创造了2 700多个就业岗位，其中1 900个是项目直接创造的岗位，另外800个是后续投资创造的岗位，而这得益于整个区域品质的提升；管理及市场营销方面，项目前后

25、颁布了多种宣传、指导刊物，如“投资于遗产”（Investing in Heritage），“格兰吉尔老城店面指导守则”（Grainger Town Shopfront Guide）等等。为了得到公众的理解与支持，项目执行组筹划了多次宣传活动，将其他地区城市复兴的成功案例介绍给公众，并鼓励他们参与到该项目中图2 建于1877年的一座旧时工会大楼，功能置换后为一座酒吧（Cullen, 2005）图3 一幢建于1969年建筑的沿街外立面（Pendlebury,2002）图4 整修后的沿街店面（Cullen, 2005）1 该法案于2004年进行了修订。在实际操作中，被政府收购的大部分为公共建筑而非私

26、人房屋。14国际城市规划2007 Vol.22, No.4英国城市复兴策略的演变及“开发性保护”的产生和借鉴意义来；同时，该项目在其网站上每天公布项目进展情况，供参与各方参阅。总而言之，格兰吉尔老城复兴项目在英国及欧洲规划领域得到广泛认可。英国皇家规划学会（Royal Town Planning Institute）授予该项目“银禧纪念杯”（Silver Jubilee Cup，该奖项为英国规划成就的最高奖项）；英国城镇中心管理联合会（ Association ofTown Centre Management）则授予该项目“最佳成就奖”（BestCompleted Project）。许多城市将

27、该项目作为成功利用历史遗产建筑的典范进行学习、效仿。对历史老城本质上的破坏，他们认为应该最大限度地保护区域内的历史建筑；而复兴主义者则认为，没必要对所有的建筑进行保护，每个时期应当体现各自不同的建筑风格，而且从经济角度考虑，大量的历史建筑在功能上已经无法满足现代生活的需求，改建起来成本更高，拆除重建相对更加经济有效。这其实涉及到本文之前提到的一点，即对于历史建筑保护（或开发）的尺度如何达到认识上的统一。在这方面，纽卡斯尔政府的做法在英国具有代表性，即抛开争论，为了实现经济上的利益最大化，该拆除的建筑一定拆除。毕竟，开发性的保护不单单是为了对历史建筑、街道的原封不动的保留，现实的经济因素是促使地

28、方政府及规划界寻求城市复兴的根本原因。2.3 项目成功因素分析该项目之所以能够取得很大的成功，本文认为主要有以下方面的原因。首先，外部因素的支持。如图1所示，该项目得到了强有力的法律、资金支持。众所周知，英国作为一个老牌资本主义国家，其法制体系已经非常完善，各项法律法规的执行强而有力，这对于任何一个城市规划项目的实施都具有决定性的意义。在上述案例当中，强制收购法案发挥了重要作用，为项目初期的成功提供了法律依据，使地方政府掌握了项目的主导权。强有力的法律体系也使城市设计导则能够发挥作用，从而对新开发建筑在形态外观上进行严格的控制，使其与整个区域的历史环境、建筑风格最大程度上保持协调。另一方面，英

29、国大量的公共机构为项目提供了资金上的保证，使其能够相对顺利地进行。其次，多方参与的机制能够尽可能协调各方的利益以寻求共识，从而达成项目实施、决策的基础。这一点体现了英国作为一个民主机制健全的国家的优势。此外，该项目创造性地运用有限公司的形式对项目进行运作，大大提高了工作效率。在技术手段上，“立面主义”的成功运用将保护与开发这两个看似相互冲突的主题结合起来；对于沿街店铺的整修进一步促进了整个区域视觉效果上的一致。关于“立面主义”在格兰吉尔项目中的运用是否恰当，英国学术界一直存在争论。保护主义者认为，单纯的保护沿街建筑立面而对非沿街建筑进行拆除本身就是3 借鉴意义从以上案例分析中不难看出，化解保护

30、与开发的矛盾（某种意义上说，是平息两者间的争论）是促使项目得以实施的关键；而健全的法制、强有力的资金支持以及成熟的多方协商机制是格兰吉尔项目成功的三大要素。结合我国的实际情况，本文认为以下几点最具借鉴意义：（1）以开发（复兴）促进保护虽然在国内对于保护与开发之间的关系也有激烈的争论，但本文作者认为，历史老城的保护并非对老城区域内所有建筑原封不动的保存，每个时代应当有体现各自特点的建筑出现，而且我国许多老城区的实际状况也否定了对所有建筑原封不动保存的可能性。一方面是因为我们的许多老城区的建筑质量较差，有相当一部分已经由于年久失修而呈现出破败不堪的景象，维护起来成本高昂；另一方面是因为不少作为住宅

31、用途的建筑缺乏突出的建筑艺术价值。从经济因素考虑，老城区的开发（复兴）不仅不可避免，而且应当作为一种手段来达到保护的目的。格兰吉尔项目的一个相对特殊的方面是其区内大量的历史保护建筑，具有相对明显、突出的保护价值；而除国家历史文化名城外，我国许多老城区的大部分建筑缺乏突出的保护价值，这就给老城区的保护要素以及开发尺度的界定带来了相当大的难度。（2）以公司的形式进行老城保护与开发项目的运作虽然目前在中国执法难的问题是城市规划领域存在的一大突出问题；资金上也无法得到充分的保障，但这种形式仍然值得借鉴。首先，中国土地国有的属性为政府在实际操作中提供了很大的便利，这一点在实际效果上不会逊于英国的强制收购

32、法案。其次在资金上，可以最大限度地引入开发商的资金以缓解公共资金短期内的不足。由于老城区位于城市中心，目前仍然具有优越的地理区位优势，开发商愿意投入资金，这一点与格兰吉尔甚至图5 夜间景观照明效果（Cullen, 2005）整个英国的情况恰恰相反。但在操作过程中，政府应当保持强国际城市规划2007 Vol.22, No.415英国城市复兴策略的演变及“开发性保护”的产生和借鉴意义势，对开发项目进行选择性引进，如应当尽量避免开发项目对老城核心区域的破坏，避免开发项目进一步加剧老城的拥堵。第三，由于老城的保护与开发涉及到当地居民的实际利益，在决策过程中应扩大公众参与的程度，如利用我国普遍采用的听证

33、制度，听取多方意见，最大程度地协调政府、公众、开发商之间的利益关系。当然，公司的运作模式不一定完全模仿GTP，为了达到保护与开发的目的完全可以创造出适合自己的模式。史建筑通过修缮、翻新、功能置换等手段使其继续发挥经济价值，对于具有历史、建筑价值的沿街建筑外立面应着重予以保护。同时，在引入新开发项目的过程中应当发挥城市设计导则的指导性作用，严格控制新项目的建筑外观及建筑高度，最大程度上实现与老城风貌上的协调。除此之外，应当控制新开发项目进一步加剧老城业已面临的各种问题，限制开发密度和强度，坚持向外疏解老城人口。具体操作上，可借鉴本文案例中所述的公司运作模式，提高老城复兴策略的实施效率。（3）“立面主义”的运用及选择性的保护对老城建筑进行选择性的保护十分必要，应采取分门别类的操作方式，如维护修缮、翻新再利用、拆除重建等。对于核心区域内相对突出的历史建筑，完全可以采用“立面主义”的操作方式，对其沿街立面“整旧如旧”，恢复建筑本来的形态，同时通