亚太各国国家人权机构人权侵害申诉调查职能比较分析

1、作者简介:齐延平(1968-,男,汉族,山东潍坊人,山东大学法学院院长、教授、博士生导师。在论文写作过程中,文章作者的研究生王路提供了资料搜集方面的协助,特予致谢。1991年10月7日至9日在巴黎举行了促进和保护人权的国家机构第一次国际研讨会,此次会议通过关于促进和保护人权的国家机构的地位和职责的原则(Princi p les relating t o the status and functi oning of nati onal instituti on f or p r otecti on and p r omoti on of human rights 。此处罗列为符合巴黎原则要求的亚

2、太地区国家人权机构论坛(APF 成员,统计截至2008年底,网址:htt p:/www .asiapacificforu .本地区内,国家人权机构的机构较为单一,除东帝汶的国家人权机构选择监察专员的模式外,其他各国均选择国家人权委员会模式。See B rian Burdekin assisted by Jas on Naum,Nati onal Human rights instituti ons in the A sia -Pacific regi on,Hotei Publishing,2005,p31.亚太各国国家人权机构人权侵害申诉调查职能比较分析Co mparative Analys

3、is About The Appealing &I nvestgati on Functi ons Of Hu man Rights Vi olati on Among Different Asian And Pacific StatesHu man Rights Agencies齐延平(山东大学法学院山东济南250100内容提要:本文采用比较分析的方法对亚太地区根据巴黎原则成立的国家人权机构调查职能进行了深入的探讨,讨论主要集中于亚太地区国家人权机构的职能范围与调查权限、调查的具体权能与措施、对调查职能的限制和调查后的处理等方面,同时,笔者对亚太地区国家人权机构在处理人权侵害申诉中调

4、查职能的行使及其有效性做出了评价。关键词:亚太地区国家人权机构调查职能比较分析一、亚太各国国家人权机构的职能范围与调查权限目前亚太地区建立的完全符合巴黎原则的国家人权机构共有14个,分别是:阿富汗、澳大利亚、印度、印度尼西亚、斯里兰卡、韩国、泰国、马来西亚、菲律宾、新西兰、尼泊尔、蒙古、约旦、东帝汶。亚太地区多数国家在国家人权机构模式上选择了职能范围较为广泛的国家人权委员会模式,各国都通过专门的法案和法令对国家人权机构的职能进行较为详尽具体的规定。国家人权机构的职能范围与各国对人权事务广度与深度的理解直接关联。亚太地区建立国家人权机构的国家都在相应的法案中对“人权”的范围做了明确界定。鉴于国家

5、人权机构的独立特性和国家人权机构负有监督国家各职能部门执行国际人权准则的职责,亚太地区各国人权法案中对于“人权”一词的理解没有仅仅局限于国内法,都或多或少的考虑到了国际人权条约所规定的普遍接受的国际人权标准。但是,各国对于国际标准的认可都是有限的,本地区还没有国家在其人权法案中规定接受所有的国际人权标准。当然,由于国际人权标准本身是一个不同文化、不同价值观、不同发展境遇基础上的规则集合体,要使一个国家原原本本全盘接受,本身就是不可能的。依据亚太地区各国宪法、法律和法令规定,各国国家人权机构履行职能的范围如下:新西兰及于所有国际人权条约和公约,韩国及于国家批准的国际人权条约,在国家宪法中并入的一

6、些权利以及国际习惯法,蒙古和斯里兰卡及于国家批准的国际人权条约以及在国家宪法和法律中并入的权利,阿富汗、尼泊尔、泰国及于国家批准的国际人权条约以及在国家宪法中并入的一些权利,澳大利亚及于选择的国际人权文件和特定法律中选择的权利,印度尼西亚和马来西亚及于只有并入国家宪法或者特定法律中的那些权利,菲律宾只及于公民权利和政治权利。由之可以看出,亚太多数国家人权机构的职能范围虽然不同程度地关照到了国际标准,但仍然是以国家批准的条约、公约中的权利以及宪法与法律并入的权利为中心的。赋予国家人权机构受理声称人权受到侵害的申诉、有效调查侵害人权行为并向受害者提供帮助,是该机构最重要的职能。巴黎原则制定之初,对

7、国家人权机构的职能是否应当包含对侵犯人权的申诉进行有效的调查产生了争议。与国际社会的分歧不同,亚太地区国家人权机构对该项职权有较为广泛的共识。在1999年由亚太国家人权机构论坛、人权高级专员办公室和亚太非政府组织促进人权小组联合在斯里兰卡举办的亚太地区国家人权机构和非政府组织大会上,强烈支持有必要使国家人权机构享有行之有效的调查权力。这次会议在本地区内部达成了确立国家人权机构调查职能的共识。一些亚太国家规定了广泛的人权范围,但是国家人权机构受理被指控侵犯人权的范围却是更小范围的经过选择的权利群。有的国家规定国家接受申诉的范围只能是公民权利和政治权利,或者某些法案中规定的权利(如不受非法歧视的权

8、利,或者是国家宪法规定中的部分权利。所以,在此有必要明确各国接受个人申诉的范围和各国保护人权的范围。总体而言,各国对于受理调查申诉范围的规定分为两类,第一类规定受理申诉的范围同人权保护的范围相同,即:凡是属于本国国家人权机构管辖人权范围内的事项,都可以提起个人申诉。如阿富汗独立人权委员会组织、职权和授权法案第23条规定:委员会接受个人申诉的范围和委员会的监督权相同。马来西亚人权委员会法案规定委员会受理申诉的范围和监管权相同。菲律宾第163号行政法令第3条规定:委员会受理申诉的范围同监管的范围相同。泰国国家人权委员会法案规定委员会受理申诉的范围和其他监管职能的范围相同。此外,印度尼西亚第39号法

9、律案规定委员会受理申诉的范围是依据法案保护的人权,蒙古国家人权委员会法第9条规定,受理申诉的范围是宪法、法律以及在蒙古有适用效力的国际公约中规定的权利,这两个国家法案虽未明文规定受理申诉的范围同国家人权机构的监管范围相同,但依据其实际内容,也可推定为同监管范围一致。第二类国家人权机构受理申诉的范围则是比监管范围更小的权利:如澳大利亚独立和平等机会委员会法第11条(1(a规定:委员会仅能受理指控非法歧视的申诉;印度保护人权法案中规定委员会不能调查指控武装力量滥用权力的申诉;尼泊尔人权委员会法规定:委员会不能调查军事法案的管辖下的事项;新西兰人权法案第三部分规定:委员会仅接受非法歧视的申诉。韩国国

10、家人权委员会法第30条规定:委员会仅接受宪法第2章(公民权利和义务中13个条款(第10条到第22条的侵犯人权的申诉,委员会可以调查该法案所界定的歧视指控。斯里兰卡第21号人权委员会法案规定:委员会职能调查侵犯宪法规定的基本权利的指控或申诉。各国家法案限缩国家人权机构的调查权限,在很大程度上是考虑到机构承受能力的一种现实安排。提出对人权侵害的申诉,除了必须符合委员会的调查职能范围要求之外,还必须具备一系列其他条件。这些条件可以分为实质性的和形式性的。所谓实质条件,是指基于申诉的实质性问题的标准,如申诉是否具有事实根据、国家人权机构对申诉的调查是否与其他国家机构的权力范围相冲突等问题。例如,尼泊尔

11、人权委员会法第9条(2 (c规定:如果委员会觉得申诉没有事实根据或者认为申诉的事项依性质不能依靠法院强制实施,委员会可以不进行调查。蒙古国家人权委员会法第11条第3款规定委员会不得接受与民事、刑事案件和争议有关的申诉。形式条件是指提交的申诉请求必须符合一定的程序性或格式上的要求。例如,蒙古国家人权委员会法第10条、第11条第1款:申诉必须符合以下条件:必须是可辨认的蒙古语的书面申诉,如果申诉者是外国人,可以递交该外国人的母语书写的申诉;必须经过合法的行政程序;必须指出自己受宪法、法律和国际公约保护的哪一项权利受到了侵害;申诉人必须书写自己的姓名、住址和通讯地址并且签名。二、调查人权侵害申诉的具

12、体权能与措施亚太各国法案中关于国家人权机构的具体调查权能与措施规定得非常细致,涉及到了从接受申诉、启动调查到申诉的最终处理各个环节。其中很多权力措施同司法机关(审判机关、公诉机关的某些权力互有交叉,如传唤证人和质询证人的权力、进入和检查场所的权力等。这也是巴黎原则在最末部分将国家人权机构调查个人申诉的权力总结为“准司法权”的原因之一。国家人权机构的某些权能可能与司法机关有交叉和重叠之处是一个不争的事实,问题是,如何界定其二者的权力边界?应当明确,国家人权机构的任何决定和行为都替代不了公正的司法系统对于人权保护的重要作用。在解决人权问题争端时,司法系统仍然是国家保护人权的终局性裁判机构。应当将国

13、家人权机构调查处理个人申诉时履行的各项职能作为司法机关履行职能的辅助和补充性机制。国家人权机构的职能不是在人权保护领域取代司法系统成为专门的争端解决机制,而是为人权得到更充分保障的补充性机制。亚太地区各国关于国家人权委员会调查权能详见下表:参见巴黎原则最后部分“关于具有准管辖权的委员会的地位的附加原则”。亚太地区部分国家人权委员会调查权能表国家自行进行调查传唤证人和质询证人进入和检查场所介入法庭程序或者对法庭程序提供帮助澳大利亚有权有权有权有权印度有权有权有权有权印度尼西亚有权有权必须宣布或者经请求有权马来西亚有权有权仅能进入、检查拘留设施蒙古有权有权有权有权尼泊尔有权有权有权有权新西兰有权有

14、权有权菲律宾有权仅能进入、检查拘留设施韩国有权有权有权有权斯里兰卡有权有权仅能进入、检查拘留设施有权泰国有权有权必须宣布或者经请求由上表可以看出,亚太多数国家的人权机构在调查人权申诉方面享有的权能是广泛而全面的。一方面,均有权自行就申诉案件进行调查、传唤证人、质询证人,另一方面多数国家的人权机构也有权进入羁押场所进行检查并可介入法庭程序。三、调查人权侵害申诉职能的限制任何权力都不是无限的,国家人权机构调查申诉的权力也不例外。亚太地区多数国家的法案都从与其他国家机构进行协调、国家整体利益、社会公共利益的衡量等角度出发对国家人权机构行驶调查申诉的权力进行了限制。但是,需要明确的是,亚太地区各国的法

15、案中对调查申诉权力的限制并非所有规定都是合理的,不排除某些国家借助此项例外条款逃避国家保护人权的义务。例如尼泊尔人权委员会法第10条规定委员会不得管辖:军事法规定的任何事项;行政首长证明的任何可能对政府和他国政府、国际组织、府际组织达成的条约不利结论的申诉,或行政首长证明的可能对尼泊尔安全造成影响的申诉;首席检察官证明的可能对依法调查刑事案件的产生不利影响或者对案件的侦破产生不利影响的申诉。此条规定的第一项将军事法规定的所有事项排除在外,不符合平等保护的原则,同时也缩小了国家人权机构的调查申诉职能的职权范围。另外,此条规定的第二、三两项有行政、司法机关干预国家人权机构履行职能之嫌,是对巴黎原则

16、中要求的国家人权机构必须具备独立于任何国家机关原则的违反。当然,具体判断某项限制是否合理时是一个复杂的问题,不可一概而论,要结合各国的具体情况如政治体制、法律体系等情况,并且结合各国国家人权机构履行调查申诉职能的的现实状况和效果而定。所以笔者也不敢在此继续妄加评论。除上文提到的尼泊尔外,亚太地区还有部分国家对国家人权机构的调查申诉权力做了限制:澳大利亚独立和平等机会委员会法第12条(3规定:不得对情报机构调查;马来西亚人权委员会法案第12条(2规定:法院处理中的案件(包括上诉或者任何已经在法院得到最终判决的案件。四、人权侵害申诉调查后的处理通过调查,委员会根据调查结果对申诉有一定的“结论”,“

17、结论”多数是关于调查后认定的事实及争端解决方案。调查后如果发现并没有侵犯人权的事实,则国家人权机构仅需要将调查结果通知各方,即履行完职责。但是,如果调查后发现实际存在侵犯人权的事实,委员会需要采取补建议、调解等方式采取补救措施。但正如前文所述,在处理人权争端问题上,国家人权机构只具有“准司法权”地位,其做出的结论和意见不像法院的裁判一样具有强制执行力。国家人权机构的建议要得到实施,通常还需要借助其他国家机关如法院等的协助。许多国家都在人权法案中规定了国家人权机构的建议和意见实施的方式和途径。这一问题之所以重要,是因为国家人权机构的建议和意见能在多大程度上得到实施,是衡量一个国家人权机构有效运行

18、的重要标准。一般而言,国家人权机构的对于人权争端的处理结论通常有:道歉、保证今后不再进行歧视、接受教育和培训、提供保证、对受害者赔偿、任何当事方接受的可以解决争端的事项。以对受害者进行赔偿为例,各国的人权法案中大多规定国家人权机构的补偿性建议不具有强制B rian Burdekin assisted by Jas on Naum,Nati onal Human R ights I nstituti ons in the A sia-Pacific Regi on,Hotei Publishing,2005,p28.执行力,需要通过诉讼等方式借助法院等司法机关的强制执行力。如澳大利亚人权和平等机

19、会委员会法第29条规定:通过对侵犯人权事件的调查得出结论后,委员会有权发布包括建议赔偿的报告。即使委员会终结了申诉,被告仍有提供赔偿的可能。法院可以接受有关涉及非法歧视的申诉,并且发布一系列与案件相关的命令,包括对非法行为造成侵害的作为补偿的责任。新西兰人权法案规定如果人权委员会处理补偿问题机制不能解决争端时,原告可以向人权复审特别法庭提起诉讼。韩国规定,在特殊情况下,人权委员会的处理补偿决定和法院的处理具体同等效力,韩国国家人权委员会法第42条、第43条规定:如果当时双方选择法案规定下的和解程序,但是未达成一致时,委员会有权决定对受害者的赔偿。如果当事人在两周内不表示反对,此决定和法院的解决

20、具有相同效力。五、对亚太各国国家人权机构调查职能的评价由于亚太地区由不同历史文化背景、不同经济发展水平、不同政治体制的国家组成,导致在这些因素制约之下发展起来的国家人权机构的发展状况也存在巨大的差异。例如从建立国家人权机构的动因来看,该区域各国就存在很大不同。部分国家如澳大利亚、新西兰和韩国,建立国家人权机构的初衷是为更好的保障国内人权,其建立国家人权机构的动因也来自国内。但本地区更多国家建立国家人权机构则多是出于政治性的考虑,或者受其他国际组织、甚至个人的影响而建立的。蒙古国家人权机构的建立时曾得到澳大利亚的大力支持,此外,阿富汗联合政府成立后,在美国等西方国家的影响下,也建立了符合巴黎原则

21、的国家人权机构。虽然各国建立人权机构都以较高层次的法案甚至宪法条文为法律依据,但现实中仍然很难保证各国国家人权机构的独立性,特别是很难避免来自于行政机关的影响和控制。根据亚洲国家人权机构相关的非政府组织网络(ANN I的报告显示:亚太地区很多国家人权机构独立性受影响主要来自以下三方面问题的影响:第一,国家人权机构的组织全部或者部分依靠政府机关的分支;第二,委员会成员的委任程序允许政府对委员的选任实施某种程度干预;第三,本地区许多国家人权机构不具有财政自主权,很多情况下需要依靠政府对其提供财政支持。因为资源缺乏,国家人权机构不得不放弃很多资源消耗巨大的调查活动。虽然存在上述问题,在处理个人申诉的

22、问题上,亚太地区各国国家人权机构仍然做出了不懈努力。无论从处理申诉的案件和案件包括的范围来看,各国人权委员会都取得了很大的成就。例如泰国国家人权机构2007年接收的个人申诉案件总数是764件,涉及的人权包括司法程序、财产权、生命权和安全权、劳动权和移徙工人权利、妇女、儿童权利、经济、社会和文化权利及结社权等,几乎囊括了人权的各个领域。其中个人申诉中占比重最大的是有关司法程序行政性的个人申诉,占到个人申诉案件的22.91%。其中在曼谷,90%以上的受害人都选择向国家人权委员会提出个人申诉。印度国家人权委员会建立之初的1993年到1994年只收到了496件个人申诉案件,但此后逐年稳步增加,到2006年至2007年度委员会共接收82233件个人申诉案件。而委员会当年处理的个人申诉案件由于包括往年的申诉案件则达到了93421件。 瑏瑠虽然亚太地区各国国家人权机构接受的个人申诉的数量在逐年增加,但很多国家人权机构依旧不善于或者无能力处理个人申诉,从而影响到机构的有效性。此外,许多国家人权机构的调查结论也往往以得到侵权机关的认可为准。例如泰国、韩国、马来西亚、蒙古和印度国家人权委员会2008年年度报告中就申明得到了法院、警察当局的广泛赞同。 瑏瑡国家人权机构的调查职能机制不是孤立运作的,其有效性作用的发挥还同一国是否拥有完