土壤污染防治法律制度探究

1、 硕士学位论文 （专业学位）土壤污染防治法律制度探究专业学位领域 ： 经济法专业学位类别 ： 法律硕士申请人 ： 贾 珊学业导师 ： 张建伟 教授职业导师 ： 崔宏伟二一三年 六 月Legal System of Soil Pollution Preventionand Control ResearchA Dissertation Submitted tothe Graduate School of Henan Universityin Partial Fulfillment of the Requirementsfor the Degree ofMaster of Juris MasterB

2、yJia ShanZhang Jianwei Cui HongweiMay, 2013关于学位论文独创声明和学术诚信承诺本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。在此本人郑重承诺：所呈交的学位论文不存在舞弊作伪行为，文责自负。学位申请人（学位论文作者）签名：201 年 月 日关于

3、学位论文著作权使用授权书本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文（纸质文本和电子文本）以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手段保存、汇编学位论文（纸质文本和电子文本）。 （涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书）学位获得者（学位论文作者）签名：201 年 月 日学位论文指导教师签名：201 年 月 日I摘 要 随着我国工业化进程的加快，越来越多的土壤污染问题

4、开始逐渐的浮现出来。土壤的污染日益严重不仅仅对我国的农业可持续发展造成危害，还严重的威胁着人民群众的生命健康，甚至影响到了我国的国民经济发展和国土资源的安全。土壤污染是造成食品安全的元凶之一。土壤当中的重金属由于难于被微生物分解，会残留累积在土壤当中，时间越久危害越大，因此，土壤重金属污染是土壤污染的重要污染形式，也是食品安全的主要威胁。土壤当中的重金属主要通过食物链，被生长于其上的植物吸收，植物被人类食用后进而造成了食品安全问题。在日本，受重金属污染严重的区域主要集中在城郊，城市郊区是重金属污染的重灾区，这里是工业三废排放的集中场所，土壤表层有大量的重金属累积，导致日本常有重金属慢性中毒事件

5、的发生。日本政府高度重视土壤污染的治理，动用大量的人力物力解决重金属污染带来的食品安全问题。土壤污染问题开始受到各国的广泛重视，但对土壤污染的认识大部分还停留在农药，化肥残留等原因上，对土壤污染研究较少。当前，我国的土壤污染主要表现为范围广，面积大，污染严重。土壤环境是食品安全的源头和基础，近来越来越多的食品安全事件的发生与土壤环境的恶化有着密不可分的联系。鉴于土壤在整个生态环境中的特殊地位和作用，我们应当加强对于土壤环境污染的重视，但目前我国还没有关于土壤环境污染的防治法律规范，随着土壤污染面积的不断扩大，建立我国的土壤环境污染立法已经是刻不容缓。本文结合我国的土壤环境污染现状，运用各种分析

6、方法，对我国建立土壤污染防治法律制度提出了建议。本文通过对土壤污染的特征，我国土壤污染现状的分析，找出我国土壤污染存在的问题，并借鉴美国超级基金法，日本土壤污染对策法，发掘其中可以移植于我国的法律制度以及其对我国构建土壤污染法律制度的借鉴意义。通过对土壤污染法律制度弊病的分析，结合国外立法经验实践，对我国土壤污染法律制度的构建提出建议。 关键词：土壤污染 ；现状； 法律构建 ；食品安全III ABSTRACT With the speeding up of industrialization in our country, more and more soil pollution proble

7、ms begin to emerge. Serious soil pollution not only cause harm to agricultural sustainable development in our country, also a serious threat to people's life and health, In some cases, even affected our country's national economic development and security of land and resources. One of the ma

8、in causes of soil pollution is caused by food safety. Due to hard to microbial decomposition, soil of heavy metal residue of accumulated in the soil, the longer, the greater the damage. Therefore, the soil heavy metal pollution is one of the important forms of pollution, soil pollution is the main t

9、hreat to food safety. soil heavy metals mainly through the food chain absorbed by plants growth in it, after human eating plants then caused the food safety problems. In Japan, the heavy metal pollution serious areas mainly concentrated in the suburbs. City suburbs is the worst-hit areas of heavy me

10、tal pollution, Here is a place of concentration of industrial "three wastes" emissions, Soil have a large number of heavy metals accumulated, then cause heavy metals chronic poisoning in japan . Japanese government attaches great importance to the heavy metal pollution treatment, and use a

11、 lot of manpower material resources to solve the heavy metal pollution of food safety problems. Heavy metal problem began to be put widely attention of all countries, but most understanding of heavy metal are pesticides, fertilizer residues, etc, research on the soil heavy metal pollution is less. A

12、t present, our country's soil heavy metal pollution is mainly characterized by a wide range, large area and severe pollution. Soil environment is the basis and the source of food safety.Recently, more and more food safety incident and environmental deterioration have intimate contact. Given the

13、soil throughout the special status and role of the ecological environment, we should strengthen the soil environmental pollution seriously. But at present our country has not yet been on soil environmental pollution prevention and control of legal norms. With the expansion of the contaminated soil a

14、rea, the establishment of soil environmental pollution in our country legislation is already urgent. Present situation of soil environmental pollution in our country, we proposed use all kinds of analysis methods, establishing legal system for the prevention and control of soil pollution in China .

15、Based on the characteristics of the soil pollution and soil pollution in our country present situation analysis, find out the problem of soil pollution in our country.and the same time Based soil contamination countermeasures law super fund law in the United States, Japan,IV which could be implanted

16、 in our country legal system and the construction of legal system of soil pollution in China. Through the analysis of the legal system of soil pollution ills, combined with foreign legislation experience in practice, puts forward Suggestions for the construction of legal system of soil pollution in

17、China.Key words: Soil pollution，current situation， establishment of legislation，food safetyV目 录摘 要 . . I ABSTRACT . III 目 录 . . V一、 引言 . . 1（一）选题的背景及意义 . . 11. 食品安全与土壤污染 . . 12. 可持续发展与土壤污染 . . 2（二）本文的研究意义 . . 3（三）研究方法 . . 31. 综合分析法 . . 32. 比较分析法 . . 3二、 土壤污染概述 . . 5（一）土壤污染概况及特点 . . 51. 普遍性特点 . . 52.

18、 隐蔽性特点 . . 53. 滞后性 . . 54. 叠加性 . . 55. 不可逆性 . . 66. 难治理性 . . 6（二）土壤污染产生的原因 . . 61. 农业对环境的影响 . . 62. 工业的污染 . . 73. 交通运输 . . 8（三）我国土壤污染的立法不足及缺陷 . . 81. 立法不足 . . 82. 偏重于对小面积，特大污染事故的防治 . . 8VI 3. 在土壤环境保护方面，各单行法相互割裂 . . 94. 轻视预防 . . 95. 在土壤污染保护方面，重数量轻质量 . . 96. 法律责任的界定不清晰 . . 97. 现行的土壤污染法达不到国际标准 . . 108.

19、 与法律配套的机制不健全 . . 10三、 国外防治土壤污染的经验 . . 11（一）日本 . . 111. 土壤污染调查 . . 112. 指定为特定的土壤污染区域 . . 113. 对指定区域采取去除污染及防止污染的措施 . . 12（二）德国 . . 121. 综合立体治理 . . 122. 注重发挥政府部门的职能 . . 123. 确立了公众参与制度 . . 12（三）美国 . . 12（四）中外立法的比较 . . 131. 中美立法比较 . . 132. 国外土壤污染对我国的借鉴作用 . . 16四 、 构建我国土壤污染防治的法律体系 . . 21（一）关于制定土壤污染防治法的可行性

20、 . . 211. 我国有多年的土壤污染防治经验 . . 212. 我国在土壤防治法上已经积累了一定的经验 . . 213. 发达国家的经验 . . 214. 我国已经开始了关于土壤污染防治的调查 . . 22（二）制定土壤污染立法的意义 . . 221. 使得有法可依 . . 222. 促进其土壤污染治理的多元化 . . 223. 促进土壤污染评估技术的提升 . . 22VII（三）构建土壤污染防治法律制度 . . 231. 确立预防为主的法律原则 . . 232. 源头控制制度 . . 233. 贯彻土壤污染质量评价制度 . . 234. 鼓励公众参与土壤污染的立法 . . 245. 土壤

21、污染的监测预警制度 . . 246. 建立土壤污染防治的管理体制 . . 257. 规定土壤污染防治的法律责任，完善救济和纠纷措施 . . 258. 建立土壤污染整治基金制度 . . 269. 土壤和农产品的双重生态标识制度 . . 2610. 建立土壤污染的行政管理体制 . . 2611. 建立土壤质量监测网络 . 26结 语 . . 29参考文献 . . 31致 谢 . . 33一、 引言1 一、 引言（一）选题的背景及意义1. 食品安全与土壤污染 中国自古就有“民以食为天”的古训，一句话道出了食品对于人类生存的重要意义。最近越来越频发的食品安全事件让我们忧心忡忡，如何确保作为生存之本的食

22、品的安全，是值得人们深思的问题。作为食品，它最起码要保证两方面，首先，它具有营养价值，能够为人体提供所需的各种能量，维持人的生命体征。其次，它要安全，要防止有害物质通过食物链伤害人的生命健康。食品安全要做到在食品的生产，包装，运输，各个环节的安全，真正做到保障消费者的生命健康。随着经济的发展，人们不再仅仅满足于食品的基本功能，更加注重其营养价值及食品的清洁安全，尤其是在食品安全问题频发的背景下，人们的食品安全问题意识提高，并且，食品安全也逐渐的成为一个世界性的问题。近期来不断发生的食品安全事件如湖南的“毒大米”事件，不仅仅对群众的生命健康财产安全造成了损害，在另一方面，对农民的经济造成了极大的

23、冲击，由于水稻容易受到土壤重金属污染，大部分的农民已经打算停止种植水稻，在各方面都造成了严重的损失。这些食品安全事件在另一方面也造成了群众的极大恐慌。我国出口的食品中，也有很多因为食品安全问题而被扣留，退回的，要求赔偿的，给我国的出口贸易造成了极大的不良影响。无机物在土壤中不易被土壤自身分解, 尤其是重金属，重金属在土壤中难以分解，呈现出氢氧化物，硫酸盐的形式，且会不断的积累。难于被发现。镉作为重金属，对人体健康的危害表现在其经过一段时间的慢性积累后，往往会影响正常的身体代谢，导致钙的流失，因此容易患上骨质疏松或者软骨病。铅对人体的伤害也很明显。土壤中的铅被植物吸收后间接的被人体吸收，其中会有

24、百分之十左右的遗留在人体中，长期积累后会引起铅中毒，导致血液中的血红蛋白的数量上升，严重的还会引起神经中枢的紊乱。重金属砷对人体的损害主要是砷化物，如砷酸盐和亚砷酸盐，同样的砷慢性积累可以引起砷中毒，如末梢神经炎症状，研究表明，砷的慢性积累可以引起皮肤癌症和肺癌。同样危险的重金属还有汞，汞对人体的伤害主要表现为甲基汞对人体的伤害，甲基汞主要伤害人的神经系统，中枢神经系统，对人的小脑两半球产生不可逆转土壤污染防治法律制度探究2 的影响，现在有科学实验表明，汞还会造成身体的畸形。综上所述，造成食品安全问题的土壤污染主要表现为两个方面。其一，土壤的重金属污染。其二，过度的使用化肥对土壤造成的污染。重

25、金属污染的主要原因在于随着工业化的发展，原来向空气和水体中排放的工业废弃物开始向土壤中排放，由于土壤污染的滞后性，延时性，积累到一定程度造成了土壤的重金属污染。目前我国遭受重金属污染的土地约占耕地面积的百分之十。其中镉污染的面积为百分之四十，砷污染的面积亦为百分之四十。重金属的危害主要表现在它难于被土壤自身分解，会长期的在土壤中累积，或者转化为甲基化合物，被生长于其上的植物吸收，进而通过食物链对人体的生命健康造成危害。2. 可持续发展与土壤污染伴随农村现代化水平的提升，农村经济水平的快速提升，农村的面貌发生了翻天覆地的变化，然而这日新月异的变化背后，却是以牺牲环境为巨大代价的。广大的农村地区正

26、遭受着环境越来越恶化的趋势，环境问题日益凸显，尤其是农村的土壤污染问题，土壤污染形势的不断恶化也给工农业的可持续发展造成了巨大的阻力。这也给我国的经济发展造成了很大的负面影响。我国的土壤污染事件的发生率非常高，据环保部门统计，近年来我国的重金属污染事件有逐渐升高的趋势，其中血铅超标，铬，镉，砷，等超标问题尤为严重，已经开始影响到了人民群众的生命健康安全。据国土资源部统计，我国每年受污染的土壤面积也在逐年的增加，造成极大的经济损失。并且严重影响着经济的可持续发展。据污染物防控专家表示：“不管是空气中的铅，还是污水里的镉、砷，在逐渐沉淀之后，最后归宿都是土地。”土壤中的重金属元素通过在其上面生长的

27、植物最终进入人体。”所以土壤污染下的粮食安全问题也日益紧迫。除了农村的广大地区，城市和工矿区的土壤污染也越来越多的呈现不可遏制的趋势。十一五期间，就已经把土壤污染问题作为重要议题提上日程，仅仅2010年期间就有多起土壤污染引发的血铅，砷，硌等超标的群体性事件。相比于其他的污染，土壤污染有隐蔽性，滞后性的特点，即使是在日本这样一个不乏技术和财力的国家，想通过修复来恢复土壤的活性也是一个漫长的过程。 2011年，十二五期间，也高度重视土壤污染问题，并针对土壤污染重金属问题制定了第一个国家级的专项规划。国务院已正式批复土壤重金属污染综合防治“十二五”规划以下简称规划，规划提出：“到2015年，重点区

28、域铅、汞、铬、镉一、 引言3和类金属砷等土壤污染物的排放，比2007年削减15%。工业化学成为防治重点行业。”土壤污染的现状十分严峻，同时也呼唤着更多的有效措施的实施，而法律的手段无疑是最为有效的。美日等发达国家在经历了先污染后治理的经济快速发展后，也不得不面临土壤污染严重，土壤恶化不可逆的惨痛教训，主动寻求法律帮助是较为正确的做法。这些国家在经历了许多的治理实践后已经建立了相对来说比较完善的土壤污染的立法体系。然而，我国在这方面没有专门的单行性法律，法规，环境保护法，水污染防治法，固体废弃物污染防治法，大气污染防治法中也只是一些分散的没有体系的规定。总之，大都是一些原则性的规定，并没有具体的

29、措施和详细的法律责任。国内也有学者开始摸索探寻解决土壤污染的有效措施。但是大部分都是从生态的角度出发，而从法律的角度出发去探寻完备的法制的则非常稀缺。（二）本文的研究意义从理论来说，相对于环境污染来说，研究土壤金属污染的很少，且环境污染有其自身的特殊性，从法律建制的角度分析土壤污染，可以较为全面的把握土壤污染的制度原因，同时也可以作为对于环境污染立法的一个积极的补充。从现实的意义上来说，本文运用比较分析，实证分析，综合分析方法，从法律构建的缺失等入手，研究如何构建完善的法律法规体系，对于现实也有很大的指导意义。（三）研究方法1. 综合分析法本文运用了大量的事实，数据，对土壤污染的现状进行了分析

30、，援引大量的法律法规进行阐述。2. 比较分析法参考国外治理土壤污染的经验，同时结合我国特殊国情，为找到适合我国的法律法规提供一定的借鉴。周生贤, 把土壤污染防治摆到更加重要的位置R.北京:全国土壤污染防治工作会议,2008.二、土壤污染概述5二、土壤污染概述（一）土壤污染概况及特点土壤污染是指废弃物在土壤当中的集聚而引起的土壤污染。这其中，最为主要的是土壤重金属污染，而土壤重金属污染的主要来源是农药污染，化肥污染，以及工业污染。重金属元素具有难降解和难稀释的特点，故生长于其上的植物被人食用后间接的对人体的生命健康造成了很大的危害。土壤污染具有不同于其他污染的一些特点。1. 普遍性特点随着经济的

31、发展 ，土壤污染日趋广泛，发达国家大都受到土壤污染的威胁。例如，上世纪50年代，日本由于土壤中镉超标而引起的“痛痛病”事件。同样的，在上世纪经济快速发展的“先污染，后治理“阶段，类似的例子在欧美发达国家还有很多，土壤污染在很多国家呈现越来越普遍和扩大的趋势。2. 隐蔽性特点土壤污染相对于大气污染，水污染等通过官感能够直接感知的污染来说，具有隐蔽性的特点。土壤污染的判定往往需要结合化学手段对土壤中的重金属或农作物的残留进行分析，判定，甚至很多时候要通过观察人畜的健康状况，因此，土壤污染具有很强的隐蔽性。3. 滞后性由于土壤污染具有隐蔽性，难于被发现，在土壤遭到土壤污染的第一时间不被发现，待这种状

32、况持续了一段时间后被发现时，污染已是相当严重，治理起来也是费时耗力，收效较微。这种状况尤其存在偏远的农村地区，由于缺少监管，人力，财力的不足投入，环保意识的淡薄，最终导致了问题难以被发现。4. 叠加性大气污染和水污染由于其本身具有自净能力，能自发的进行扩散和稀释，而土壤中的重金属大多数位于土壤耕层，土壤中的胶体严重限制着这些重金属的移动能力。时土壤污染防治法律制度探究6 间越久，越来越多的农药，化肥，工业废弃物越多的像土壤中排放，导致大量的重金属在土壤中的堆积。5. 不可逆性重金属元素进入土壤后会改变土壤自身的结构和功能，使土壤失去自净能力，从而导致土壤污染的不可逆的发生，这些化学污染物需要很

33、长的时间降解，所以污染后土壤本身的活性很难恢复。6. 难治理性综上所述，土壤重金属的污染难治理也是不言而喻的。对于土壤污染，即使是切断了污染源，也很难单纯的依靠土壤的自净能力进行补救，这些重金属元素的难降解性更是使的土壤的污染状态持续上百年，时间越久，则越难治理，由此形成了恶性的循环，导致了土壤污染的难治理。基于土壤污染的这些特点，我们还是应当以预防为主，多种措施联合发力。同时，单独研究土壤污染的法律救济措施。当然，土壤污染的原因是复杂的，水污染，固体废弃物污染均可能间接的造成土壤污染，因此，研究时更应该借鉴其他的污染物防治的法律救济手段。（二）土壤污染产生的原因1. 农业对环境的影响（1）农

34、药的使用化学农药对于提高农作物的产量，去除病虫害有着十分显著的效果，所以也得到了广泛的应用。农药一般都有较强的毒性用来杀死细菌，但在使用时操作不当极其容易造成人畜的伤害。因此，高效低毒的农药是一直以来的目标。农药使用的方式除了与农作物直接接触的外，大部分都散落在了土壤里，尤其是一些高残留的农药，即使是农药残留在了农作物上，它也会随着雨水而降落到土壤。同时，杀菌剂当中的砷，汞，铜等也会随之带入土壤当中，引起土壤污染。（2）化肥的使用化肥对于粮食的贡献值很大，化肥当中的杂质含有多种微量元素和重金属，微量元素可以补充土壤缺失的营养，但重金属却可能因为长期在土壤当中的集聚导致土壤的土二、土壤污染概述7

35、壤污染。如磷肥的原料磷矿石中含铝1-100毫克千克，铅l 100毫克千克，砷lo 一2000毫克千克，汞<10毫克千克，铜l 100毫克千克。生产磷肥所用的硫酸也带入较多的铝，含量可高达390毫克千克。（3）污水灌溉我国的北方地区，由于天气的原因，时常发生干旱，水资源较为紧缺，一些农村的灌溉用水通常是临近城市的工业废水和生活污水。工业废水作为灌溉用水一方面可以增加土壤的营养，另一方面可以节约用水，一举两得，因此，用工业废水作为灌溉用水在很多地区蔓延开来。但是与此同时，也应当看到工业废水当中含有大量的重金属。广西阳朔的铝锌矿废水含铅0.6毫克每千克 ，通过食物链，当地人患骨痛病已达到了第三

36、阶段。西安市从上世纪五十年代开始使用污水灌溉，产量比清水灌溉高出一倍多。可土壤污染也开始出现，镉含量已经超过初始值0.65毫克每千克。要正视污水灌溉这一问题，在意识到其对于节水和灌溉的积极作用时，对其消极作用也不可忽视。污水只有在经过严格的程序后方可进行灌溉，对于违反程序的行为要进行严格的限制禁止。（4）农用塑料薄膜塑料薄膜是增加粮食产量的一个非常重要的技术，它对于提高地温，增加土壤的湿度等有相当大的作用，目前我国已普及了这一技术，塑料薄膜在使用时，由于长期的暴漏在阳光下，老化变硬是不可避免，所以很难完整的回收，一部分没有被回收的残余的薄膜在不断的被翻耕的过程中埋在了土壤中。这些薄膜不仅仅形成

37、了隔离层，隔离了作物对阳光水分的吸收，更为严重的是土壤当中的土壤污染。原来在加工的过程当中，为了一些工艺要求，在塑料薄膜当中增加了很多的添加剂，这些添加剂当中不乏一些重金属成分。2. 工业的污染工业的范围十分宽泛，包括化学，轻工业，机械制造等等。但每一种行业内的污染物数量，毒性，污染的方式都有很大的不同。大部分的污染物基本都是靠废水排放的，因而，废水是污染的主要的渠道，要治理土壤污染，首当其冲的就是治理废水污染。为此，我们首先要搞清楚各行业排放的污染物，然后分清轻重缓急的有针对性的对症下药。工业废水在土壤污染一般是难溶的。他们随着土壤的各种物理或者化学的变化而混合在陈怀满. 环境土壤学M.北京

38、:科学出版社,2005,07.土壤污染防治法律制度探究8土壤当中，并被生长于土壤上的植物吸收而随着食物链条被人畜食用，从而造成了巨大的人身财产的伤亡。较为常见的重金属有砷，汞，铅，镉，硌 等等。3. 交通运输以燃油作为交通工具的飞机，汽车等也容易造成环境污染。汽油燃烧时含有大量的铅化物，作为汽油运输中的防爆剂。汽油所排出的铅化物一般散落在临近公路的道路两边，所以，一般临近公路的道路两边的铅含量要远远高于其他地方，为此，交通运输也是一个土壤污染的污染源。（三）我国土壤污染的立法不足及缺陷我国现行的涉及到土壤环境保护的法律主要是环境法，刑法，农田复垦法，农田灌溉水质标准等等。但这些大多是从土壤的经

39、济价值方面进行规定，如土壤的利用，产权的归属，而较少从土壤的环境价值进行规定，对于环境质量的整体下降没有很好的重视。所以说在土壤污染的防治方面我国还有很大的不足亟待完善。1. 立法不足宪法作为我国的根本大法，规定了国家有义务对环境资源进行保护。使国民在一个美好的环境下生存。 “国家保障自然资源的合理利用，一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地” 。环境保护法作为环境保护方面的基本法律，本应在环境保护法律领域起到中流砥柱的作用，然而它却仅仅在26条泛泛的规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染。”此外，土壤污染治理的单行专门法律也对土壤污染规定了宽泛的规定。这些过于原则性和宽泛的规定已经不能满足现状，现实亟待关于土壤污染的立法出台。2. 偏重于对小面积，特大污染事故的防治土壤污染防控较侧重