政府投资项目“代建制”实践中若干问题探讨

1、政府投资项目“代建制”实践中若干问题探讨资项目''代建制,实践中若干问题探讨政府投资项目SomeProblemStuaiesofAgentConstructioninPubliCProject代建制万海涛一WanHaitao实(江西省工程咨询中心,江西南昌330046)践出(JjangxiEngineeringConsultingCenter,JiangxiNanchang330046)若干摘要:国务院于2O04年7月发布的关于投资体制改革的决定明确指出:"加强政府投资项目管理.改进建设问实施方式","对非经营性政府投资项目加快推行'代建制

2、"'.近年来,国内一些省市如北京市,上海市,深圳市,陕西省等题探相继试点推行"代建制".由于国家尚未颁布相应的管理办法,各地对于在"代建制"实践中遇到的有关问题往往感到无所适讨从.本文就"代建制"实践中出现的若干典型问题进行探讨.关键词:政府投资:代建制:代建单位:探讨中图分类号:F20l文献标识码:A文章编号:l67l-4792-(2007)l2-0039-02国务院于2004年7月发布的关于投资体制改革的决定)从发展趋势来看,代建单位的性质主要应为企业型.从明确指出:加强政府投资项目管理,改进建设实施方式,对目前

3、来看,我国的政府机关比较庞大,人员严重超编超支,非经营性政府投资项目加快推行"代建制",即通过招标等财政负担很大,国家一直在精简机构,裁减人员,若代理单方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制位采取机关或事业型,与政府精兵简政政策不符,加重了财项目投资,质量和工期,竣工验收后移交给使用单位.尔后,政负担.而且要达到项目建设管专业化的要求,必须广泛全国各地开始推行政府投资建设工程代建制项目管理模式的吸纳各方面的专业技术人才,一旦代建项目数量较大,人员试点工作,并取得显着成效.由于国家尚未颁布相应的管理队伍势必随之膨胀.而具有专业素质的社会化代建企业,从办法,在代建

4、项目实施过程中面临的一些问题还没有明确的事基本建设项目管理的经验丰富,有长期从事项目建设管理法律依据,各地在实践探索巾对代建制的理解不同,对政府的专业技术人才,利用其对政府投资项目进行专业化管理,投资项目管删体制改革目的缺乏深入的认识,从而在代建制比政府自设的机关或事业单位更能保证项目设计水平,工程的做法及操作上出现了一些问题.本文就"代建制"实践中质量和造价控制,也更有利于人力资源的集约利用.所以长出现的若干典型问题进行探讨.远米看,未来的代建单位应当是自主经营,自负盈亏的企业.1代建单位的性质2代建单位的资质代建单位性质的确定是影响代建制整体规范制定的个毋庸置疑,&qu

5、ot;代建制"实施的成功与否,代建单位在其根本性问题.但从目前各地"代建制"实践情况看,代建单巾起到了相当大的作用.可以这样说,代建单位的选择是"代位的性质有三种:企业型,事业型和政府机关型.代建单位建制"能否取得成功最为关键的一个因素.什么样的单位有性质的混乱不利于"代建制"的具体运行和控制.资格参与代建单位的招投标,自然也成为政府部门首先要面项目代建管理制度设立的初衷,是为了解决政府权力与对的问题.目前,社会上的工程设计,咨询,建设类公司主市场资本距离过近的问题,是在政府法人与企业主体之问人要有:工程投资评估公司,工程勘

6、察设计单位,工程监理单为增加一个市场的环节.通过委托专业项目管理的企业实施位,工程造价咨询单位,工程总承包公司等.它们作为代建管理的方式米隔离行政权力与市场资本,以防止其发生腐败单位都有其自身的优势和缺点,相关部门在制定代建单位资现象,提高管理的效率;而受托代建的项目管理单位,也可质标准的时候要分别考虑各种单位的特点,保证只有专业,以通过项目管理从政府公共财政获得相应的管理报酬(代建正规,符合要求的单位才能参与代建单位招投标.费用)并承担相应的项目风险.正是由于代建管理中代建单综合各地对代建单位资质的要求,合格的代建单位至少位责任机制的真正落实,得以促使代建单位从维护自身利应具备以下基本条件:

7、益,规避项目风险的利己心态出发,增强对代建项目实施的(1)具有乙级监理单位资质,前期拆迁资质和招标代理监管,最终实现政府,社会公共利益与代建单位的共赢.如资质;果按照某些地方政府所试点的代建制模式,仅仅是将现有政(2)投资额较大的工程项目,相地对代建单位注册资府的相应职能部门进行重组或者是另外组建新的政府职能部金数额的大小也有较高的要求;门(或事业单位)承担当地所有政府投资项目的代建管理,(3)主要负责人和技术负责人应由具有高级职称的在职实质上是政府机构的一种职能延伸,依然在政府管理的大框人员担任,应有工程建设实践经验和组织,协调,指挥能力,架内,这种不彻底的做法带有相当的局限性.或负责管理过

8、投资总额5000万元以上的工程建设项目;Q一(4)应有一定数额专业技术职称的在职人员,包括高级工程师,高级经济师,投资项目管理师,注册造价师注册结构工程师,注册监理工程师,注册建造师以及有承发包代理资格人员等,并具有较强的审查设计,审核概预算,对工程质量安全进行直接监理的能力.3代建单位的选择方式'代建单位陛质的确定对于代建单位的选择方式具有重要的影响,组建政府机构(或事业单位)进行政府投资项目代建,实际上是一种变相的行政性垄断,甚至于个别并不具备项目代建资格的单位成为了项目代建单位,这些都从一定程度上影响了项目的建设效果,降低政府投资项目的效率,带来较大的负面影响.因此,应首先把好项

9、目代建单位的选择关,让真正有能力的代建单位成为项目代建市场的主力军.从原理上讲,限于政府投资项目使用的资金来源于政府的公共财政,在市场发达的市场经济国家,其最终来源于广大纳税人所缴纳的国家税收.因而,对于公共财政在一国之内的支出,所有符合其相应目的与要求的纳税人均可与之进行交易.因此,在市场上存在众多可能交易者的情况下,国家作为从事交易的一方公法人,理应从中以市场竞争方式择优选任之,民主机制已经大大限制了政府的契约自由权利.所以,在市场上存在众多的符合相应资质条件要求的代建单位的情况下,政府作为项目业主和委托人应当采用竞争缔约的方式选任合格的代建单位,一般应该以招标的方式确定.4代建项目的范围

10、目前多数地力-fffX,l代建项目的范围仅限于政府投资项目,其中相当一部分地区还进一步将"代建制"的实施范围限制在政府投资的公益性项目(或称非经营性项目),面比较窄.笔者认为,将强制实施"代建制"项目管理方式的范围限制在政府投资的公益性项目(或称非经营性项目)的范围内是较为适宜的,但同时也应扩大代建项目范围,鼓励在不由政府单独或主要出资的经营性项目中积极尝试推行"代建制"."代建制"是以委托代理理论为基础,以契约的形式从制度方面规范各方的行为,使各方的责,权,利对等.实质上,"代建制"只是一种工

11、程建设管理模式,不但非经营性的政府投资项目可以运用,其他项目也可运用.例如:(北京市政府投资项目代建制管理办法(试行)已明确规定,政府项目中,非经营性,一般经营性的基础设施和公用事业类工程建设项目应采取代建制模式.5代建项目总投资如何框定上海,北京,武汉,厦门,宁波等市已经以代业主模式试点了为数不少的公共建筑工程和市政公用工程项目.在已实施的代业主项目中总投资框定各式各样,有的项目总投资依同类项目投资指标估算;有的项目有了初步方案,总投资额依据概算;有的项目甚至就以立项计划投资额直接框定.依此"投资额"通过竞争"招标"选择"代业主"单

12、位,其"最低价"中标的中标价有几分科学性值得质疑.由此导致的往往只是"业主"权限在不同部门间重新分配.因此,建议实施代业主的项目,投资总额必须要有合理科学的依据,应该不吝重金聘请相应专业的工程顾问公司进行询,特别是代业主项目的前期论证和投资总额测算必须详细周全,可靠有据;同时未能履行投标承诺或合同的,必须严厉追究代业主单位的经济责任,特别是法人代表责任.只有这样方能有效提高投资效益,杜绝争权夺利,真正体现"代建制"的社会与经济效益.6代建服务费代建单位提供的是专业化的技术与管理服务,其业务范畴属于咨询服务业.因此,被服务单位(业主)应

13、支付其相应的报酬,这就是代建服务费.代建服务费一般以"工时费用十利润"的方式计算,其中"工时费用"即是代建工作的成本,"工时费用十利润"可按项目总投资的一定比例计取.目前,我国实施代建制的地区大都对履行代建人职责所获取的代建费用有原则性规定,即通过公开招投标方式,按工程投资总额的一定比例确定代建费用,其总额不超过现行标准的建设单位管理费上限.这一原则虽然已经在许多城市中采用,但在实践中易产生两方面问题:(1)按现行的建设单位管理费标准不能满足履行代建工作的需要,导致"代建制"难以推进.现行的建设单位管理费是指建设工

14、程从立项,筹建,建设,联合试运转,竣工验收,交付使用及评估等全过程管理所需的费用,包括建设单位开办费和建设单位经费,如果是全过程代建服务费中应包含了监理费,而且还不应该等同于所谓的建设管理费,代建管理含有技术与管理创新,实质上应更高于原来的建设管理费用.因此代建费用总额限定在建设单位管理费以内并无理论依据.笔者认为提高代建服务费的标准是"代建制"健康发展的基础.(2)在我国信用机制和担保机制不健全的情况下,会出现代建单位在代建工作投标巾无序竞争的现象,使代建费一降再降.如厦门市某代建单位中标的代建费仅占项目总投资的0.7代建费用的非理性竞争,将使代建单位的风险转嫁到工程建设

15、目标实现的比例上,以致阻碍"代建制"的发展.因而,在"代建制"推行初期,为了避免出现上述两种倾向,保证制度的顺利实施,应对代建费采取适当宽松政策.首先,应根据工程投资规模,技术难度和建设风险等因素确定代建费的下限,要求代建单位的代建费包括一笔风险补偿费用;其次,建立严格的代建人淘汰机制,避免代建人通过降低项目管理水平来减少代建成本,降低代建费用.总之,政府投资项目推行"代建制"是深化投资体制改革的有益探索,是工程项目建设管理方式的重大转变.尽管各地在实践巾出现了诸多偏差和问题,但只要在实际操作中不断总结经验教训,不断采取对策进行规范和完善,同时相关主管部门能够与时俱进地制订相应的法规加以引导,统一,我们深信"代建制"有可能成为像总承包(EPC),项目融资建设(B01_")等模式一样普及的项目建设管理方式,其发展空间十分广阔.参考文献【1】尹贻林,阎孝