税式支出政策效应分析及建议

1、税式支出政策效应分析及建议c矗JI II gzong U哪财经纵横税式支出政策效应分析及建议 曹春芳武根启张彬 当前,人们对税式支出这个财 政新概念的意义和作用还不是十 分清楚 ,往往在提及财政支持 ”三 农 ”支,持教科文卫 ,支持经济发展 的时候 ,总是将国家财政对社会经 济的直接支出的数字进行披露而 对国家财政间接支出即税式支出 的贡献却没有统计进来 .这是不准 确,不全面的 .根据有关数据测算 , 河北省 2009 年税式支出金额为 133.1737亿元,占同期全省全部税 收收入 （1792.98亿元）的 7.4%,占 全部财政收入 （2020.77亿元 ）的 6.6%,主要集中在企业

2、所得税 ,房 产税,城镇土地使用税和契税四个 税种.这说明税式支出对我国的经济社会的支持作用是巨大的,税式支出基本理论1967 年美国哈佛大学教授 ,财 政部部长助理斯坦利 ?萨里 (Stanley Surrey)首先提出了 ”税式支出”的 概念 .这一概念的提出 ,无疑是对 传统财政理论的一大突破 ,引起了 财政理论界的重视 ,并成为财税制 度改革的重要领域 .20世纪 70 年代 以来 ,美国和德国财政部门最早将 税式支出纳入财政预算管理体系 . 英国,法国,加拿大和西班牙等 42 公共支出与采购 .2011/4/20 0ECD 国家陆续开展了对税式支出 问题的研究 ,并广泛运用于财政预

3、算分析和管理的实际工作中 ,相继 建立了符合本国国情的税式支出 制度.国际上所称的 ”税式支出 ”是, 指政府税收预算收入的减记 ,是偏 离于标准或常规税收结构的政府支出.我国把税式支出定义为因实 施税收优惠政策而放弃的财政收 入 .所有税收优惠政策 ,无论是来 自于人大颁布的税收法律 ,国务院 颁布的税收条例 ,还是财税机关制 定并发布的税收规范性文件 ,都属 于税式支出范畴 . 就具体形式而言 ,税式支出主 要包括免税 ,减征,即征即退 ,先征 后返,优惠税率 ,加计扣除 ,投资抵 扣 ,投资抵免 ,加速折旧 ,延期纳 税,再投资退税等等 . 目前我国虽然没有建立税式支 出制度 ,但仍在实

4、施的税收优惠政 策共计 672 项,覆盖了包含流转税 , 所得税 ,财产税和行为目的税等 15 个主要税种 .纵观这些税收优惠政 策在中国税收体制框架内 ,都有着定的内在联系 ,构成了具有中国 特点的税式支出理论和实践模式 税式支出也是一种财政支出 , 只不过是隐性或间接支出 ,凡有经 济活动的地方 ,就有税式支出的存 在.因而 ,税式支出具有广泛性 ,时 效性 ,灵活性和间接性的特点 . 二,税式支出对经济社会的政 策效应分析 （一）税式支出的积极作用1. 有利于优化产业结构 .运用 税收优惠政策作用 ,对那些资源 , 能源消耗量大的工业企业实行限 制或不鼓励政策 ,而对资源消耗 小,附加值

5、高的知识和技术密集型 企业以及废物利用企业实行减免 税收政策 ,降低生产成本 ,以鼓励 , 扶持其发展 ,促使企业淘汰落后产 能 ,优化产业结构 ,提高产品竞争 力.2009年河北省对资源综合利用 企业减免增值税 8834 万元,使该行 业生产成本下降企业可以低于同 类产品的市场价格出售其产品 ,提 高了产品竞争力 ,增强了企业活 力,进而促进了节能环保经济的快速发展2. 有利于落实国家产业政策 . 据测算 ,我省 2009年对农林牧渔生 产用地免征城镇土地使用税 146610万元,占税式支出总数的 11%,减轻了农民的负担 ,大力支 持了农村农业综合服务业的发展 : 对粮食储备企业的房产税

6、,土地使 用税等减免 1495 万元 ,减轻了企业 纳税负担 ,支持了特定行业的发 展:对学校医院幼儿园等免征房产 税 ,城镇土地使用税 ,耕地占用税 和契税 66908 万元,体现了政府对 民生问题的关注 ,鼓励支持了医 疗,教育事业的发展 ,有效缓解了 “看病难 ,上学难 ”的问题 ,也对实 现社会稳定 ,促进经济发展提供了 有力的保障 .3. 有利于增加居民的收入 . 2009 年河北省对个人非营业性房 产免征房产税 259050 万元,大大减 轻了居民的生活负担 :对个人购买自用普通住宅减半征收契税优惠 额为 110012万元 ,减轻了中低收入 者的纳税负担 .通过对个人房屋的 房产税

7、减免政策 ,促进了居民居住 条件的改善和生活质量的提高 ,提 高了我省居民的实际收入 ,从而使 整个社会的保障水平提高 .4. 体现党和政府对民生的关 怀.对国家支持的行业和照顾的人 群实行税收减免 ,不仅让老百姓感 受到党和国家政策的关怀 ,还真正 体现出 ”以人为本 ”的人本关怀和 “效率优先 ,兼顾公平 ”的和谐社会 内涵.同时,国家对家电 ,汽车 ,摩 托车下乡政策进行改革 ,2009 年河 北省对 1.6 升以下小排量汽车实行 车购税减半征收 ,实际减免税收 18678万元 ,从而大力培育了汽车 , 家电消费市场 ,拉动城乡居民消 费,刺激群众购买欲望 ,使消费金 额大幅度增长 ,广

8、大居民真正享受 到了”惠民政策 ”的实惠.5. 促进了经济结构调整 .优惠政策的实施对资源配置 ,市场导 向提供了方向 ,从一定程度上规范 了纳税人的经济行为 ,在一定范围 消除了市场经济发展中的盲目性 , 为企业的发展提供了多重税收优 惠政策的支持 ,创造了更加宽松的 经济环境 ,促进了产业转型升级和 经济结构的调整优化 .如我国对经 营再生资源企业实行增值税退税 的优惠政策 （2009 年退税 70%, 2010 年退税 50%）河北省已经实 现退税 3.4 亿元,极大地促进了废旧 物资回收企业的发展 .企业所得税 法制定了对民族自治县新成立的 企业税收优惠政策 ,2009 年河北省 对民

9、族地区企业所得税实施优惠 2450万元,吸引了大量企业涌入民 族自治县办厂 ,极大地促进了民族 地区中小企业的发展 .安置了大量 人员就业 ,拉动了当地经济的快速 增长 ,形成了企业造福社会 ,税收优惠企业的良性互动6. 建立税式支出制度 .有利于 税收优惠的统筹管理和预算管理 通过编制税式支出预算 ,从整个国 家财政的角度看待税收优惠问题 从宏观上进行总量控制 ,结构调整 和效益分析 ,将税收优惠纳入到公 共财政的框架之内 ,有计划 ,有目 的,有统筹 ,可操控 ,进而实现从预 算收支平衡向财政全面平衡转变 能够使财政预算更加完善 ,充分挖 掘财政向社会经济干预和渗透的 整体效益 ,从而更加

10、全面完整地把 握政府对于经济调节活动的各个 方面.同时,建立符合我国国情的 税式支出制度 ,增加税制的透明 度,有利于国际问的财政信息交流 厂,CaiJi卫gZ佃glC【财经纵横 和财政资料分析比较 ,有利于融人 世界经济全球化 ,妥善处理国际税 收关系 ,减少国际税收纠纷 .（二）税式支出的负面效应1. 税收优惠减少财政收入 .税 式支出是以政府放弃一部分本应 收取的税收收入为代价的 ,大量的 税式支出使法定税率与实际税率 严重背离 ,侵蚀了国家的财政收 入,造成政策性税收收入的流失 如河北省 2009 年对部分项目优惠 政策的税式支出达到 133.17 亿元. 占河北省当年全部财政收入的

11、7% 左右.2. 税收优惠目标有失考量 ,政 策过于宽泛 .我国现行的所有税种 都有税收优惠 ,涉及经济 ,文化,教 育,科技 ,卫生等诸多领域 ,多个政 策目标同时发生作用 ,并且彼此存 在一定的交叉关系 ,极易发生重叠 优惠现象 .面对众多的税收优惠申 请,有关部门无暇深入实际去进行 认真研究 ,没有将其置于全国范围 内或是某一区域内统一考评 ,没有 将各个税种的税收优惠政策统盘 考虑 ,也没有分析测算付出了多大 的优惠成本 ,能够起到什么作用 , 最终带来多少经济和社会效益过 多过滥过松的税收优惠 ,减少了国 家的税收收入 ,扭曲了商品价格 , 损失了经济配置效率 ,还破坏了平 等竞争的

12、税收秩序 ,使得税制结构 过于复杂化 ,实际优惠效果与设计 目标产生很大背离 ,为”设租 ”,寻” 租”提供了可能 .3. 税收优惠结果有失公平 .一 是具备享受税收优惠条件的往往 是优势群体 ,他们的边际税率越高 受益越多 ,而劣势群体常常由于达 PUBLICEXPENDITUREANDPR0CUREMENT43 CaiJZ仰gn e丑g CI财经纵横 不到起征点 ,而无法享受税收优惠 的利益.如 2009年度河北省个人所 得税仅对 7 个项目的税式支出测算 就达到 5980 万元,大部分税式支出 流向拥有高收入的纳税人 ,这种逆向 ”特征在累进税制中表现得 尤为明显二是给经济特区 ,开发

13、区和沿海开放城市特殊税收优惠 政策时 ,导致其他地区的资金 ,人 才 ,技术流向这些地方 ,更扩大了 东西部地区发展差距 .三是过多的 税收优惠的存在使得纳税人总是 采纳种种方式挂靠低税 ,无税部门 或行业 ,甚至有些企业采取假 ”三 资”企业 ,假福利企业 ,假校办工厂 等手段骗取税收优惠 .4 税收优惠措施比较单一 . 目前我国绝大多数税收优惠政策 采取的都是以减免税及退税为主 要具体形式的直接优惠方式 ,虽然 对纳税人争取优惠的激励作用较 大 ,但是容易产生某种随意性 ,操 作成本较高 .而在税式支出制度较 为健全成熟的市场经济国家 ,一般 以间接优惠为主 ,直接优惠为辅 . 间接优惠方

14、式对纳税人具有鼓励 技术进步和提高市场竞争力的作 用具有定的法制性，稳定性.5.税收优惠政策管理松弛 .我 国实行的税收优惠没有纳入政府 预算管理 ,无法把握税收优惠的规 模与结构 ,也无法对税收优惠进行 有效控制 .从而影响了政府财政收 支的透明度 .一是全国各地不同程 度地存在着 ”税收优惠大战 ”现象 , 各层级的政府都或多或少地制定 了部分税收优惠项目 .二是有关税 收优惠项目的审批 ,执行情况的检 查 ,最终效益的评价 ,相关数据的 44 公共支出与采购 ?2011/4/20 统计发布等 ,都没有形成统一规范 的整套制度，基本上使税收优惠 处于放任自流状态 .三是极易诱发 随意决策行

15、为 .由于税收优惠并没 有纳入到财政预算管理中 ,各级政 府无需承担决策失误的责任 ,很难 进行有效的管理与控制 ,也不利于 有关部门对税收优惠决策与执行 的监督 ,很难保障税收优惠预期目 标的顺利实现 .6.税收优惠导致征收困难 .税 式支出作为一种特别措施 ,由于种 类繁多 ,形式各异 ,效应不同 ,而且 各种税式支出措施都有其特定的 政策目标 ,实施范围和执行标准 , 从而大大增加了税法的复杂性和 税收征管的难度 .如河北省税务系 统 2009 年度企业所得税实际减免 税收 621521 万元,涉及对高新技术 企业 ,资源综合利用 ,再就业扶持 等 20 多项税收优惠政策 , 从企业申

16、请到办理退税和减免税手续 ,要经 过多个环节的审查审批 ,投入了大 量的人力 ,物力,大大增加了税收 征管难度 . 三,推进完善我国税式支出制 度的对策（一）科学规范税式支出的作用 范围 税收具有调节经济的职能 ,但 要将其调节的范围锁定在市场失 灵领域 .按照这一原则 ,我国税式支出发挥作用的范围应限制在市场 机制作用不大或者失灵的领域 .按 照税式支出理论 ,我国税式支出管 理制度建设初期不宜将税式支出 的范围确定得过于宽泛 ,而应遵循 合理可行的原则 ,具体说 ,可将重 点放在预算直接支出可以替代的 , 有特定目的并仅为少数人享受的 税收优惠政策上 .关于涉及的税 种,不能照搬西方发达国

17、家以所得 税税式支出分析为中心的模式 ,而 要根据我国商品和劳务税比重较 大,涉及的税收优惠较多的现实 在分析中将其置于与所得税同等 重要的位置 .（二）明确税式支出的目标和方 式 根据我国的基本国情 ,应明确 我国税式支出的政策目标和方式 . 建立税式支出制度目标方式要做 到:一是要控制总量 ,使税式支出 项目由过多向总量适当转变 .二是 要调整结构 ,使税式支出作用范围 由以区域优惠为主向以产业优惠 为主转变 ,积极配合国家的产业政 策,尽可能地为市场参与者创造公 平竞争的税收环境 .三是要优化方 式.使税式支出方式从直接减免向 间接减免转变体现出税法的公平 性 .直接优惠是一种税额式优惠

18、 , 间接优惠是一种税基式优惠 ,具有 鼓励技术进步和提高市场竞争力 的作用 ,而且能够体现出公平性 , 为大多数国家所采用 .四是要强化 管理使税式支出管理从以单项管 理为主的粗放形式向综合管理的 细化方式转变 .五是要科学排序政 策目标 .具体地说 ,根据中央的方针 政策,把关注民生 , ”三农”作为税 式支出的第政策目标把促进科 学技术进步作为税式支出的第二 政策目标 :把产业结构调整作为税 式支出的第三政策目标 :把吸引和 利用外资作为税式支出的第四政策目标 .（三）逐步建立我国税式支出预 算制度 税式支出预算是参照政府预算 的编制 ,按照一定的标准和分类 , 测算税式支出额并编制税式

19、支出 表,反映计划期各项税式支出的来 龙去脉及其额度 ,是实现税式支出 总量控制和协调的载体 .要逐步编 制全面的税式支出统一报告 ,再进步纳入国家财政预算程序 ,形成 完整的税式支出预算控制 ,并将税 式支出预算附在年度政府预算报 告之后公布于众 ,接受社会监督 .（四）逐步建立我国税式支出统 计制度 税式支出统计主要包括两个方 面,一是在可以直接获得税式支出 数据的情况下进行加总或分类核 算:二是在不能直接获得有关数据 的情况下 ,根据间接数据进行估 算.前一项工作应以各级税务机关 的统计分析为基础 ,也需要纳税人 及有关涉税部门的配合 .后一项工 作更为复杂 ,需要统计部门的数据 支持,

20、也需要选择适合我国实际的 统计方法 .目前世界上实行税式支 出管理的国家主要采用三种统计 方法 ,一是收入放弃法 ,二是收入 收益法 ,三是等额支出法 .我国在 税式支出改革初期可选择简便的 方法 ,如收入放弃法 .对重点数据 进行深入分析或改革进展到一定 程度时再应用复杂的方法 ,如收入 收益法或等额支出法等 . 为了保证税式支出取得预期的 经济效果 ,应当首先对现有和即将 设置的税收优惠项目 .通过各级税 务机关提供的数据直接算出 ,不能 直接算出的 .运用收入收益法或收 入放弃法进行估算 .在此基础上 ,再 逐渐采取税式支出效应评估方法 . 在我国目前社会经济条件下 ,在对 税式支出政策

21、效应评估时 .应当着重于进行税收优惠的成本收益分 析,主要是确定其直接的 ,内部的 , 有形的 ,实际的成本与收益 .在管 理上也应当建立一套科学的监测 评价指标体系 .对一定时期一个地 区或某一纳税人税式支出政策执 行情况进行评价分析 ,以监督税式 支出政策的实施 ,减少不应有的税 式支出损失 ,防止纳税人利用税式 支出政策骗取国家税收收入提高 政策效益 .（五）逐步建立我国税式支出评 估制度 税式支出评估指对税式支出的 实施情况进行具体分析 ,比较成本 和效益情况 ,主要包括预算的执行 情况及其政策效果 .对已经存在的 和行将设置的税收优惠 ,为保证其 取得预期的经济效果 ,考察其利弊 得失 ,决定其去废存留 ,需要进行 成本一一收益分析 .初步设想 :在进 行税收优惠的成本一一收益分析时 主要是确定其直接的 ,内部的 ,有 形的 ,实际的成本与收益 ,对于一 些具有外部性特征的优惠项目 ,也 可以确定其间接的 ,无形的 ,虚拟 的成本与收益 .然后 ,再通过成本 效益的综合平衡来测算税式支出 的整体效益 .（六）优化我国税式支出政策手 段 要完善我国的税式支出政