从特种设备监管立法的加强看无损检测的发展动向

1、从特种设备监管立法的加强看无损检测的发展动向李光耀（中国机械工程学会无损检测专委会会员，四川省机械工程学会、成都市材料科学与工程学会法律顾问，四川衡平律师事务所合伙人） 伴随着我国经济的持续发展，因特种设备质量安全事故导致的重大恶性事件频频发生，造成了大量人员伤亡和财产损失。为此，国家明显加快了对特种设备的监管立法工作。而此类法规的相继出台，为无损检测行业的规范发展提供了有利的法治环境，也提出了更高的要求。在新的形势面前，了解相关法规对行业发展方向的引导，不仅非常必要，也非常紧迫。本文拟对相关法规作粗略介绍，并就新形势下无损检测行业发展动向谈一点自己的看法，供业内人士参考。一、

2、60;      特种设备的界定 长期以来，国内行业条块分割一直存在，不同行业对特种设备的界定也不尽相同。为便于监管，国务院于2003年2月19日颁布了特种设备安全监察条例，对特种设备的范围作出了统一的界定，将凡涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施都纳入了特种设备的监管范围，并对每一种特种设备的概念作出了解释。条例同时排除了军事装备、核设施、航空航天器、铁路机车、海上设施和船舶以及煤矿矿井使用的特种设备以及房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的适用。根据条例的授权，国家质

3、检总局于2004年1月19日制定了特种设备目录，详细规定了特种设备的具体代码、种类、类别和品种等。二、特种设备法律法规体系 我国有关特种设备的监管立法工作主要围绕着质量监督和安全监察两个方面展开。近年来，随着立法工作的加快，相应法律法规体系不断完善，在强化与国际交往的同时注重与国际惯例接轨。这些法律法规大体可归纳为以下几类。1、  法律  虽然我国特种设备的立法工作呈加速状态，但遗憾的是，我国目前还没有特种设备的专门法律，而世界上各主要工业发达国家一般都制定有专门的法律。下面几部法律虽然也适用于特种设备，但主要是针对通常的工业产品而制定的。1.

4、1 中华人民共和国产品质量法 为了加强质量监管，2000年9月1日新修正的产品质量法以法律的形式对包括特种设备在内的产品质量的监督，生产者、销售者的产品质量责任和义务，因产品质量导致的损害赔偿，违反有关规定应承担的民事、行政、刑事等法律责任作出了明确的规定。1.2中华人民共和国安全生产法为了加强安全生产监督，防止和减少生产安全事故， 2002年6月29日颁布的安全生产法对包括特种设备在内的产品的安全生产原则、生产经营单位的安全生产保障、单位主要领导及从业人员的权利和义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理以及违反有关规定应承担的民事、行政、刑事等法律责任作出了规定。

5、1.3  其他相关法律 此外，在监管特种设备的生产和使用过程中，还可能涉及的法律主要有刑法、行政复议法、行政许可法、行政处罚法、立法法等。2、      国务院制定的行政法规由于立法工作的相对滞后，对特种设备的直接监管主要通过国务院制定的行政法规来实现，主要有以下一些。2.1 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定2001年年4月21日，为了有效防范特大安全事故的发生，严肃追究特大安全事故责任者的行政责任，保障人民群众生命、财产安全，国务院发布了本规定，明确了各级政府及其主管部门对重大安全事故防范、处理

6、责任，明确要求负责行政审批的部门及其工作人员对其负责审批的事项必须实施严格的监督检查，以保证其自始自终符合有关法律、行政法规、规章规定的安全条件，防止出现行政部门只审批、发证，不注重后续监管，使安全监督管理流于形式。规定体现了行政管理中权责一致以及谁审批、谁发证、谁负责的原则。同时规定了对特大安全事故有失职、渎职情形以及构成玩忽职守罪或者其他罪的相关人员必须追究的行政责任和刑事责任。2.2 特种设备安全监察条例2003年3月11日由国务院颁布了本条例，将全国特种设备的监管工作划归国家质检总局，后来设立了特种设备安全监察局，取代了原锅炉压力容器安全监察局，相应地，扩大了原来的监察范围。本条例不仅

7、对特种设备的范围作出了统一的界定，还对特种设备的设计、制造、安装、改造、维修、使用、检测单位应具备的条件以及相应的责任和应建立的管理制度等作出了详尽的规定，对监督检查单位的职权和举报奖励制度的建立等也作出了严格的规定，明确了违反有关规定应承担的民事、行政、刑事法律责任。通过二年来的适用，反映出本条例是一部比较完善的行政法规，对特种设备的监管无疑具有直接的指导意义。2.3  中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例在试行1984年颁布的中华人民共和国工业产品生产许可证试行条例的基础上，国务院于2005年6月29日重新颁布的工业产品生产许可证管理条例明确了建立包括特种设备在内的

8、重要工业产品生产许可证管理制度。对生产许可证的申请与受理、审查与决定、证书和标志、监督检查作出了全面的规定。条例同时授权实行生产许可证制度的工业产品目录由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定。明确禁止任何企业在未取得生产许可证前生产有关产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品，不得伪造、变造许可证证书、生产许可证标志和编号。取得生产许可证的企业不得出租、出借或者以其他形式转让许可证证书和生产许可证标志，否则应承担相应的行政、刑事法律责任。本条例的出台，提高了行业准入门槛，限制了行业内的无序竞争。3、   &

9、#160; 部门规章为了规范特种设备的管理，在短短几年时间内，以国家质量监督检测检疫总局为主的有关部委发布了近百份部门规章，下面列出了一些常用的规章。3.1 关于实施特种设备安全监察条例若干问题的意见3.2 锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定3.3 特种设备质量监督与安全监察规定3.4 特种设备作业人员培训考核管理规则3.5 特种设备作业人员监督管理办法3.6 国家质量监督检测检疫总局关于实施特种设备行政处罚工作的意见3.7 特种设备目录3.8 特种设备行政许可实施办法(试行)3.9 特种设备无损检测人员考核与监督管理规则3.10 特种设备检测单位管理规定3.11机电类特种设备

10、制造许可规则(试行)3.12锅炉压力容器压力管道特种设备无损检测单位监督管理办法3.13特种设备注册登记与使用管理规则3.14锅炉压力容器压力管道特种设备行业检测检测仪器、设备强制检定工作的意见4、      技术法规    技术标准及其相关支持性文件属于法规性技术文件，为特种设备行业的规范发展发挥着极其重要作用。国家标准化管理部门及部分产业部门针对具体的特种设备制定了数以百计的技术法规。一般而言，有以下几类。4.1  技术标准。特种设备技术标准用于对涉及特种设备从科研、设计到生产、使

11、用的各个环节中的技术事项作出统一规范。技术标准是一个大类，可进一步分为：基础技术标准、产品标准、工艺标准、检测和试验方法标准、设备标准、原材料标准、安全标准、环境保护标准、卫生标准等。4.2 管理标准特种设备管理标准用于对特种设备行业内需要协调统一的管理事项作出统一规范。主要针对管理目标、管理项目、管理业务、管理程序、管理方法和管理组织所作的规定。4.3 工作标准工作标准即为实现工作（活动）过程的协调，提高工作质量和工作效率，对每个职能和岗位的工作而作出的规定。主要内容有：岗位目标（工作内容、工作任务）、工作程序和工作方法、业务分工和业务联系（信息传递）方式、职责权限、质量要求与定额、对岗位人

12、员的基本技术要求、检查考核办法等内容。5、     地方法规此外，为了更好地执国务院行政法规和部门规章，各地结合地方具体情况，制定了一系列地方法规和规章制度，也是有关人员应该予以了解的。三、与无损检测有关的主要法规制度特种设备的质量状况和安全情况一般通过特种检测来反映和评估，其中最主要的检测手段是无损检测。无损检测技术是利用材料的某些物理性质因材料存在缺陷或组织上的差异而导致物理量发生变化的规律，在不使被检材料使用性能及形态受到破坏的前提下，通过测量这些物理量的变化来了解和评价材料的性质、状态或内部结构的一种非破坏性检测技术。常用的方法有渗透、

13、磁粉、射线、超声波、声发射、应力检测等。由于无损检测已渗透到产品科研、设计、制造、使用和维护的所有环节，相应的，全国有一个庞大的包括无损检测科研、教学、资格培训、资格鉴定、检测设备和器材生产、销售人和使用单位在内的无损检测共同体。在特种设备质量安全监管立法不断加强的新形势下，广大无损检测人员及其单位为了保护自己的合法权益，不断提高法律意识，掌握相关法规制度显得尤为必要和紧迫。笔者在综合上述法规体系的基础上试图对与无损检测有关的法规制度作一简要总结，但由于法规特别是技术规范数目众多，不免挂一漏万，有关人员应针对具体的产品来查阅相关法规。1、与无损检测单位有关的法规制度1.1 具有独立的法人资格除

14、特种设备使用单位设立的检测单位外，所有检测单位应持有工商行政管理部门核发的营业执照，具有独立承担民事责任、享有民事权利的法人资格。这就杜绝了非法人单位对外承担检测任务的可行性。此外，无损检测单位的检测质量必须接受各级监督部门监督检查。自觉接受各级安全监察单位的监督检查。1.2        具备法定基本条件，能够独立公正地开展检测工作体现在单位负责人应当是专业工程技术人员，技术负责人应当具有相应的资格证并熟悉业务；具有与其承担的检测项目相适应的技术力量，持证检测人员、专业工程技术人员数量应当满足相应规定要求；具有与

15、其承担的检测项目相适应的检测仪器、设备和设施；具有与其承担的检测项目相适应的检测、试验、办公场地和环境条件；建立相应的质量管理体系，并能有效实施；具有检测工作所需的法规、安全技术规范和有关技术标准。 1.3  取得相应的检测资格，持证人员必须在一个检测单位从业只有经核准取得特种设备无损检测单位才能接受特种设备制造、安装、检测、修理、改造单位的委托，从事无损检测工作。检测人员从事检测工作，必须在特种设备检测单位执业，不得同时在两个以上检测单位中执业。1.4  严格执行安全技术规范特种设备检测单位应具有特种设备安全监督管理部门制订并公布的安全技术规

16、范。在特种设备的制造、安装、改造、重大维修过程以及定期检测中，必须按照安全技术规范的要求进行监督检测，以确保质量安全。1.5从业人员进行安全生产和专业知识技能的教育和培训,坚决杜绝操作人员无证操作、违章操作现象。1.6 特种设备检测单位和检测人员对涉及的被检测单位的商业秘密，负有保密义务。1.7 特种设备检测单位和检测人员应当按有关法规、规章所要求的格式客观、公正、及时地出具无损检测报告。特种设备检测单位和检测人员对检测结果负责。1.8 特种设备检测单位和检测人员不得从事特种设备的生产、销售，不得以其名义推荐或者监制、监销特种设备。1.9 不得聘用未经特种设备安全监督管理部门组织考核合格并取得

17、检测人员证书的人员，从事相关检测工作的；1.10 无损检测单位接受委托，必须与委托单位签订由双方法定代表人签字合同。合同应包括规定的条款和内容。合同的有效期不得超越检测单位的资格有效期。2、与无损检测设备、器材生产单位有关的法规制度无损检测设备、器材生产单位应严格执行保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的；向用户提供合格产品；不得伪造或者冒用认证标志等质量标志；不得伪造产品的产地，伪造或者冒用他人的厂名、厂址：对易碎、有腐蚀性、有放射性等危险物质或设备依法作出警示说明，标明储运注意事项；对因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产损害承担赔偿责任。3、与无损检测设备、器材销售单

18、位有关的法规制度销售者应当建立并执行进货检查验收制度，验明产品合格证明和其他标识。采取措施，保持销售产品的质量。销售者不得伪造产地，不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址。销售者不得伪造或者冒用认证标志等质量标志。4、违反相关法规制度可能承担的法律责任类型由于无损检测人员长期以来都在大中型国有企业和研究单位工作，与单位外部的业务交往较少，因此，绝大多数人法律意识不强，不能依法保护自己的合法权益，如在贯彻新的技术标准时不理解标准的权威性而往往不按标准办事而按习惯办事；在坚持产品标准与确保生产进度的矛盾面前屈从于行政的间接干预，服从于单位短期效益；在确保原始记录的真实性与顺利通过各种检查评审的矛面前不敢

19、坚持原则而参与有组织的原始记录的“修正”。如此种种，往往将自己陷入困境。在新的形势面前，必须明白违反无损检测有关的法规制度，可能承担民事责任、行政责任或刑事责任。民事责任的类型主要是侵权和违约责任，侵权责任中要特别注意有害物质如放射性材料对他人的伤害以及特种设备因漏检造成事故对他人的人生和财产的伤害。行政责任一般都是因为违反相关的监管制度而受到行政机关的处罚，如没收违反所得、罚款、限期改正、停产停业整顿、撤职等：刑事责任则是最严厉的法律责任，如非法经营罪、重大责任事故罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等。四、  无损检测的发展动向特种设备监管立法的加强，无疑给无损检测行业提出了更高

20、的要求，但同时也为无损检测的发展提供了难得的机遇，理由如下：1、强制检测制度的建立和强化，为无损检测的发展提供了良好的市场条件首先，特种设备强制检测制度的建立和强化，大大拓展了无损检测的市场需求。由于立法的加强，增加了无损检测介入特种设备及其零配件从设计、生产到使用、维护的机会，增加检测的项目和数量将成为设计和用户重点考虑因素。定期检测特别是游乐设施的定期检测制度的全面执行，将一次性检测的项目增加到使用寿命期内的多次检测。由于市场需求的扩大，不仅带来检测协作机会的增加，同时也带来了相关的设备、器材、人才需求的增加，为整个行业的发展创造了条件。2、专业化的法人检测机构将应运而生由于法规要求检测机构必须是独立的法人，而从事特种设备生产的公司特别是一些仅承担零配件生产的小公司以及用户单位都不太可能花大笔资金建立和维持符合检测资质要求的检测队伍和设备设施。因此，委托专业化的检测机构承担检测任务将成为一种普遍的需求。相应的，将产生一批有实力的专门从事无损检测法人机构。3、独立的培训和鉴定机构将逐渐建立无损检测市场需求的增加，将带来持证人员队伍的扩大。为了加强监管，克服条块分割、达到与国际惯例接轨的目的，独立的培训机构和独立的鉴定机构将逐渐建立，并取代目前的各行业自己培训、自行鉴定的机制。4、具有无损检测高级资格证的工程技术人员将得到更多更好的执业机会无损