可持续发展角度的透视.

1、可持续发展角度的透视美国公共政策学者斯图亚特尼古认为，公共政策分析就是根据政策 与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一 套既定目标的过程（注：（美）斯图亚特-S 尼古：政策学：综合与评估 周超等译，中国人事出版社 1991年版，第 1 页。）。这一分析过程，是政府 “政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了 公共政策的性质（注：林水波、张世贤：公共政策，五南图书出版公司 （台湾） 1982年版，第 12 页。）。可持续发展，是指既满足当代人需要，又 不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标， 又保护人类赖以生存的

2、自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽 管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而 言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于 经济、社会的可持续发展。一、“公共”原则的内涵我国台湾学者张世贤、陈 恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的（注： 张世贤、陈恒钧：共公政策政策与市场的观点，商鼎文化出版社（台 湾） 1997年版。第 3 页。）。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为 “公共”而制定的政策（注：（日）药师寺泰藏：公共政策，经济日报出 版社1991年版，第 2页。）。可见，“公共”指向的目的性是公共政

3、策的本质 属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这 里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程 中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主 体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因 此，政府作为“一个国家或社会的代理机构”（注：徐争游等：中央政府的 职能和组织机构（上册），华夏出版社 1994 年版，第 203页。） ，在借助政 策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共 利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公 共”原则要求，要以公共

4、利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分 析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领 域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社 会主体所平等分享。二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中 坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通 过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当 代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能 体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭 隘性。“发展才是硬道理”（注：邓小平文选第三卷，第 377 页

5、。）。从 某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正 确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人 公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的 公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。三是指 政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全 面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲 领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目 前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生 态破坏等严峻问题，正是由于当代政

6、府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们 对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因 素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要 的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的 范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自 然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解 决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又尊重 作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。还需提及，如上所述，公共政策 分析中的“公共”原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持 续发

7、展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取 向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。 可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。二、 当代公共政策分析对“公共”原则的偏离从可持续发展这一基本角度看，当代 公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求， 实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚 至违背了“公共”原则。（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离 20 世纪 70 年代以 来，以美国哲学家约翰罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公 共利益的思想，一直深深地影

8、响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟 夫雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多 数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得 干预（注：参见（英）约瑟夫雷茨：自由的道德，牛津大学出版社1986年版。）。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思阿罗甚至专门论证了“不可能定 理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排 序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的（注： 参见（美）肯尼思阿罗社会选择与个人价值，陈志武等译，四川人民出 版社 1987年版。）。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不 存在一

9、种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共 利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益 的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当 然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。（二）公共政策分析 过程对“公共”原则的偏离不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不 能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”（注：陈宪：市场经济 中的政府行为，立信会计出版社，上海，1995年版，第 173页。）。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博弈的过程。一方面，公共 选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一

10、票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且， “国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的 市场”（注：汪翔等：公共选择理论导论，上海人民出版社、智慧出版有 限公司， 1993年版，第 10-11 页。）。因此，作为有“经济人”特征的选民与 政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团 的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用 导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公 共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场

11、的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏 好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共 识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展 系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无 序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的 可持续发展。（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离公共政策 分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资 源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”（注：林水波、张世 贤：公共政策，五南图书出版公司（台湾） 1982

12、年版，第 511 页。）。公 平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足 社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种 客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分 享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义 倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角 度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使 之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。不仅如此， 当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持尼古 认为，“从政

13、治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味 着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减 项目预算”，“也许会激起人们的反对”（注：（美）斯图亚特-S 尼古：政策学：综合与评估周超等译，中国人事出版社 1991 年版，第 41 页。），因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因 此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏 下去”的前提下，（注：曹立瀛：西方财政理论与政策，中国财政经济出 版社 1995 年版，第 215 页。）其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利 时，才应该被采纳执行”（注：（美）保罗-A

14、萨缪尔森等：经济学（第 12 版），中国发展出版社 1992年版，第 1256页。）。可见，人们要求公共政 策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资 源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中 的得益面与得益程度的。显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目 标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代 内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的 利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现 出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目 标的

15、结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超 出了其广义的公共领域，使人类（包括未来人）的公共利益更多地满足了当代 人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。（四）公共政策 分析模型对“公共”原则的偏离国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括 为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评 （注：参见胡象明：地方政策分析，武汉大学出版社 1994 年版，第 30-35 页。）。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产 物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并

16、反映占支配地位的利益团体的利 益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的 那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映 的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际 决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府 的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但 是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无凝将是对政府及其政策背离“公 共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由 掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策 反映的是精英阶

17、层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上 反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比， 该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政 策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地 带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公 共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可 持续发展赖以实现的条件。三、公共政策分析应如何体现“公共”原则公共政 策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现 “公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既

18、面向人类自 己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的 公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自 然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠 保障。（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则人类的活动在自然界 面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻 底抛弃视人类为自然界的中心的陈旧理念，形成以保护自然并协调其与人类的 关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续 发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观（注： 引自孙志东等：可持续发展战略导论，中山大学出版社 1997 年版，第 75 页。）。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方 面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在