浅析小额贷款公司法律制度

1、浅析小额贷款公司法律制度 在线律师网 http:/ 时间： 2011-12-28 摘要 :近年来，随着市场经济的蓬勃发展，小额贷款公司逐步走入人们的视野。然而， 小额贷款公司的发展，需要一个良好的法律环境，需要法律的保障和支持。 2008 年 5 月份 银监会和央行联合发布关于小额贷款公司试点的指导意见 ， 7 月份浙江作为全国首个小 额贷款公司试点省份进行试点， 小额贷款公司的运行逐渐被纳入到法制化轨道。 本论文试从 小额贷款公司的概念， 小额贷款公司在我国发展的现状及其存在的法律问题， 小额贷款公司 法律制度的完善等方面对其进行浅析， 以期有利于小额贷款公司朝着健康的方向发展， 以使 其能

2、够更好的为“三农”和小型企业提供金融服务，缓解“三农”和小型企业的“贷款难” 问题。（在线律师网提供法律服务） 关键词 :小额贷款公司；法律规制；法律制度； 完善 小额贷款公司作为一种制度化的金融创新， 是在总结小额信贷对贫困人群和微小企业贷 款的经验教训后发展起来的。该业务起源于二十世纪 70 年代孟加拉国着名经济学家穆罕穆 德尤努斯教授的小额贷款试验。格莱珉银行关于贫困农户小额贷款的成功模式， 得到世界 各国，特别是亚洲、非洲和拉丁美洲欠发达国家的广泛效仿。 1994 年，小额贷款被引人中 国。 2005 年 10 月，央行尝试新的小额信贷模式， 在山西等五省区开展了小额贷款公司试点。 2

3、008 年 5 月银监会与人民银行出台了关于小额贷款公司试点指导意见 （ 以下简称指 导意见 ） ，对设立小额贷款公司作出了总纲性的规范，小额贷款公司在我国进入快速发展 阶段。 一、小额贷款公司概述 小额贷款公司是由自然人、 企业法人与其他社会组织投资设立， 不吸收公众存款， 经营 小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。 小额贷款公司是企业法人， 有独立的法人财 产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司专门面向“三农” 和小型企业开展贷款业务， 为其提供金融服务， 其存在和发展具有重大的作用和意义。 与银 行相比，小额贷款公司具有机制灵活、手续简便、放款速度快，无抵

4、押、免担保等商业银行 无法比拟的优势，可以更好地为 “三农” 和小型企业提供金融服务，满足其生存和发展所需 的资金；与民间借贷相比，小额贷款有利于疏导、吸收民间资本，规范民间信贷，实现民间 金融向正规金融的过度， 有利于增强扶贫 ? 度，促进农村经济发展和社会主义和谐社会 的构建。 正因为小额贷款公司的存在和发展具有如此重大的作用和意义， 其越来越受到人们的重 视，我国相关部门也在不断出台政策和法律来规范小额贷款公司的运行， 以便为其发展创造 一个良好的社会环境。总体来讲，小额贷款公司应遵守国家法律、 行政法规，执行国家金融 方针和政策， 执行金融企业财务准则和会计制度， 依法接受各级政府及相

5、关部门的监督管理。 小额贷款公司应执行国家金融方针和政策， 在法律、法规规定的范围内开展业务， 自主经营， 自负盈亏， 自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护， 不受任何单位和个人的干 涉。但从 2008 年以来小额贷款公司的发展情况来看， 仍然存在着监管主体不明确， “只贷不 存”，风险控制能力弱等问题。这些问题的存在对于小额贷款公司未来的健康发展是极其不 利的。 目前围绕小额贷款公司健康发展的学术讨论大多数是从金融、 经济角度展开的， 本文 拟对这些问题从法律角度加以探究并提出相应的完善措施，对于促进小额贷款公司健康发 展，充分发挥其在服务“三农”和小型企业中的作用具有一定的理论价

6、值与实践意义。 二、小额贷款公司在我国的发展现状及其存在的法律问题 从 20 世纪 80 年代初，我国就开始引进和推行小额信贷扶贫模式。从 2006 年第一家小 额贷款公司的成立到现在， 小额贷款公司的发展经历了三个发展阶段。 第一阶段为政策引导。 2006 年中央 1 号文件“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外 资等参股。大力培育自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织” ，为小额贷款公司 的产生提供了政策依据， 当年成立了 7 家小额信贷公司。 在此阶段， 小额贷款公司的成立模 式不同，如山西平遥采取政府主导组建模式，而四川广元采取完全市场化的公开竞标模式。 第

7、二阶段为加强管理。 2008 年 5 月银监会和央行联合发布关于小额贷款公司试点的指导 意见，从市场准入、经营行为、监督管理、退出机制等方面对小额贷款公司提出了更加严 格的要求， 积极吸引外资进入， 并采取完全市场化模式， 使一些不达标的机构逐步退出市场， 经营风险得到一定程度控制， 市场秩序得到优化。 第三阶段为有序发展。 经过规范整合和重 新审批，小额贷款公司稳步走上了规范运作、 快速发展的轨道。据央行披露的报告显示，截 止 2011年 6 月底，我国小额贷款公司总数已达 3366家，与去年 6 月相比增加了 1426家， 各项贷款余额 2874.66 亿元，与 2010 年 6 月底的余

8、额 1248.87 亿元相比， 增幅高达 130.18%， 连续两年都保持了高速增长的态势。 作为金融市场的有益补充， 小额贷款公司对中小企业和 需要燃眉资金的农民开辟了新的融资渠道， 尤其是面对国际金融危机， 在解决困难企业和农 民贷款难的问题上发挥了重要作用。 然而， 由于有关小额贷款公司法律制度建设的滞后性和缺陷信， 小额贷款公司在我国的 实践中仍存在许多问题： 1、小额贷款公司的监管问题。首先，对小额贷款公司的性质界定 不清楚。指导意见对小额贷款公司的界定忽略了小额贷款公司金融机构的性质，使其不 需要申请金融许可证就可以经营部分金融业务， 这对整个金融市场的稳定和发展具有不利的 影响，

9、 同时对确定监管的法律和监管的主体也造成了困难。 其次，对小额贷款公司监管的法 律体系缺失。 目前我国的小额贷款公司并不是金融机构， 所以中华人民共和国人民银行法 中华人民共和国银行业监督管理法 、中华人民共和国商业银行法 、贷款通则 对于小 额贷款公司来说并不适用， 而银监会和央行出台的对小额贷款公司起规范和指导作用的政策 法规没有上升到严格的法律层面， 最高的只是金融规章和规范性的文件。 再次， 各地的监管 规则不统一。 由于小额贷款公司的监督权归属于省级人民政府， 各地方政府自行出台地方性 政策法规就造成了各地对小额贷款公司的监管所遵循的法规和标准不一， 难以对全国的小额 贷款公司实行统

10、一的监管。最后，存在多头管理的问题。 在实践中，大多由省政府指定金融 办组织并牵头当地发展改革委员会、 农业委员会、 经济委员会、公安局、工商局等机构负责 对小额贷款公司进行监督管理。 但在是否存在非法集资方面， 银监会和公安部门负有管理的 职责， 人民银行则负责对小额贷款公司的利率、 资金流向等进行跟踪监督。 多头管理容易产 生形式化，造成监管的虚拟化，不利于小额贷款公司的监督发展。 2、资金来源单一影响其 可持续发展。为了防止系统性风险发生的可能，保障存款者的利益， 指导意见在资金来 源问题上仍然坚持“只贷不存” ，不允许小额贷款公司吸收公众存款和进行任何形式的内外 部集资。 其资金来源为

11、股东缴纳的资本金、 捐赠资金， 以及来自不超过两个银行业金融机构 的融入资金。 在法律、 法规规定的范围内， 小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的 余额，不得超过资本净额的 50%。在指导意见出台以前的试点过程中我们发现，发起 人的自有资金、 国内外捐赠资金等都十分有限， 远远不能满足广大农户和小型企业的生存和 发展所需的资金， 小额贷款公司发展的后续资金严重不足， 资金来源问题成为了束缚小额贷 款公司可持续发展问题的关键。 3、风险控制能力弱。小额贷款公司风险的最不可忽视的一 个重要来源就是不规范经营， 它突出表现在以下两个方面： 一是信用评定制度不规范带来的 风险。 我国目前农村的整

12、体信用体制还很不健全， 农民信用意识还比较低下， 法治观念还很 薄弱，随时有发生“逆向选择”和“道德风险”的可能。目前我国还没有征信法和征 信管理条例 ，征信方面的法制建设相对落后，征信也没有形成完整的体系，农村的整体信 用体制还不健全， 有些需要制定的法律法规没有制定和实际操作过程中已经制定的法律法规 没有得到有效地贯彻执行， 小额贷款公司的风险控制能力就显得很薄弱。 二是小额信贷管理 制度执行不规范。 小额贷款公司的风险管理不同与正规的金融机构。 在小额信贷的主流模式 中，主要有以下四种风险管理机制， 包括团体贷款机制、 以借款额度为主要标的的动态激励 机制、 整借零还的分期还款制度、 不

13、同形式的担保替代安排等。 许多国家的小额贷款都仿效 了这些制度安排， 但在实际运行中， 有相当一部分小额贷款公司存在着内部缺乏必要的规章 制度和实施办法，内部治理机制不健全， 管理不规范，工作人员缺乏必要专业素质，这使得 所有好的制度名存实亡，机制难以发挥预期作用。 4、员工素质的影响。小额贷款公司员工 素质对小额信贷的效率、 成本以及小额信贷公司的财务状况都有重要影响。 员工因该接受过 一定的教育和专业培训， 最好是既有一定的理论基础又有实际的操作经验。 小额信贷面对的 是城市低收入者和较贫困的农户， 其受教育程度有限， 因此员工的沟通能力也十分必要， 这 样才能及时为客户解答疑问、 克服困

14、难并传授技能， 一方面帮助客户脱贫致富， 另一方面提 高还贷率， 减低资金风险。 对于大部分小额贷款公司而言， 以上这些员工素质要求难以完全 实现。（在线律师网提供法律服务） 三、完善小额贷款公司法律制度的几点建议 1、明确监管主体，加强监督和管理。首先，监管问题直接关系到小额贷款公司能否朝 着健康的方向发展， 监管主体不明确不仅不利于其竞争， 还会给社会经济 ? 发展带来不 利的影响。 因此， 在以后的法律法规的制定与完善过程中， 应该对其监管主体作出明确具体 的规定， 以使其经营活动能够得到有效的监管。 笔者认为， 根据小额贷款公司的业务性质及 相关法律 ,应由中国银监会进行监管。小额贷款

15、公司的发展才刚刚起步，相关的法律法规、 制度还很不完善， 在以前的试点过程中小额贷款公司存在着操作不规范、 经营管理混乱等相 当多的问题， 需要银监会对其加以监督、 规范和引导， 防止小额贷款公司的性质和功能产生 异化， 使其能够朝着健康的方向发展。 其次， 在银监会和央行以后出台的法律文件中应确立 起银监会对小额贷款公司的监管主体资格， 而不应把对小额贷款公司的监管职责推给地方政 府。地方政府不具备对小额贷款公司进行监管的能力与经验， 由其进行监管是不合适的。 而 银监会对小额贷款公司从市场准入到退出、 业务范围、 组织机构与经营管理、 监管的具体措 施、法律后果等方面已经建立了比较完善的监

16、管框架体系。 因此， 银监应承担起自身对小额 贷款公司的监管职责。 同时， 相关部门也应密切配合银监会履行监管职责， 充分发挥其在规 范小额贷款公司发展中的作用。 随着小额贷款公司的进一步发展， 银监会要在总结经验的基 操作性强的监管办法，以便于 同时银监会也可以探索监管方式的创新， 与工商银行、 通过与商业银行签署委托协议， 把一部分监管职责委托给商业银行。 商业银行为小额贷款公司提供包括融入批发性贷款、 资金结算、 同时协助金融办监测小额贷款公司的资金流向， 防止抽逃资金、 在总协议的柜架下， 小额贷款公司再与商业银行分别签署协议， 建行开户，资本金均存入该行，而此后的贷款及回收款项也统一

17、走建行账户。 础上， 在坚持小额贷款公司市场运作的前提下，制定统一的、 更好的对小额贷款公司实施监管。 设银行等商业银行合作， 按照双方签署的总协议， 务顾问等全面金融服务， 法集资等异常资金流动。 2、实现资金来源的多元化和可持续性。目前，外资还未充分进入小额贷款公司并发挥 作用，指导意见规定，小额贷款公司只须半数以上的发起人在中国境内有住所即可。因 此，要实现小额贷款公司资金来源的多元化、 可持续，首先可以允许外国的金融机构、 公司 等适当参股， 利用它们雄厚的资金和先进的管理经验， 既可以实现融资渠道的多样化， 又可 以进一步完善公司治理，提高经营管理能力。 2007 年 12 月 16

18、 日，中国首家外资小额贷款 公司南充美信服务有限责任公司正式开业。 自其开业以来， 各方面经营状况良好并实现 了盈利。这说明，允许外资入股是完全切实可行而且富于成效的。 其次，银行可以作为小额 贷款公司的合作伙伴进行资金拆借， 以缓解其资金紧缺问题， 并获得丰厚回报。 人民银行的 再贷款也可以惠及小额贷款公司， 使其成为人民银行再贷款支农的新的承贷主体， 既可以开 辟和扩大支农渠道， 又可以缓解小额贷款公司的后续资金紧缺问题。 第三， 小额贷款公司成 立一定期限后， 允许真正服务“三农”和小企业的合规经营的小额贷款公司增资扩股， 增资 扩股既可以是原股东增加投资扩大股权， 也可以经发起人同意，

19、 可以非发起人的自然人或法 人投资入股。 增资扩股方案须经当地政府同意后报省金融办审核， 审核通过后再到原工商登 记机关申请变更登记。 第四， 可以允许小额贷款公司以发行公司债券、 转投资等方式增加流 动资金 ,并允许其适当涉足金融衍生工具 ,开发与自身特点相符的理财产品 ,如贷款信用产品。 第五、要从根本上解决小额贷款公司的资金来源问题， 应该在条件具备时让小额贷款公司改 造为村镇银行，允许其吸收存款。 3、提高风险控制能力。相关部门特别是主管部门应加强对小额贷款公司的监管，监督 小额贷款公司严格按照指导意见 的规定， 进一步完善公司治理结构，制定切实可行的公 司规章制度和实施办法， 加强内部控制， 规范贷款流程， 建立健全的准备金制度和风险保障 金制度等风险控制措施。 银监会可以出台切实可行的风险控制管理办法， 各省也可以根据本 省的实际情况