行政裁决机关对特定证据的判断过程审查义务——丰浩江等人与广东省东莞市城建规划局房屋拆迁行政裁决纠纷案

1、行政裁决机关对特定证据的判断过程审查义务丰浩江等人与广东省东莞市城建规划局房屋拆迁行政裁决纠纷案?判例q-y.析?判例与研究2Ol0年第2期STUDYOFCA9ESN0.2201O行政裁决机关对特定证据的判断过程审查义务丰浩江等人与广东省东莞市城建规划局房屋拆迁行政裁决纠纷案o陈越峰摘要行政机关依据评估报告作出行政裁决时,应当对评估人的评估资格和评估程序进行审查.这一审查既不是对程序过程的形式审查,也不是立足于判断代置的实质审查,而是判断过程审查.这一审查义务与评估机构的专业技术性判断紧密关联,也由行政机关居中裁决的地位所决定.基于判断过程审查义务,行政裁决机关应当审查评估是如何进行的,评估结

2、论是如何得出的.法院对行政裁决机关这一义务的课以暗含着作出新的评估报告的指令,即对实体性判断提出了间接的指令.基本案情2002年8月30目,广东省东莞市城建规划局(以下简称东莞市规划局)根据东莞市城区房地产开发公司(以下简称房产公司)的申请,对丰浩江等人的24个商铺私有房产的拆迁安置事宜作出东规行裁(2002)1号房屋拆迁行政裁决书(以下简称”拆迁裁决”).丰浩江等人不服拆迁裁决,向东莞市中级人民法院(以下简称东莞中院)提起行政诉讼,请求撤销东莞市规划局的拆迁裁决.理由包括:(1)裁决所依据的评估报告在委托主体,使用条件和范围,适用程序等方面适用法律错误;(2)评估报告的相关内容和鉴定人身份等

3、没有经过原告质证,其裁决结果损害了原告的合法权益.裁判要旨东莞市中级人民法院经审理后认为,行政诉讼是对被诉的具体行政行为是否合法进参见最高人民法院公报2004年第7期.19判例与研究2010年第2期行政裁决机关对特定证据的判断过程审查义务行审查,因而本案审查的对象是被告所作的裁决是否合法.根据城市房屋拆迁管理条例第16条,第23条和第24条的规定,东莞市规划局有权对开发公司的申请作出裁决.东莞市规划局的裁决经过公开听证,并有评估报告等为据,裁决结果有货币补偿和产权调换两种方式供各拆迁户选择,且货币补偿的金额是按房地产市场评估价确定的,符合上述法规的规定,应认定为事实清楚,适用法律法规正确,是合

4、法的具体行政行为.因涉案的评估房产属私有资产,并非国有资产,不属国有资产评估管理办法施行细则调整的范围,且裁决作价补偿的金额是以房地产市场评估价格确定,故对丰浩江等人诉称东莞市规划局裁决所依据的评估报告在委托主体,使用条件和范围,适用程序方面违法的理由不予支持.东莞市规划局裁决过程中举行的听证程序已对相关的证据进行了听证,且根据评估机构的营业执照,该所具有资产评估资质.丰浩江等人未能提交证据证明该评估报告不具合法性和可信性,东莞市规划局采纳这一评估报告作为裁决依据并无不当.涉案的商铺除区位外,其他各项指标与临近商铺均不具有可比性.丰浩江等人诉称评估报告的评估价格远远低于临近商铺价格而显失公平的

5、主张不能成立.一审判决作出后,丰浩江等人不服,向广东省高级人民法院提出上诉,请求撤销原判,撤销东莞市规划局的行政裁决.广东省高级人民法院经审理认为,东莞市规划局采纳评估报告作为其裁决依据时,应当对评估人员的资格,评估程序等事项进行审查.由于作出评估报告的两位评估人员中有一位不具备法定评估资格,且评估人员既未对委托方房地产开发公司提供的资料进行审核,亦未能依法取证证明其所采纳的租金标准,在程序上存在严重违法.东莞市规划局在未依法对该评估报告的上述事项进行审查的情况下,即采纳其作为行政裁决的依据,应认定为裁决的证据不足,依法应予撤销.法理评析一,本案判决的基本思路在本案中,东莞市规划局在裁决过程中

6、对评估报告的形式和评估机构的主体资格进行了审查和听证.注册资产评估师执业资格制度暂行规定(以下简称资格规定)和中国注册资产评估师职业道德规范(以下简称职业规范)对评估人员的资格要求和评估程序作出了规定.根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定(以下简称证据规定)第62条确立了法院对证据的审查义务.但是,东莞市规划局并不负有直接的,明确的行政法上的证据审查义务.因此,对东莞市规划局在裁决过程中负有何种证据审查义务的认识是本案判决的关键点.就拆迁行政裁决机关对独立评估机构的评估报告需要审查到何种程度,在本案审理和判决过程中存在着不同的观点,由此形成了本案的争点.(一)实质审查丰浩江等人的主张

7、20判例与研究2010年第2期行政裁决机关对特定证据的判断过程审查义务丰浩江等人主张东莞市规划局除了对评估报告的委托主体,使用条件和范围,适用程序和鉴定人身份进行审查之外,还应对评估报告的相关内容进行审查.即应进行全面的审查,也就是要进行实质审查.(二)形式审查东莞市规划局,房产公司的主张和一审法院的观点东莞市规划局主张在审查了评估机构的主体资格,且评估报告书和评估机构的主体资格经过听证程序中形式上的质证之后,评估报告即具有公信力且合法.也就是说,裁决机关对评估报告只进行形式审查.房产公司主张只要评估机构具有主体资格即可,评估内容以法律规定为准.其主张的审查程度比东莞市规划局所主张的还要轻.一

8、审法院认为东莞市规戈0局有评估报告为依据,其裁决所依据的事实清楚.评估机构具有主体资格,因此,丰浩江等人若对评估报告的合法性有异议,应在裁决过程中举证.一审法院支持了东莞市规划局只对评估报告负有形式审查义务的主张.如果丰浩江等人对报告的合法性有异议,应当承当举证责任.但一审法院也对丰浩江等人就评估报告提出的实体方面的诉求进行了回应,只不过都没有予以支持.(三)判断过程审查二审法院的观点二审法院认为东莞市规划局应当对作出评估报告的评估人员的资格,评估程序等事项进行审查.随后根据资格规定的规定,作出因评估人员资格缺陷而使评估报告无效的认定.根据职业规范规定的评估人员对资产勘查和对资料审核的义务,认

9、定评估报告中关于房产性质的内容缺乏依据.此外,认定评估报告中有关租金标准的内容证据不足,评估人员负有提供得出结论的证据的义务.由此得出评估在程序上存在严重违法的结论.而东莞市规划局未对上述事项进行审查即采纳评估报告作为裁决依据,则应认定为证据不足.实际上,二审法院由证据规定第62条所规定的关于鉴定资格和鉴定程序的证据规则推导出法院的审查义务.裁决机关对作为鉴定结论的评估报告的审查义务,自然也不能止步于形式层面,而应当深入到评估报告的判断过程,即应当审查评估是如何进行的,评估结论是如何得出的.评估机构和评估人员对此负有举证责任,即应当公开并用证据支撑其判断过程.资格规定和职业规范则为二审法院的推

10、论提供了法律规范上的支撑.二,对本案判决的评价(一)裁决机关的审查义务评估机构作出评估报告是一项要求专业资格的工作.裁决机关对其报告的审查与法院对专业技术性行政裁量的审查在性质和结构上较为相似.因此,运用判断代置审查方式,判断过程审查方式和程序过程审查方式三分式的分析框架具有一定的合理性和这一概念系借用,参见王天华:行政裁量与判断过程审查方式,载清华法学2009年笫3期21判例与研究2010年第2期行政裁决机关对特定证据的判断过程审查义务解释力.尽管不能认同关于资产价格评估的工作是类似核安全评估的高技术性工作,但是房屋价格评估毕竟是一项专业性工作,其中包含着技术性判断.因此,一方面,裁决机关固

11、然不能秉持绝对的审查节制而只进行形式审查或程序过程审查,另一方面,裁决机关也必须对独立评估机构的专业技术性判断保持必要的尊重,显然不应对其进行实质审查或判断代置审查.本案判决经由对裁决机关课以判断过程审查义务很好地达致了这一平衡.在学说方面,主流教科书并没有深入讨论行政裁决过程中行政机关对证据的审查义务和范围.有学者主张行政裁决机关应当对证据进行全面的调查.与本案判决所秉持的观点并不一致.实际上,独立评估机构的评估有其制度价值,它是裁决机关所不能也不应替代的.因此,裁决机关是不可能对其进行判断代置审查的.也就是说,即使对评估结论不予认可,裁决机关也不能径直评估,而仍需聘请其他评估机构完成评估.

12、这样,裁决机关就不可能也不应当对评估报告进行全面的审查或实质审查.判断过程审查也不同于本案东莞市规划局,房产公司主张的形式审查,或者二审法院字面上的”程序审查”.在程序过程审查方式下,如果评估在形式,程序上存在瑕疵或缺陷,评估机构仍然可以在修复这些瑕疵和缺陷后作出在实体上完全一致的评估结果.而判断过程审查则要求按照审查所暗含的指令作出新的评估报告,即对实体性判断提出了间接的指令.本案二审判决中,即可以看出这一暗含指令.因此,本案判决课以裁决机关判断过程审查义务有着其独特的价值.(二)法院的审查方式就行政裁决纠纷案件审理而言,法院的审查对象是裁决行为的合法性.因此,需要对作出裁决行为是否具有法定

13、职权,是否具有清楚的事实根据和充足的主要证据,是否具有并准确适用法律依据,是否符合法定程序进行审查.对评估报告的审查是作为证据审查的组成部分而被纳入其中的.有学者主张法院对行政机关作出裁决的事实采案卷主义审查原则.而有律O,fJ主张在涉及估价报告时,应审查:(1)估价报告有无;(2)估价报告适用的补偿标准是否恰当;(3)估价报告作为中介性质的专家意见,事先有无征求被拆迁户意见,评估时有无实地上门查看,事后有无送达当事人并告知提出异议的方式和途径;(4)估价机构是否具备相应资质,是否保持独立性,中立性.本案判决实际上是对裁决机关是否对评估报告实施判断过程审查进行了审查.也就是说从案卷主义审查往前

14、跨了一步.但是,也没有走得太远,即没有对作出裁决所依据的事实直接作出审查.在能动之中保持着冷静的节制.其中的主要原因可能在于法院对关于判断过程审查方式的内涵及其与判断代置审查方式,程序过程审查方式的区别,参见王天华:行政裁量与判断过程审查方式,载清华法学2009年第3期.郭修江:行政裁决,载应松年主编:当代中国行政法(下卷),中国方正出版t:1:2005年版,第113O页.罗豪才主编:中国司法审查制度,北京大学出版社1993年版,第237页,转引自郭修江:行政裁决,载应松年主编:当代中国行政法(下卷),中国方正出版社2005年版,第1l38页.胡浩明,陈义平:”不服拆迁裁决”行政诉讼案件的裁判

15、标准和代理思路,载才智2008年第11期.22判例与研究2010年第2期行政裁决机关对特定证据的判断过程审查义务行政裁决不享有直接的变更权.法院对此有着清醒的认识和准确的把握.但是,也必须指出,二审法院论证的法规范依据似乎还不是非常坚实.就鉴定资格,鉴定程序而言,证据规定将举证责任课以原告或者第三人,由其提供证据证明这方面的违法性.而本案判决则要求评估机构进行举证,由其提供证据证明其评估行为的合法性.这中间的转化存在跳跃.尽管二审法院试图用资格规定和职业规范的规定作为支撑.但是似乎不够坚实.即使可以推导出评估机构需要证明其评估行为的合法性,那么是否能够进一步推导出裁决机关需要审查证据形成的判断

16、过程?而在另一方面,由证据规定62条推导出的法院的审查义务,是否能够推导出裁决机关负有审查判断过程的义务,也存在着需要解开的疑问.也就是说,法院应当在判决中对以下问题作出更为深入,详尽的论证:(1)在法院的审查义务和裁决机关的审查义务之间进行关联,说明裁决机关在裁决过程中为什么对作为鉴定结论的评估报告负有和法院同样的审查义务.(2)在评估机构和裁决机关之间进行义务和责任的分配,说明裁决机关为什么需要对资产评估的判断过程进行审查.三,余论本案判决后,最为重要的判决体现在”陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案”中.该案二审法院认为,拆迁过程中,基于正当程序原理,为保护相对人的合

17、法权益,被拆房屋的评估报告应当送达相对人,以保障相对人及时了解评估结果,对之有异议的及时提出意见,申请复估的权益.拆迁裁决机关在裁决过程中,应当就评估报告是否送达被相对人的问题进行审查.从实定法角度考察,上海市城市房屋拆迁管理实施细则以及相关的上位法并未对评估人设定送达评估报告的义务,也未对裁决机关设定审查义务.因此,法院无法以法定程序规则为大前提从而将未送达评估报告归结为本案判决中所采用的”鉴定程序严重违法”.该案判决最终采取了以”正当程序原理”为大前提的推导和论证思路.这就将裁决机关对评估报告的审查义务作出了进一步扩展和明确.当然,在该案判决的论证路径上还存在进步讨论的余地.例如,有没有可能将送达作为法规范体系中一种默示的程序义务,从而推导出法定程序规则,并在此基础上展开进一步的论证.评估报告作为一种鉴定结论,由具有资质的,独立的专业机构完成.裁决机关对其审查既不能停留在形式层面,也不能完全