公共图书馆法人治理结构初探

1、公共图书馆法人治理结构初探肖容梅深圳图书馆 广东 深圳 518036摘要本文从法人治理结构的含义着手，分析了公共图书馆建立法人治理结构的框架和程序，对法人治理结构的核心理事会的性质、基本职能、理事会的组成与产生、理事的权利与义务、理事会的议事规则以及理事会与管理层的关系进行了探索性研究。关键词公共图书馆 事业单位改革 法人治理结构 理事会2007年8月，深圳市事业单位体制第二轮改革方案出台，其中一项关键性、基础性的改革是在事业单位建立和完善法人治理结构，即在事业单位建立理事会、管理层、职工大会，形成权力决策机构、管理执行机构和监督约束机构“三权分立”1。此项改革探索之举主要是借鉴了现代企业制度

2、和香港及新加坡等国外社会管理的先进经验，其目标是要摆脱政府管事业、政府包事业的格局，使事业单位成为社会管理、社会服务的主体，其价值取向是要去除事业单位行政化趋同性与附属性，回归公共服务本色。深圳图书馆作为全市十个首批组建理事会、建立法人治理结构试点单位之一，现已进入起草法人治理结构改革实施方案与理事会章程、筹建第一届理事会等实质性操作阶段。本文拟就公共图书馆建立法人治理结构作一探索性研究。1 法人治理结构的含义“法人治理结构”（Corporate Governance）一词最早是于20世纪70年代初由美国经济理论界提出来的，国内译成“法人治理结构”“公司治理结构”、“公司法人治理结构”等。企业

3、法人治理结构是基于公司所有权与控制权分离、为实现股东与所有利害相关者的利益而形成的关于公司组织机构之间的权力和利益分配与制衡的法律体系和制度规范。2现代企业通过建立法人治理结构，明确了股东会、¶事会、监事会与经理层之间的权力、责任和利益分配及相互制衡关系，以保障企业规范运行，最大限度保证出资人的权益，促进企业独立地参与市场竞争。深圳的事业单位体制改革试图借鉴企业法人治理结构分权制衡、规范有效的管理模式，尝试以之作为事业单位科学管理、理性决策的制度安排。但相对企业法人而言，事业单位法人具有以下几个不同之处：一是事业单位一般由国家出资举办，其投入主要由公共财政负担；二是事业单位承担着提供

4、社会基本公共服务职能，其活动以社会公益为主；三是事业单位机构运行、人员经费一般由国家财政资金供养，在机构设置、人事管理上较多地受到政府直接的行政控制。因此，在借鉴企业法人治理制度时，应当对事业单位法人特有的性质和功能有一个清醒的认识。区别于企业法人治理结构，事业单位法人治理结构是指事业单位为了独立行使决策权力、管理职能和承担责任，而依法建立的一整套组织机构和管理体制。事业单位法人治理结构有以下几个特点：分权制衡，通过建立法人治理结构，明确各利益相关者之间的权力分配与制衡关系，其核心是在法律、法规的框架下，形成保护政府投资者利益、实现公益目标最大化的权力安排、责任分工和激励约束机制。运作独立。事

5、业单位独立运作是建立法人治理结构的基本保证，主要体现在事业单位享有较大的人事和财务自主权，并依法自主管理、自主办理有关业务，独立承担法律责任。公开透明。信息公开透明，是解决信息不对称的重要手段，是保证事业单位接受社会监督的主要原则，事业单位在依法开展业务的前提下，应当尽可能地向社会公开各种信息，接受社会的监督。公共图书馆作为公益性事业单位，建立法人治理结构就是要根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效原则，建立图书馆的理事会、管理层、职工大会和社会监督机构分权制衡的组织架构，明确图书馆各个利益相关者的权利、义务和责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部

6、监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制，为社会提供优质高效的公共文化服务。通过建立和完善法人治理结构，公共图书馆现行管理体制将发生重大变化，主要表现为：在决策主体方面，由主管部门变为理事会，真正实现自主管理；在决策方式方面，由领导决策变为理事会决策，可以集思广益，使决策变得更加科学合理；在监督体系方面，由以行政监督为主变为多渠道、多层次监督，增加管理的透明度。这些改变，意味着公共图书馆将改变过去的行政化管理模式，将所有权与经营权适度分离，推进其由行政管理向法治模式转变，实现依法管理、独立治理，最终形成独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代法人治理模式。2 公共图书馆法人治理结构框架2

7、.1 理事会决策权力机构2.1.1理事会的性质与定位理事会是图书馆的决策权力机构，负责确定图书馆的发展战略和发展规划，行使图书馆重大事项决策权。理事会是法人治理结构的核心，对其举办主体负责。2.1.2 理事会的基本职能审议决定图书馆的章程、理事会章程、基本管理制度及图书馆的长期发展战略和发展规划；提名或通过公开招聘推荐馆长人选；审议决定图书馆年度工作计划、工作任务、工作目标、绩效指标、服务标准和年度报告；审议图书馆用人计划、激励考核机制、财务预算方案、薪酬分配方案、重大资产处置方案；聘任和更换专业委员会或咨询委员会组成人员，评估馆长和管理层的工作，评估专业委员会或咨询委员会的工作；促进图书馆与

8、政府、社会公众的沟通，履行图书馆章程规定的其他职权等。2.1.3 理事会的组成与产生理事会成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成，并以社会人士为主。理事采用选任制或委任制产生。理事长由举办主体提名，按照干部管理权限报批或备案；其他理事由举办主体履行任免程序，其中，政府部门代表由与图书馆服务相关的政府职能部门推荐，社会人士由图书馆行业组织或举办主体认可的其他民间组织推荐。理事会可设立咨询委员会或人力、财务、审计等各类专业委员会，聘请社会专业人士担任委员，为理事会决策提供专业咨询和管理咨询服务。委员会成员的具体职能、选聘办法和权限应经理事会会议审议批准，并予以公示。委员会成员受聘期间，向理

9、事会负责，并承担相应的诚信和勤勉义务。2.1.4理事的任职资格、权利与义务图书馆的理事任职应当具备相应资格：1、热心社会公益，具有社会责任心及个人诚信；2、热爱图书馆事业，维护图书馆的权益和社会声誉；3、在所属领域拥有一定的资历和声望，能客观、独立地表达专业意见；4、具备与担任图书馆理事所需的相关知识和技能。理事有如下基本权利：1、出席理事会会议，并行使表决权；2、对图书馆管理层执行职务的行为进行监督，对违反法律法规、图书馆法人章程或者理事会决议的人员提出罢免建议；3、监督图书馆资金有效使用情况；4、提议召开临时理事会会议；5、向理事会会议提出提案；6、图书馆章程规定的其他职权。理事有如下基本

10、义务：1、遵守有关法律法规、图书馆章程和理事会章程，维护图书馆利益；2、秉持诚信和勤勉精神，在理事职责范围内行使权利，认真履行职责，谨慎决策；3、了解图书馆的使命、政策、服务内容，关注图书馆变化与发展；4、完成理事会委托的任务；5、不得通过理事会任职获取任何非法利益；6、图书馆章程规定的其他义务。深圳的事业单位改革借鉴国外非营利组织理事会管理模式，理事为不授薪的社会公益职位，不能领取所任理事单位的薪酬，可获得一定的合理的交通费等补贴。但值得关注的是，由于理事不是事业单位职员或雇员，原则上不能领取薪金，社会上也通常把理事看作一种荣誉职务，不注重物质报酬，或只是在参加理事会会议时领取少量补贴（“车

11、马费”），但却要追究其决策失误等责任（后文将提到），可能会导致理事的权利与义务不对等，使其对于履行职责、严格遵守勤勉诚信义务缺乏必要的动力机制，因为仅仅靠理事提高觉悟来忠实履行义务也许在制度设计上存在先天性缺陷。目前很多公司的独立¶事不能充分发挥作用、仍有充当花瓶之嫌，亦部分缘于此故。2.1.5 理事会议事规则理事会议事规则由图书馆法人章程具体规定。理事会会议一般由理事长定期召集，一般一年不少于两次，如理事长不能按照章程规定履行理事会召集义务的，由副理事长或其他理事共同推举召集人召集理事会会议。会议决议实行多数表决原则，当表决票数相同时，理事长或其他会议召集人有权投决定票。2.2 管

12、理层管理执行机构2.2.1管理层的性质与定位管理层是图书馆的管理执行机构，具体负责图书馆的日常运行与业务管理。馆长及其副职组成图书馆的管理层。馆长作为行政执行人，是图书馆的法定代表人，负责图书馆日常工作，参与理事会决策，定期向理事会汇报机构运行管理状况，对理事会负责。理事会与管理层的关系是：理事会通过理事会章程和理事会会议行使决策权，支持管理层工作，不直接参与图书馆管理；管理层执行理事会决议，接受理事会监督，为理事会工作提供便利和保障。2.2.2管理层的基本职责管理层的基本职责如下：馆长作为理事会的执行理事，参与理事会决策，组织实施理事会决议，接受理事会监督；决定聘任或解聘除应由理事会决定聘任

13、或解聘以外的人员；制定图书馆发展规划、绩效指标和服务标准，实施年度工作计划，编制年度报告；提出图书馆用人计划、激励考核机制、财务预算方案、薪酬分配方案、重大资产处置方案；拟订或建议修改图书馆编制设置、基本管理制度和图书馆章程；图书馆法人章程及理事会授予的其他职权。2.2.3管理层的组成与产生图书馆的管理层由馆长及副馆长组成。馆长可由举办主体协商理事会提名产生，也可由理事会通过公开招聘方式产生，须按照管理权限上报有关部门批准或备案。副馆长由馆长提名，报理事会审核后按管理权限报批或备案。2.3 职工的民主参与和社会监督监督约束机制法人治理结构要求建立内外结合的监督约束机制。内部监督包括理事会的监督

14、和职工民主监督。理事会对馆长实施监督，并对财务进行审计监督；职工民主监督是要加强职工的民主参与，积极发挥工会作用，对涉及全体职工切身利益的重大事项，按照有关规定提请职工大会讨论或审议。理事会在决策时应充分考虑职工代表大会的意见。外部监督包括由有关部门依法进行监督，以及由公众、媒体所形成的社会监督。政府监督：通过委派理事会成员并出席理事会会议来监管机构运营状况，并可通过行使对高层重要职位的人事管理权及对账务账目的定期审计进行管理。公众监督：主要通过年度报告制度、绩效评估制度、信息公开制度来实现监督。3 公共图书馆建立法人治理结构的程序3.1建立图书馆理事会由举办单位牵头、图书馆配合，负责组建图书

15、馆理事会。图书馆理事会是图书馆的决策权力机构，是法人治理结构的核心。理事会受举办主体之托，既要忠诚于举办主体并勤勉尽职，又要有效激励和监督管理层，平衡各利益相关者的关系。3.2制定图书馆法人章程图书馆法人章程相当于图书馆的法规性文件，对举办主体、图书馆、理事会、管理层及工作人员具有约束力。图书馆治理应当按照章程的规定进行。章程的内容应当包括法人名称、宗旨和业务范围，组织机构（法人治理结构），资产管理和使用的原则，章程的修改程序、终止程序和终止后资产的处理办法，以及需要由章程规定的其他事项。章程由理事会制定，报主管部门审核批准或审议通过。3.3成立图书馆管理层馆长及副馆长组成图书馆的行政执行机构

16、，即管理层。按照现行干部管理规定，馆长主要由举办主体协商理事会提名产生，并须按照管理权限上报有关部门批准或备案。建立法人治理结构以后，可逐渐借鉴企业职业经理人的做法，由理事会通过公开竞聘的方式遴选馆长。采取这种方式应当制定规范、透明的竞聘程序，以保证馆长的聘选过程合法、公开、独立。副馆长由馆长提名，协助馆长开展工作并对馆长负责。3.4申请法人设立或变更登记新建的图书馆法人单位，经法定验资机构验资后，按照事业单位登记管理暂行条例及其实施细则的规定，向事业单位登记管理机关申请设立登记；已建的图书馆法人单位，登记事项如有变化的，应当申请变更登记。经登记管理机关依法核准登记或变更登记后，图书馆法人章程

17、正式生效，标志着图书馆法人治理结构正式建立。3.5 完善治理机制与治理规则(1)建立灵活的用人机制。图书馆作为法人单位，在编制范围内应当依法享有用人自主权，可依工作实际需要合理设置人员岗位、确定人员结构比例、设定人员聘用条件，并按公开招聘程序聘用人员。具体人员管理上，除部分重要岗位可根据需要采用委任制外，其余按劳动合同法管理。(2)建立灵活的薪酬分配机制。图书馆作为法定机构，人员薪酬由理事会根据员工履行职责的轻重、所需专业及经验等因素来确定。薪酬及其分配与经费来源相挂钩。同时建立经常性的薪酬检讨机制，确保薪酬确定的合理化、调整的及时性及公开透明性。(3)建立有效的激励机制。激励机制主要可采取建

18、立岗位责任制和绩效评价制度作为有效管理手段。即在人员管理上，要从身份管理向岗位管理转变，通过设计科学合理的岗位，明确各个岗位的责任、权力和利益，任何人都可以竞争上岗，而且每年均可调整岗位，所有人都可以再次竞争上岗，使图书馆永远充满活力。3在绩效评价上，要建立并完善针对管理层、管理与专业技术人员、普通工作人员等的公正、透明的绩效评价体系，明确绩效评价的标准和程序。理事会下设薪酬和考核机构组织，负责对管理层履行职责情况、绩效评价结果及其新酬情况，予以披露。应当建立薪酬与绩效相联系的长期激励机制，亦可参照企业年金的做法，适当建立年金制度，促进人才的引进与合理流动。(4)制定规范的治理规则。为确保法人

19、治理结构的高效运作和科学决策，应制定详尽规范的治理规则。如针对理事会与行政执行人的理事会议事规则、图书馆馆长工作细则、信息披露规则，针对工作人员的岗位设置及职责等，使各项管理均有法可依，有章可循。3.6完善监督约束机制对一个好的治理结构而言，仅有激励还不够，还必须有良好的监督约束机制。因为只有激励机制，没有监督约束机制，就会危害机构的运作发展。4前面讲到，法人治理结构要求建立内外结合的监督机制，可以尝试从以下几方面建立相关制度：3.6.1建立决策失误追究制度理事会违反法律法规和法人章程导致决策失误，致使遭受严重损失或造成严重社会后果的，参加决策的理事应承担相应的责任，但经证实在表决时曾表示异议并记录在案的，可免除责任。3.6.2建立审计制度和绩效评估制度审计机关依法实施审计监督，其中对法人代表任期届满或离任时实施经济责任审计，未经审计的不得解除其经济责任关系。由行业主