新巴塞尔资本协定回顾与启示

1、新巴塞尔资本协定回顾与启示（2004 年 01月 02日 09:39 陈忠阳金融时报）用以替代现行 1988 年版的新巴塞尔资本协定被国际金融界普遍认为将对全球金融体系产生重大而深远的影响。该协定也被认为极具复杂性，并引起广泛持续的争议，以至其制定过程持续了 5 年多还未能定 稿。这是一部发达国家主导的现代金融游戏规则，在金融全球化日益盛行的今天，发展中国家，尤其是走 向更加开放的中国，将不可避免地受到它的影响和约束。进展回顾 2003 年是巴塞尔银行监管委员会制定新资本协定进程中关键的一年。 4 月，在新资本协定第二稿公布了两年多， 进行了数次数量影响调研 （QIS ）并与各国监管机构和业界

2、反复征询意见和沟通之后，委员会终于公布了第三稿，并向全球征询意见。 5 月，委员会又公布了第三轮数量影响调研的结果。此外，委员会还先后颁布了用以指导银行加强风险管理的一 系列文件，如“操作风险管理和监管的良好实践”、“电子银行业的风险管理原则”、“跨境实施巴塞尔 资本协定的高级原则”、“利率风险管理和监管的原则”等。 10 月 11 日，巴塞尔银行监管委员会的成员国讨论了各国提交的对新协定第三稿的意见和应对方案， 决定将原定 2003 年年底前定稿的最后期限延长 6 个月至 2004 年 6 月，以便解决第三稿存在的问题。这样，自 1998 年 10 月巴塞尔银行监管委员会前主席 麦克唐纳在第

3、十届银行监管者国际大会上提出以新资本协定更新现行的 1988 版资本协定以来，经过 1999 年6月第一稿、 2001 年第二稿和 2003年4月第三稿，新协定的制定已经进入了第七个年头。其间，第三 稿的出台也曾被推迟一年多， 实施期限也从最开始预期的 2004 年推迟到 2005 年，随后又推迟到 2006 年。 鉴于最近定稿期限又被推迟，尤其是复杂而又重要的新协定在转换为各国具有法律效力和可操作性的具体 监管规定时将面临复杂的技术准备和立法程序，人们普遍预期实施期限还会进一步被推迟。新协定制定的艰难历程充分说明新协定将促使发达国家主导的国际金融游戏规则发生重大变化，对全 球金融业甚至全球经

4、济体系将产生重大而深远的影响，这密切关系到包括发展中国家在内的世界各国的经 济利益。因此，制定者不得不慎之又慎，受影响者不得不讨价还价。与此同时，西方发达国家为了应对游 戏规则的改变和为了在新规则下的国际竞争中取得主动和优势，在与巴塞尔委员会讨价还价的同时也开展 了深入的研究和积极的准备，欧洲议会和美国参众两院在 2003 年都分别就此举行了听证会，讨论新巴塞 尔协定实施对本国和本地区可能产生的影响，并开始考虑本国的金融监管法律体系与新资本协定接轨。继 2001 年 5 月中国人民银行针对新巴塞尔协定第二稿提出意见之后， 2003 年 7 月，针对新协定第三稿，中国银行业监督管理委员会主席刘明

5、康在致巴塞尔银行监管委员会卡如纳主席的信中，一方面对新协 定期望达到的各项目标再次表示支持，另一方面根据我国作为发展中国家的实际情况，指出了新协定在中 国实施可能产生的问题和不利影响，并表明我国将暂不实施该协定。影响我国经济和金融发展的主要途径 尽管巴塞尔资本协定并非“神圣公约”（即使在美国，新协定也将只适用于少数大银行），我们也宣布暂 不实施新协定，但它毕竟是国际金融市场上重要的游戏规则，只要我们继续参与经济全球化进程和国际竞 争，就不可避免地要受到它的影响，甚至制约。通过影响国际资本流动影响到我国利用外资由于银行对发 展中国家的贷款和投资的风险水平被认为高于对发达国家的贷款和投资，在风险敏

6、感的监管资本要求框架 下对前者将给予较后者高的风险权重，从而将限制跨国银行向发展中国家的资金流动。通过国际货币基金组织（ IMF ）和世界银行影响到我国获取经济援助和贷款 IMF 和世界银行一向支持巴塞尔银行监管委员会， IMF 通常将巴塞尔委员会确立的监管原则作为评估包括发展中国家在内的各国金融体系及其监管体制的参照基准，并可以通过 IMF 第四款协商过程促使成员国实施这些原则。世界银行也 可以通过技术援助项目迫使受惠国实施这些原则。通过影响银行评级标准影响到我国银行国际融资的成本甚至海外上市前不久，标准普尔公司首次就公 开信息对我国包括四大行在内的 12 家银行进行了评级，信用级别最高的中

7、国银行也只是 BB ，低于国际 公认的 BBB 投资等级。这无疑对我国银行的海外上市将产生消极影响。通过直接的竞争性交易在国际和国内市场上影响我国银行的发展在竞争激烈且西方发达国家主导游戏 规则的国际金融市场上，银行的核心竞争力主要体现在资本金实力和风险管理水平上，新巴塞尔资本协定 无疑将会把这一国际金融规则得到强化，而我国银行在走向开放和国际竞争中，不可避免地要受到这些规 则的约束，并且在一段时间内处于不利地位。我国银行的海外业务将首先受到冲击。技术精髓和本质新巴 塞尔资本协定本质上是一个风险监管和风险管理的协定。在这种风险监管制度安排下，高风险银行较低风 险银行被给予更高额的监管资本要求，

8、而这种被监管当局认定（量化）并据以确定监管资本要求的银行风 险水平既考虑了银行业务本身的风险性又考虑了银行对风险的管理措施，如有效的风险缓释技术、完善的 控制流程以及良好的风险管理文化。具体而言，新协定是通过以下两个方面促使银行加强风险管理的。一方面是对高级风险计量方法提供 监管资本激励，促使银行采用对风险更加敏感的高级风险计量方法。对每一类风险量化，包括信用风险、 操作风险和市场风险，都提供由简单到高级不同复杂程度的可选量化方法，如信用风险有标准法、基础内 部评级法和高级内部评级法，操作风险有基本指标法、标准法和高级衡量法，越往高级，银行在量化方法 和数据方面的自主权越大，可以运用内部模型和

9、数据；越往高级，风险衡量方法的科学性和合理性越强， 理论上说越能够反映实际风险水平，尤其是反映能够使得总体风险水平降低的不同业务头寸、不同地理区 域甚至不同风险种类之间多样化分散风险的效用。针对银行采用不同的风险量化方法，新巴塞尔资本协定 提供了高级方法可以获得监管资本降低的激励机制，促使和鼓励银行采用较高级的风险量化方法。另一方 面，与这种监管资本激励机制相伴随的制度安排规定了银行为从监管当局获得采用较高级风险量化方法的 资格而必须达到的更高技术标准和制度标准，从而迫使银行在追求具有资本激励的高级计量方法的过程中 全面提高风险管理水平。所谓技术标准是与高级风险量化方法本身相关的技术要求，如对

10、信用风险和操作 风险采用内部计量模型在数据库、模型检验等方面的具体规定。所谓制度标准是指申请采用较高级风险量 化方法的银行在风险内部控制机制，尤其是组织制度、管理流程和控制文化等方面应该达到的管理要求。 显然，申请越高级别的风险量化方法，银行在这一方面达到的要求也越高。这些技术和制度标准不仅反映 在新协定第二稿繁多的技术附件中，也反映在近些年来巴塞尔银行监管委员会颁布的一系列最佳实践和指 导原则等文件中。完全的新巴塞尔资本协定体系不仅包括协定正文及其技术附件本身，而且还包括范围更 加广泛的诸多巴塞尔监管文件。对发展中国家的技术壁垒和我们的应对新巴塞尔资本协定的宗旨是通过提 高监管资本要求对风险

11、的敏感性来加强金融体系的稳定性和安全性，并促进国际金融领域的公平竞争。由 于发展中国家银行业无论是资本金还是风险管理水平都大大落后于发达国家，并且很难在短时间内通过政 策或法规的调整赶上来，风险敏感的监管资本要求无疑将增大发展中国家的融资难度和限制发展中国家银 行的业务拓展能力，因此，实际上新巴塞尔资本协定为发展中国家的银行在国际金融大舞台上设置了更高 的技术壁垒，因而技术上的合理性和公平目标并不能带来现实的合理与公平。而且，新协定的制定是以美 国为首的西方发达国家发起，而且在制定过程中自始至终掌握着主动权，而发展中国家，包括中国，提出 的许多建议和要求却得不到反映和满足。一个典型的例子就是第

12、二稿公布后国际社会对其在标准法下给予 发展中国家和中小企业的风险权重过高进而影响到资本向发展中国家和中小企业流动等问题提出了尖锐的 批评，但是，只有中小企业问题因涉及到发达国家发展的基本动力和银行竞争力（尤其是德国），风险权重被降低了 10 以上，而发展中国家的风险权重却没有得到应有的考虑。我国在第二稿建议中提出的扩大 合格抵押品口径， 将发展中国家普遍采用的实物抵押纳入其中等建议也被束之高阁。 另外一个典型例子是， 原定 2003 年年底定稿的最后期限再次被推迟到今年年中，以便于重新修正咨询稿中将预期损失计入监管 资本要求框架等有关内容，其背后的原因是这些内容对美国银行业不利。因此，针对新巴

13、塞尔资本协定，我们要本着趋利避害的原则，一方面，要根据我国的实际情况和国家利益， 合理参与国际金融监管合作， 审慎承诺， 同时要掌握新巴塞尔资本协定形成的具体背景和技术构成， 尤其是发达国家在该协定长达 6 年的酝酿和修订过程中的利益斗争和该协定对发展中国家的适用性和不适 用性，从而在国际金融活动和谈判中识别和击破西方发达国家为发展中国家设置的技术壁垒，争取在国际 竞争中的主动权。另一方面，我们也要充分利用新巴塞尔资本协定制定过程中揭示出来的西方发达国家金 融活动的基本规律和技术方法，尤其是反映发达市场经济国家在现代金融风险管理方面的最佳实践，全面 促进我国金融改革，尤其是我国金融机构在风险管

14、理方面的理念、制度和技术方法的进步，加快我国金融 机构核心竞争力的培育。因此，我们对新巴塞尔资本协定的研究不要因为我国暂不实施而忽视，而是应该 加强。给我们的重要启示建立在西方金融最佳实践基础上的新巴塞尔资本协定无疑是非常丰富和全面地反映 了现代金融发展的基本规律，可谓集现代金融机构风险管理和监管之大成，因而给予我们的启示也是多方 面的、丰富的。新协定所蕴含的现代风险管理和监管的理念和制度方面的启示将对我国金融改革和银行业 再造具有现实指导意义。要充分重视市场经济的资本金规则。资本金是金融机构的根本所在，资本金规则，包括资本金形成和 补充、银行资本监管和银行资本丧失后的破产与重组等方面的规则，

15、是市场经济下金融体系的根本所在。 没有充足的资本金和有效的资本金规则，风险承担就会从根本上失去限制，风险管理因而就失去了根基。风险监管成为现代金融监管的主流。新巴塞尔资本协定形式上是资本监管，但本质上是风险监管。如 上所述，风险监管的本质是通过提高监管资本要求对银行风险的敏感性来促进银行加强风险管理，进行合 理的风险资本配置。因此，风险监管又可以说是风险管理监管和风险资本配置监管。对银行在业务经营和内部管理中的风险承担、风险管理和资本配置要在三个层面上实施全面控制和监 督：内部控制（风险计量、风险缓释和资本配置）、监管控制、市场约束和监督。当然，这需要一个银行 内部管理制度、外部监管制度和市场运行制度相互配套的完善综合的市场经济体系。风险承担、风险管理和资本配置成为现代金融机构经营和管理的核心内容，风险管理水平和资本金规 模一样成为现代金融机构的核心竞争力。在新巴塞尔资本协定下，银行风险管理水平的提高能够得到监管 资本要求减少的直接激励，这使得银行在高风险高收益的市场上得以承担更多